II SA/Wa 1969/12

Uzasadnienie

Zgodnie z treścią wyroku Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia [...] września 2010 r. o sygn. akt [...], skarżący J.C. odbywał zasadniczą służbę wojskową w okresie od dnia [...] kwietnia 1979 r. do dnia [...] kwietnia 1981 r. W okresie od dnia [...] stycznia 1985 r. do dnia [...] marca 1985 r. skarżący odbył ćwiczenia wojskowe. W karcie ewidencyjnej J.C. Sąd Okręgowy odnotował wydanie dwóch kart mobilizacyjnych: z dnia [...] marca 1985 r. nr [...] oraz z dnia [...] listopada 1988 r. nr [...]. Karty wycofano w dniu [...] marca 1994 r. i analogiczny wpis znajduje się w książeczce wojskowej skarżącego. Karta mobilizacyjna o nr [...] została wydana skarżącemu w dniu [...] listopada 1988 r. i żadnych innych przydziałów mobilizacyjnych skarżący nie otrzymał. Nie pełnił on zatem zawodowej służby wojskowej. W książeczce wojskowej oraz teczce personalnej skarżącego, jak ustalił Sąd Okręgowy, nie ma żadnych adnotacji o odbywaniu służby wojskowej innej, niż zasadnicza służba wojskowa. Skarżący był zatrudniony w okresie od dnia [...] lipca 1978 r. do dnia [...] sierpnia 1985 r. w [...] na podstawie umowy o pracę. Z pisma A. S.A. w K. z dnia [...] czerwca 2008 r., następcy prawnego [...] (obecnie zlikwidowanego), wynika, że [...] została zmilitaryzowana od dnia [...] czerwca 1982 r. na podstawie zarządzenia Ministra Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego z dnia [...] czerwca 1982 r. nr [...]. Na mocy tego aktu Dyrektor Naczelny [...] wydał zarządzenie nr [...] w sprawie militaryzacji jednostki organizacyjnej [...]. Skarżący był zatrudniony w Wydziale [...]. Wydział ten nie był, jak ustalił Sąd Okręgowy, objęty militaryzacją. Karta mobilizacyjna nr [...] nie dotyczyła zatem okresu zmilitaryzowania [...], wydana została bowiem w dniu [...] listopada 1988 r., militaryzację zakończono zaś z dniem [...] stycznia 1983 r. Wobec powyższego, zarówno karta przydziału mobilizacyjnego z dnia [...] listopada 1988 r. nr [...], jak i karta z dnia [...] marca 1985 r. nr [...] nie dotyczyła okresu odbywania przez skarżącego ćwiczeń wojskowych w Jednostce Wojskowej nr [...] w okresie militaryzacji [...]. Jak wskazał Sąd Okręgowy, skarżący nie odwoływał się od karty powołania na ćwiczenia wojskowe, wydanej przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień w S.

W dniu [...] sierpnia 2011 r. J.C. wystąpił do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności karty powołania na ćwiczenia wojskowe w okresie od dnia [...] stycznia 1985 r. do dnia [...] marca 1985 r., wskazując, że karta powołania została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

W uzasadnieniu wniosku zainteresowany wyjaśnił, że powołania kartą na ćwiczenia wojskowe dokonywał wojskowy komendant uzupełnień, o czym stanowiło zarządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 1981 r. nr [...] w sprawie odbywania ćwiczeń wojskowych (Dziennik Rozkazów MON z 1981 r., poz. 84). Jednakże, w jego ocenie, karta powołania wydana została niezgodnie z postanowieniami powyższego zarządzenia, ponieważ powołaniu do odbycia ćwiczeń wojskowych nie podlegali żołnierze rezerwy, jeżeli posiadali przydziały organizacyjno-mobilizacyjne do służby w obronie cywilnej lub do jednostek zmilitaryzowanych.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 kpa oraz § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie wojewódzkich sztabów wojskowych i wojskowych komend uzupełnień (Dz. U. Nr 41, poz. 242), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że podstawę prawną wydania karty powołania na ćwiczenia wojskowe stanowił § 8 cytowanego zarządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 1981 r. nr [...]. W teczce personalnej żołnierza rezerwy – J.C. – brak jest karty powołania na ćwiczenia wojskowe, albowiem nie ma obowiązku prawnego jej przechowywania przez tak długi okres czasu. Zgodnie z § 73 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 października 2010 r. w sprawie prowadzenia ewidencji wojskowej (Dz. U. Nr 199, poz. 1321), organy wojskowe nie mają obowiązku przechowywania dokumentów przez okres dłuższy niż 10 lat. W niniejszej sprawie, na wniosek skarżącego, na podstawie wpisów dokonanych w książeczce wojskowej seria [...], Wojskowy Komendant Uzupełnień w S. wydał w dniu [...] czerwca 2008 r. zaświadczenie nr [...], potwierdzające fakt, iż w okresie od dnia [...] stycznia 1985 r. do dnia [...] marca 1985 r. J.C. odbył ćwiczenia wojskowe. Wbrew natomiast zarzutom skarżącego, jak wskazał organ, § 10 wymienionego zarządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 listopada 1981 r. nr 59/MON przewidywał w enumeratywnie wymienionych przypadkach wyłączenie żołnierzy rezerwy z ćwiczeń wojskowych, jednakże przepis ten nie stanowił o wyłączeniu z obowiązku ćwiczeń wojskowych żołnierzy rezerwy posiadających przydziały organizacyjno-mobilizacyjne do służby w obronie cywilnej lub do jednostek zmilitaryzowanych. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, w ocenie Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...], nie znajdowały uzasadnienia zarzuty skarżącego o rażącym naruszeniu przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień w S. przepisów cytowanego zarządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 1981 r. nr [...] w sprawie odbywania ćwiczeń wojskowych. Organ podkreślił, że bez wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy pozostaje okoliczność militaryzacji [...]. Z dokumentów bowiem złożonych do akt sprawy w postaci informacji A. S.A. w K. (dawna [...]) wynika, że wśród zmilitaryzowanych jednostek organizacyjnych brak jest Wydziału Teletechniki, w którym zatrudniony był skarżący.

Na powyższą decyzję J.C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., w której wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności karty powołania na ćwiczenia wojskowe odbywane w okresie od dnia [...] stycznia 1985 r., ze względu na ujawnienie pełnienia wcześniej służby w Zmilitaryzowanych Oddziałach Straży Przemysłowej w dawnej [...] w latach [...], lub w związku z wyczerpaniem limitu ćwiczeń rezerwy, jakim podlegał w całym okresie, oraz ze względu na fakt składania wniosku o powołanie do zawodowej służby wojskowej,

2) ustalenie przez Sąd, czy skarżący został powołany do zawodowej służby wojskowej w dniu przybycia na kurs chorążych, czy też w dniu mianowania przez Ministra Obrony Narodowej na stopień pierwszy w korpusie chorążych wojsk łączności zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 134 ze zm.), ewentualnie wniósł o stwierdzenie wydania karty powołania z rażącym naruszeniem prawa, w oparciu o wydane orzeczenia wojskowych komisji lekarskich z [...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powyższą skargę odrzucił postanowieniem z dnia 16 lutego 2012 r. o sygn. akt III SA/Łd 21/12 ze względu na niewyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia w ramach administracyjnego toku instancji.

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. J.C. złożył do Ministra Obrony Narodowej wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...]. Do pisma załączył zarazem swoje odwołanie od tej decyzji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy powyższą decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...], podzielając w uzasadnieniu argumentację tego organu.

Powyższą decyzję J.C. uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, a także o stwierdzenie, że karta powołania na ćwiczenia wojskowe odbyte w terminie od dnia [...] stycznia 1985 r. do dnia [...] marca 1985 r. w Jednostce Wojskowej nr [...] w S. została wydana niezgodnie z prawem.

W uzasadnieniu skargi J.C. podniósł, że organ wojskowy nie badał w postępowaniu tego, czy odwołujący się był zdolny do odbywania służby wojskowej w zasięgu działania mikrofal/pola elektromagnetycznego na stanowisku służby w roku [...] r. w Jednostce Wojskowej nr [...] w S. Nie uwzględnił tym samym w postępowaniu dowodowym orzeczeń: Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] oraz Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej [...] z [...] r. Ponadto, wskazał, że zarządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 listopada 1981 r. nr 59/MON stwierdzało, iż "powołaniu na ćwiczenia wojskowej podlegają żołnierze rezerwy uznani za zdolnych do czynnej służby wojskowej w czasie pokoju". Skarżący zwrócił uwagę, że służbę pełnił na stanowisku dowódcy stacji radiolinii R-404, a więc w zasięgu działania mikrofal (PEM), do czego – jak zaznaczył, powołując się na opinię biegłego sądowego, specjalisty chorób oczu, wydaną w dniu [...] maja 2012 r. w sprawie rozpoznawanej przed Sądem Rejonowym dla [...] o sygn. akt [...] – nie powinien być zakwalifikowany. W ocenie skarżącego, Minister Obrony Narodowej powinien – po uchyleniu decyzji przez Sąd – wydać, na podstawie art. 158 kpa, nową decyzję o stwierdzeniu wydania karty powołania na ćwiczenia wojskowe odbyte w terminie od dnia [...] stycznia 1985 r. do dnia [...] marca 1985 r. w Jednostce Wojskowej nr [...] w S. z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, wskazując, że podstawę prawną wydania karty powołania na ćwiczenia wojskowe stanowił § 8 cytowanego zarządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 listopada 1981 r. nr 59/MON. W ocenie Ministra, w świetle przepisów tego zarządzenia, nie byli wyłączeni z obowiązku odbywania ćwiczeń wojskowych żołnierze rezerwy posiadający przydział organizacyjno-mobilizacyjny do służby w obronie cywilnej lub do jednostek zmilitaryzowanych. Dodał zarazem, że podnoszone w skardze okoliczności dotyczące stanu zdrowia skarżącego nie miały wpływu na wydane decyzje.

Skarżący swoje stanowisko powtórzył w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2013 r., zwracając w nim uwagę, że – wbrew przepisom – nie został poddany przeglądowi lekarskiemu przed wcieleniem do służby, wobec upływu ponad 6 miesięcy od dnia orzeczenia przez komisję poborową o jego zdolności do służby (tj. od dnia [...] września 1978 r.). Załączył zarazem do pisma kserokopie dokumentów związanych, w jego ocenie, ze sprawą. Uzupełnił je dodatkowo przy swoich kolejnych pismach procesowych z dnia [...] maja 2013 r., z dnia [...] czerwca 2013 r. i z dnia [...] czerwca 2013 r., składając także na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu [...] czerwca 2013 r. wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, według przedstawionego zestawienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych, służących wzruszaniu decyzji ostatecznych. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Zgodnie z tym przepisem, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych (tych, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zestawienie to stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tej regulacji. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji może zapaść tylko w sytuacji, kiedy organ stwierdzi, że decyzja została podjęta w okolicznościach określonych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Natomiast w sytuacji braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, organ administracji odmawia stwierdzenia jej nieważności. Z kolei jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 (upływ dziesięcioletniego okresu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji), organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 kpa). W tych przypadkach dochodzi zatem do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Jednakże wydanie merytorycznej decyzji w tym zakresie każdorazowo winno być poprzedzone ustaleniem, czy w sprawie objętej żądaniem strony nie zachodzą przesłanki podmiotowe lub przedmiotowe, wyłączające dopuszczalność stosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Wniesienie do organu administracji publicznej żądania stwierdzenia nieważności decyzji stwarza zatem konieczność wstępnego zbadania przez organ przede wszystkim tego, czy wniosek pochodzi od podmiotu legitymowanego (uprawnionego) i czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania.

Jakkolwiek w niniejszej sprawie skarżący jest podmiotem uprawnionym do formułowania tego rodzaju żądania, jako że ma interes prawny w tym, by domagać się od organu rozstrzygnięcia, które dotyczy jego praw i obowiązków (art. 28 kpa), to jednak zagadnieniem, które nie zostało w żaden sposób rozważone przez orzekające w sprawie organy i które ma istotne znaczenie prawne, jest to, czy karta powołania na ćwiczenia wojskowe jest kwalifikowanym aktem administracyjnym (decyzją administracyjną), a co za tym idzie, czy postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności następuje w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Analiza w tym zakresie, stosownie do art. 107 § 3 kpa, powinna w pierwszej kolejności znaleźć wyraz w motywach decyzji i to nie tylko ze względu na ocenę istnienia, bądź nie, przedmiotowej przesłanki dopuszczalności stosowania trybu stwierdzenia nieważności, czego zabrakło w niniejszej sprawie, ale także w kontekście merytorycznej oceny zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności, jakiej dokonano, wszak wykazanie, że rzecz dotyczy decyzji administracyjnej pozwala w dalszej kolejności na jej ocenę pod kątem istnienia kwalifikowanych wad prawnych. Podjęte w sprawie decyzje w uzasadnieniach nie przedstawiają jakiejkolwiek analizy prawnej w tym względzie, a przedmiotowe zagadnienie jest kwestią wstępną, która powinna poprzedzać merytoryczne rozważania organu.

W zależności bowiem od oceny karty powołania na ćwiczenia wojskowe (jej istoty w ujęciu materialnoprawnym), dokonanej w oparciu o zachowane i istniejące dane ewidencyjne oraz przepisy prawa powszechnie obowiązującego, stanowiące podstawę jej wydania, organ wojskowy, wykazując, że karta powołania na ćwiczenia wojskowe jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 kpa, winien dopiero w dalszej kolejności przeprowadzić jej analizę pod kątem twierdzeń strony o istnieniu kwalifikowanych wad prawnych i w wyniku tych ustaleń procedować w kierunku merytorycznego rozstrzygnięcia zgodnie z obowiązującymi przepisami, ewentualnie powinien odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 kpa, jeżeli uznałby, że powołanie na ćwiczenia wojskowe, dokonywane w ramach powszechnego obowiązku obrony (biorąc pod uwagę status skarżącego), na podstawie wystawionej karty, nie było załatwiane w trybie kpa, zważywszy na ówczesne brzmienie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm.).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie orzekające w niej organy wojskowe przeszły do merytorycznej oceny zasadności wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności, pomijając zupełnie konieczność wykazania, czym jest karta powołania na ćwiczenia wojskowe, nie analizując przy tym treści przepisów materialnoprawnych, stanowiących podstawę jej wydania, które to uchybienia nie pozostają bez wpływu na wynik sprawy, o czym była mowa powyżej.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.

Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 3 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od Ministra Obrony Narodowej na rzecz skarżącego J.C. kwotę 411,70 zł, stanowiącą koszt niezbędnych wydatków związanych ze sprawą.