IV SA/Wa 534/13

Uzasadnienie

IV SA/Wa 534/13

U Z A S A D N I E N I E

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją kasatoryjną") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ" albo "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu szeregu odwołań od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (dalej "RDOŚ") z dnia [...] września 2011 r. nr [...], orzekającej o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] (dalej "decyzja RDOŚ"), uchylił w całości decyzję RDOŚ i przekazał temu organowi sprawę od ponownego rozpatrzenia.

II. Zaskarżona do Sądu decyzja GDOŚ zapadła w następującym stanie faktycznym:

1. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. RDOŚ określił na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "inwestora") środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] (dalej "planowana inwestycja").

2. Szereg podmiotów wniósł do GDOŚ odwołania od decyzji RDOŚ (Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno — Gruntowej w S., spółka jawna C. S. W., J. R., M. K., K. K., K. K., W. N., S. N., K. N., J. O., Z. O., S. G., M. R., G. D., D. P., H. P., M. P., E. K., W. K., L. K., R. P., R. C., M. C., C. D., J. M., J. M., Burmistrz Miasta i Gminy S.

III. Rozpatrzywszy wniesione odwołania zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., GDOŚ orzekł, jak wskazano na wstępie:

Uzasadniając konieczność uchylenia decyzji RDOŚ oraz przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, GDOŚ wskazał, że materiał dowodowy, na podstawie którego orzekł w sprawie RDOŚ, obarczają liczne braki merytoryczne. W dokumentacji, o której mowa powyżej, brak jest rzetelnej analizy skutków oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Raport o oddziaływaniu na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.), dalej "ustawy ocenowej".

Uszczegóławiając zastrzeżenia do decyzji RDOŚ, GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje:

1. Jako cel planowanego przedsięwzięcia wskazywano zmniejszenie uciążliwości przebudowywanej drogi dla jej użytkowników i mieszkańców miejscowości zlokalizowanych w jej otoczeniu, poprzez budowę kładek dla pieszych, ciągów pieszo — jezdnych, dróg serwisowych, ekranów akustycznych, a także ograniczenie negatywnego oddziaływania na tereny cenne przyrodniczo. W kontekście oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko można jedynie przypuszczać, iż przebudowa przedmiotowej drogi krajowej według istniejącego przebiegu będzie generowała mniej uciążliwości dla środowiska, aniżeli realizacja inwestycji w nowej lokalizacji. Niemniej jednak powyższe założenie nie mogło stanowić podstawy do odstąpienia od przeprowadzenia w raporcie o oddziaływaniu na środowisko wielokryterialnej analizy wariantowej dla planowanej inwestycji, tj. lokalizacyjnej, technicznej lub technologicznej.

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje bezsprzecznie na brak wariantowania lokalizacyjnego i technicznego planowanego zamierzenia budowlanego.

Autorzy raportu o oddziaływaniu na środowisko (dalej "raportu") dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia uznali, że zlokalizowana równolegle do przedmiotowej drogi krajowej nr [...] autostrada [...] (dalej "autostrada") przejmie znaczną część ruchu tranzytowego, wobec czego "poszukiwanie wariantu lokalizacyjnego drogi, związanego z kolejnymi wywłaszczeniami lub wyburzeniami oraz wykupem gruntów na tym terenie jest nieuzasadnione i sprzeczne z intencją przedsięwzięcia. (...) W związku z faktem, iż przedmiotem inwestycji jest przebudowa istniejącej od lat drogi, związana ze zmniejszeniem jej uciążliwości dla użytkowników drogi, jak i mieszkańców miejscowości zlokalizowanych w jej otoczeniu, nie przewidziano wariantowania lokalizacyjnego".

Należy wskazać, że powyższe stwierdzenie nie wynikało z przeprowadzonych analiz natężenia ruchu pojazdów na wskazanych ciągach komunikacyjnych, a jedynie z subiektywnego przeświadczenia autorów dokumentacji, że taka przyszła i niepewna okoliczność zaistnieje. W ocenie GDOŚ przedstawiona w raporcie argumentacja, niepoparta żadnymi wiarygodnymi wynikami analiz, nie mogła stanowić o swobodnym odstąpieniu od przeprowadzenia analizy wariantowej inwestycji.

Ponadto brak informacji na temat racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, bezsprzecznie stanowi naruszenie art. 66 ustawy ocenowej.

2. Na podstawie informacji zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko należy również wskazać na brak jakiejkolwiek propozycji działań w zakresie wariantowania technicznego, czy też wariantowania w zakresie środków minimalizujących negatywne skutki oddziaływania przebudowy planowanej drogi, m.in. w zakresie lokalizacji i parametrów zbiorników retencyjnych, infiltracyjnych, retencyjno - infiltracyjnych, o których będzie mowa w dalszej części niniejszej decyzji. Autorzy dokumentacji wskazują, że "Wariantowanie technologiczne polega na przedstawieniu alternatywnej dla rozwiązania z nawierzchnią asfaltową koncepcji z wykonaniem nawierzchni betonowej (whitetopping)". W tym samym akapicie autorzy raportu zaprzeczają ww. stwierdzeniu pisząc, że "Ostateczny dobór technologii przebudowy nawierzchni drogi przedstawiony zpstanie po zakończeniu analizy wyników z badania aparatem FWD oraz inwentaryzacji istniejącej konstrukcji nawierzchni [...]" (str. 61 raportu). W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska powyższe stwierdzenia jednoznacznie wskazują, że w przedmiotowej dokumentacji nie przeprowadzono wariantowania technologicznego, skoro do momentu jej sporządzenia nie dokonano szczegółowego badania stanu technicznego obecnie użytkowanego ciągu komunikacyjnego. Powyższe spostrzeżenia organu drugiej instancji stanowią dowód na brak przeprowadzenia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. rzetelnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Z zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wynika bowiem na jakiej podstawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. orzekł o przebudowie drogi krajowej nr [...] w technologii o nawierzchni betonowej.

3. Powyższa okoliczność stanowiła punkt wyjścia do rozważenia kolejnej wątpliwości dotyczącej jakości dokumentacji w zakresie analizy stanu klimatu akustycznego, bowiem nie wiadomo jaki rodzaj nawierzchni drogi (nawierzchnia asfaltowa czy betonowa), przyjęto do obliczeń propagacji hałasu w kolejnych horyzontach czasowych oraz jaki mogłoby to wywrzeć wpływ na osiągnięte wyniki.

Zarówno w raporcie, jak i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (str. 11) wskazano, iż w zakresie prac związanych z przebudową drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] dodatkowo zaplanowano budowę dróg serwisowych i kładek dla pieszych. Dogłębna analiza ww. dokumentów pozwala Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska stwierdzić, iż w rzeczywistości nie dokonano oceny oddziaływania ww. elementów budowlanych drogi na środowisko w zakresie ich parametrów technicznych, a przede wszystkim w zakresie ich lokalizacji. Należy wziąć pod uwagę, że przebudowa drogi krajowej na rozpatrywanym odcinku wiąże się z wprowadzeniem istotnych zmian w dotychczasowym użytkowaniu gruntów planowanych do zajęcia na cele pasa drogowego, emisjami zanieczyszczeń do środowiska oraz zmianą rzeźby terenu oraz stopnia pokrycia roślinnością. Według Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwestie oddziaływania dodatkowych elementów budowlanych, stanowiących części składowe planowanej inwestycji, są na tyle istotne, iż powinny być szczegółowo przeanalizowane już na etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Przedstawiony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. zakres przedsięwzięcia, w formie lakonicznej informacji o planowanej budowie dróg serwisowych i innych ciągów komunikacyjnych (str. 11 zaskarżonej decyzji), charakteryzuje się bardzo wysokim poziomem ogólności i nie spełnia wymogów stawianych tego typom rozstrzygnięciom. Taki sposób prezentowania informacji jest zagrożeniem ze względu na swobodę interpretacyjną oraz może być zakwalifikowany, jako próba obarczenia inwestora dookreśleniem sposobu i zakresu prowadzenia prac oraz zasięgu terenu objętego zamierzeniem budowlanym. Według Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, szczególnie brak określenia lokalizacji i parametrów technicznych dróg serwisowych, a także sposobu ich skorelowania z przejściami dla zwierząt w obrębie drogi krajowej nr [...] oraz autostrady [...], jest niedopuszczalną próbą przerzucenia obowiązku procesowego z organu administracji na adresata rozstrzygnięcia i wskazuje na konieczność uchylenia decyzji obarczonej wskazanym powyżej naruszeniem. Należy również dodać, że informacje, o których mowa powyżej zostały całkowicie pominięte na załącznikach graficznych stanowiących integralną część dokumentacji, na podstawie której wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

4. Kontynuując rozważania dotyczące przejść dla zwierząt, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdza, że wybiórcze informacje dotyczące inwentaryzacji przyrodniczej, jak również fakt, że planowana inwestycja przecina dwa rozległe kompleksy leśne, z których jeden stanowi korytarz migracyjny o randze ponadregionalnej, nasuwają wątpliwości w zakresie prawidłowości zaproponowanych przepraw dla zwierząt.

O niepełnym wymiarze przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko świadczy wątpliwa inwentaryzacja przyrodnicza, która jak wynika z dokumentacji, oparta była w głównej mierze na informacjach uzyskanych z nadleśnictw, kół łowieckich oraz dostępnej literatury.

Jakość badań terenowych o występujących w zasięgu wpływu inwestycji gatunkach zwierząt uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości dokumentacji pod względem identyfikacji potencjalnych oddziaływań oraz propozycji działań minimalizujących. Analizując zgromadzony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym materiał można stwierdzić, iż wizje terenowe zostały przeprowadzone wyłącznie w zakresie badania obecności ornitofauny na analizowanym terenie. Przedstawiona w raporcie o oddziaływaniu na środowisko metodyka inwentaryzacji ptaków nie pozwala ocenić poprawności wykonanych badań. Nie podano terminów przeprowadzonych kontroli terenowych oraz nie wskazano, jaki konkretnie obszar one obejmowały oraz w jakim stopniu został on przeanalizowany (np. w procentach). Nie podano również ilości wykonanych kontroli (w rozróżnieniu na porę dzienną i nocną), nastawionych na wykrycie poszczególnych gatunków ptaków. Nie wskazano również jak przebiegały kontrole, przy jakich warunkach pogodowych były prowadzone oraz przez kogo były wykonywane. Powyższe braki informacyjne nie pozwalają ocenić poprawności przeprowadzonych badań terenowych oraz wiarygodności uzyskanych na ich podstawie wyników. Wskazane mankamenty odnoszą się także do metodyki inwentaryzacji innych grup systematycznych zwierząt, a także roślin i grzybów.

5. Autorzy raportu w zasadzie nie odnieśli się do identyfikacji gatunków pozostałych grup systematycznych zwierząt, takich jak: ssaki, płazy, gady, ryby, bowiem wskazali wyłącznie na bytność sarny, dzika i jelenia, nie podając przy tym żadnych informacji dotyczących lokalizacji ostoi oraz liczebności poszczególnych gatunków (str. 131 raportu o oddziaływaniu na środowisko). Brak jest również szczegółowych informacji na temat metodyki i obszaru objętego inwentaryzacją.

Uznanie autorów raportu o oddziaływaniu na środowisko, iż z racji charakteru inwestycji stanowiącej rozbudowę istniejącej i eksploatowanej od lat drogi, nie będzie ona negatywnie oddziaływać na zwierzęta bytujące w jej sąsiedztwie, nie znajduje potwierdzenia w przedstawionej dokumentacji. W kontekście powyższego należy dodać, iż nie przeanalizowano przy tym ewentualnych oddziaływań, jakie mogą zaistnieć w związku ze zmianą parametrów technicznych drogi i oddziaływaniem takich czynników jak np. hałas czy oświetlenie. Wymienione czynniki mogą wywierać negatywny wpływ zarówno na zwierzęta, jak też na miejsca ich bytowania znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi. Ponadto zwrócenia uwagi wymaga, iż poszerzenie drogi będzie się wiązać z koniecznością wycinki drzew i krzewów rosnących wzdłuż dotychczasowego pasa drogowego, które stanowić mogą miejsca żerowania i trasy przemieszczeń zwierząt. W związku z powyższym, w opinii tutejszego organu, za niezbędne uważa się ponowne dokładne rozpoznanie obszarów wykorzystywanych przez zwierzęta w otoczeniu inwestycji, w celu zaproponowania właściwych działań minimalizujących. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy konieczne będzie uzupełnienie informacji o ilości drzewostanu przeznaczonego do likwidacji oraz powierzchni terenu, poza pasem drogowym, zajętego w ramach realizacji inwestycji.

6. Brak dokładnych informacji dotyczących inwentaryzacji przyrodniczej wpływa niekorzystnie na możliwość przeprowadzenia analizy w zakresie poprawności zaprojektowanych przejść dla zwierząt. Analizując usytuowanie planowanej inwestycji, stwierdzono, że przebiega ona przez dwa obszerne areały leśne. Pierwszy z wspomnianych powyżej kompleksów leśnych jest przecięty inwestycją na odcinku od km 492+500 do km 495+500, tj. ok. 3 km. W omawianej lokalizacji inwestycja narusza lokalne połączenie pomiędzy Parkiem Krajobrazowym [...], a [...], uniemożliwiając migrację między tymi istotnymi centrami bioróżnorodności,

7. W raporcie o oddziaływaniu na środowisko, w oparciu o informacje uzyskane od kół łowieckich i nadleśnictw, zidentyfikowano 6 punktów masowej kolizji pojazdów ze zwierzętami. W związku z powyższym zaproponowano w km 494+176 jedno górne przejście dla zwierząt dużych, o szerokości 51 m, oraz szczelne obustronne wygrodzenie drogi w obrębie całego kompleksu leśnego. Z uwagi na znikome dane dotyczące składu gatunkowego fauny na rozważanym terenie, bowiem wskazano jedynie na występowanie sarny, dzika i jelenia, oraz stosunkowo dużą liczbę miejsc kolizji ze zwierzętami, w ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, ponownego rozważenia będzie wymagała kwestia zwiększenia liczby przejść dużych z jednego do dwóch. Z informacji zawartych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko wynika, że gatunkami dominującymi na tym terenie są sarna i dzik. Ponieważ sarna i dzik są ssakami o areałach średniej wielkości, należy uwzględnić maksymalną odległość pomiędzy przejściami, która wynosi 1 km, co potwierdza konieczność zwiększenia ilości przejść, a także ustalenia ich nowej lokalizacji. Ponadto w omawianym kompleksie leśnym na odcinku od km 493+800 do km 495+000 istniejącej drogi zaproponowano 10 przepustów dla zwierząt małych i płazów, jednak ani z raportu o oddziaływaniu na środowisko, ani z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie wynika w oparciu o jakie dane i na jakiej podstawie zostały one zaprojektowane.

8. Przedmiotowe przedsięwzięcie narusza również korytarz migracyjny o randze ponadregionalnej na odcinku od ok. km 507+000 do km 510+600. W tym miejscu inwestycja przecina niezwykle istotne połączenie pomiędzy Lasami [...] i [...]. Szlak ten odgrywa istotną rolę dla przemieszczeń organizmów z biocentrum, jakie stanowi dla nich [...]. Korytarz ten jest wykorzystywany min. przez duże ssaki, np. jelenie, jak również mniejsze zwierzęta, np. sarny, dziki, kuny, borsuki i inne. Determinuje to potrzebę szczegółowego zbadania kwestii migracji zwierząt, w tym przede wszystkim konieczność zastosowania właściwej liczby i parametrów technicznych przejść dla zwierząt dużych.

Na podstawie informacji zawartych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, zidentyfikowano 4 miejsca masowych kolizji zwierząt z pojazdami w wyżej omawianym korytarzu migracyjnym. W związku z powyższym w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, a następnie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaplanowano budowę jednego przejścia górnego dla zwierząt średnich o szerokości 26 m. W ocenie organu drugiej instancji szerokość przejścia jest zbyt mała (minimalna szerokość przejścia powinna wynosić 35 m), w związku z czym istnieje duże prawdopodobieństwo, że nie będzie ono wykorzystywane przez zwierzęta, a tym samym nie będzie spełniało swoich funkcji. Mając na względzie ponadregionalny charakter omawianego korytarza oraz wielkość areałów zwierząt wskazanych na tym obszarze, należałoby ponownie przeanalizować konieczność budowy dodatkowego przejścia górnego (ok. km 59+000) o minimalnych parametrach szerokościowych 35 m. Takiej samej analizie winny być poddane przepusty dla małych zwierząt, bowiem w samym kompleksie leśnym nie zaproponowano ani jednego tego typu przejścia.

9. Na tle powyższych rozważań Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zwraca uwagę, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji koniecznym będzie przeanalizowanie wielkości przestrzeni dostępnej dla zwierząt oraz szczegółów konstrukcyjnych tych przejść (dokładne wymiary, rozstaw podpór, wraz z przekrojami poprzecznymi), metod budowy oraz terminów wykonywania prac budowlanych, a także rozwiązań zabezpieczających wody cieków przed zanieczyszczeniem w trakcie prowadzonych prac. W odniesieniu do przejść dla zwierząt dużych i średnich należy mieć na uwadze, iż konstrukcji tych nie powinno się lokalizować w odległości mniejszej niż 500 m od skrzyżowań bezkolizyjnych, parkingów, miejsc obsługi podróżnych oraz innych tego typu obiektów. Powinny być one lokalizowane także poza oświetlonymi odcinkami dróg (w odległości nie mniejszej niż 500 m od ich granicy w terenie otwartym). W przypadku kiedy niemożliwe jest zachowanie wspomnianej odległości, należy w trakcie projektowania sieci oświetleniowej zrezygnować z budowy skrajnych latarń, ograniczyć ich moc, bądź zastosować oprawy ograniczające rozpraszanie strumieni świetlnych.

10. Autorzy dokumentacji stanowiącej podstawę do wydania przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazali także, że w zasięgu inwestycji występują ponadto korytarze ekologiczne o znaczeniu lokalnym (str. 22 raportu). Ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynika, aby lokalne korytarze migracyjne były przedmiotem przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko. W kontekście powyższych zastrzeżeń podkreślenia wymaga, że rozważana inwestycja wymaga zapewnienia możliwości przemieszczenia się zwierząt nie tylko w obrębie korytarzy migracyjnych o randze ponadregionalnej czy regionalnej, ale również musi zapewnić możliwość przemieszczania się zwierząt w obrębie pozostałych obszarów, w szczególności lokalnych korytarzy ekologicznych stanowiących szlaki migracji gatunków pospolitych.

11. Naruszeniem ze strony organu pierwszej instancji w trakcie postępowania zmierzającego do wydania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach był brak przeanalizowania informacji zawartych w tabeli nr 3 raportu o oddziaływaniu na środowisko, w której znajduje się opis i lokalizacja projektowanych obiektów inżynierskich. Z ww. tabeli wynika, że w ramach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia planowana jest przebudowa istniejących przepustów w liczbie 35 i budowa nowych przepustów w liczbie 26, łącznie 61 obiektów. Spośród istniejących obiektów 27 zostanie przebudowanych, natomiast 8 obiektów pozostanie w stanie niezmienionym ze względu na dobry stan techniczny. W zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ pierwszej instancji pominął kwestie dotyczące przebudowywanych przepustów, bowiem nie ustalił ich funkcji i docelowego przeznaczenia. Obiekty, o których mowa powyżej, winny zostać przeanalizowane pod kątem parametrów technicznych, zwłaszcza wówczas gdyby miały one stanowić przejścia dla zwierząt. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, opierając się na zgromadzonej przez organ pierwszej instancji dokumentacji, nie sposób jest określić jaką funkcję mają spełniać omawiane elementy konstrukcyjne. Obiekty te stanowią integralną część inwestycji, wobec czego ich planowana przebudowa powinna stanowić przedmiot badania w ramach procedury oceny oddziaływania na środowisko. Podkreślenia przy tym wymaga, że informacje dotyczące przebudowywanych obiektów inżynierskich zostały również pominięte na załącznikach graficznych.

12. Odnosząc się do nowoprojektowanych przepustów należy zwrócić uwagę, że pomiędzy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a informacjami zawartymi w raporcie o oddziaływaniu na środowisko zweryfikowano rozbieżność lokalizacji jednego z przejść dla zwierząt małych. W zaskarżonym akcie administracyjnym wskazano na konieczność budowy przejścia dla zwierząt w km 514+187, natomiast z dokumentacji stanowiącej podstawę do wydania przedmiotowej decyzji określono lokalizację w km 514+250. Przedstawiona powyżej nieścisłość winna być obligatoryjnie wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy.

13. W raporcie o oddziaływaniu na środowisko (str. 103) znajduje się informacja, że przejścia dla zwierząt zostały skorelowane z przejściami zlokalizowanymi na biegnącej równolegle do przedmiotowej drogi krajowej nr [...] autostradzie [...]. Według autorów dokumentacji "realizacja przejść spowoduje utrzymanie naturalnej drogi migracji w połączeniu z przejściami autostrady [...] i spowoduje połączenie lasów [...],[...] a nawet [...] z lasami niemal [...]?*. W dokumentacji, w oparciu o którą wydano zaskarżoną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, brak jest jakichkolwiek informacji o rodzaju, parametrach technicznych i lokalizacji przejść usytuowanych w obrębie autostrady [...]. Przytoczone powyżej stwierdzenia w rzeczywistości stanowią subiektywne przekonanie autorów raportu, i nie znajdują racjonalnego uzasadnienia w przeprowadzonych analizach. W związku z powyższym należy stwierdzić, że kwestie wzajemnej korelacji przejść dla zwierząt pomiędzy drogą krajową nr [...] i autostradą [...] w kontekście oddziaływań skumulowanych będą wymagały powtórnego przeanalizowania na etapie ponownego rozpoznawania sprawy przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K.

14. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia minimum pięcioletniego monitoringu wykorzystania przejść przez poszczególne gatunki zwierząt, drożności szlaków migracji oraz śmiertelności zwierząt wskutek kolizji z pojazdami. Pominięcie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. tak istotnej kwestii wykluczy możliwość dokonania w przyszłości oceny skuteczności zaprojektowanych środków minimalizujących negatywny wpływ inwestycji. Mając na względzie ocenę skuteczności ww. obiektów oraz reprezentatywność uzyskiwanych wyników, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy nie tylko określić obowiązek przeprowadzenia badań monitoringowych, ale również przedstawić metodykę prowadzonych prac.

15. Za uchyleniem zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przemawia również okoliczność niedopełnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. czynności administracyjnych w zakresie rzetelnej analizy dotyczącej sposobu odwodnienia drogi i skutków tego odwodnienia na środowisko.

Analizując możliwość i skalę zmian reżimu stosunków wodnych, organ drugiej instancji stwierdza, że również w tym przypadku nie został udowodniony brak znaczących oddziaływań, jakie mogą wiązać się z planowaną inwestycją, nawet w przypadku jej realizacji po tzw. "starym śladzie". O możliwości wystąpienia negatywnych oddziaływań w tym zakresie świadczy stwierdzenie zawarte w raporcie o oddziaływaniu na środowisko dotyczące wpływu inwestycji na wody powierzchniowe i podziemne, według którego "w przypadku czasowego obniżenia poziomu zwierciadła wody gruntowej pożądane jest, aby czas trwania leja depresyjnego był skrócony do minimum. Dalej stwierdzono także, że "istnieje zagrożenie dla stosunków wodnych, jakości wód podziemnych i powierzchniowych, jak i gruntów. Dlatego też ważne jest prowadzenie prac z zachowaniem zasad bezpieczeństwa i ochrony środowiska. Zalecenia, o których mowa powyżej, nie zostały poparte żadnymi analizami jakościowymi i ilościowymi warunków hydrologicznych na rozpatrywanym obszarze. Ani z zaskarżonej decyzji, ani z akt sprawy nie wynika żeby kwestie te były przedmiotem rozważań Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. w prowadzonym postępowaniu.

Ponadto w raporcie o oddziaływaniu na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia (str. 28) wskazano, że "tam, gdzie będzie to możliwe pod względem technicznym i hydraulicznym, oraz zostanie uzyskana zgoda właściciela kanalizacji deszczowej odwodnienie będzie wpięte lub będzie wykorzystywało istniejący układ a także, że "(dokładne określenie odcinków odwadnianych poprzez kanalizację deszczową nastąpi na etapie projektowania. Należy przyjąć, iż odwodnienie poprzez rowy przydrożne będzie nadal dominujące".)

Z decyzji RDOŚ nie wynika jakie kryteria będą determinowały wybór poszczególnych typów systemów odwodnienia na wybranych odcinkach planowanej przebudowy drogi krajowej [...]. Co więcej, organ pierwszej instancji nie zwrócił uwagi, że zagadnienia dotyczące sposobu i lokalizacji systemów odwodnienia drogi winny być przedmiotem oceny oddziaływania na środowisko, na co wskazuje brak odniesienia się do powyższych kwestii w zaskarżonym akcie administracyjnym.

Podnoszone powyżej kwestie są o tyle istotne, że planowana inwestycja na odcinku ok. 60 km przebiega przez obszary, na których zlokalizowane są główne zbiorniki wód podziemnych [...], charakteryzujące się wysoką klasą jakości wód (Ib-Id). Zagrożeniem dla ww. głównych zbiorników wód podziemnych jest ich zanieczyszczenie następujące bądź bezpośrednio w miejscach kontaktu warstwy wodonośnej z powierzchnią terenu, bądź pośrednio w miejscach kontaktu hydraulicznego, poprzez przepuszczalną lub półprzepuszczalną warstwę triasową. Sytuację tę komplikuje dodatkowo okoliczność, iż na podstawie analiz przeprowadzonych w trakcie postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestor stwierdził, że niektóre z zaproponowanych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko odbiorników nie posiadają wystarczającej zdolności do przejęcia ścieków deszczowych w ilościach obliczeniowych. Powyższe wpłynęło na konieczność rozszerzenia zakresu przedsięwzięcia o budowę zbiorników: jednego infiltracyjnego, jednego retencyjnego i trzech retencyjno — infiltracyjnych. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie kwestionuje zasadności budowy ww. obiektów, bowiem ich celem jest ochrona przyległych do przedmiotowej drogi obszarów przed zalewaniem. Organ drugiej instancji podziela jednak zarzuty stron postępowania zawarte w odwołaniach dotyczące nieuzasadnionej lokalizacji zbiornika infiltracyjnego [...].

Zbiornik infiltracyjny [...] zaprojektowano w miejscowości S., a dokładnie w miejscu zadrzewień na terenie parku o potocznej nazwie R. (km 516+600 — km 516+975). Zarówno w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, jak również w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wskazano dokładnych parametrów technicznych ww. zbiornika. Z przybliżonych wyliczeń tutejszego organu wynika, że będzie on zajmował obszar ok. 4000 m2. Realizacja zbiornika będzie się wiązała z wycinką 0,35 ha zadrzewień, co będzie skutkowało zajęciem ok. 20% jedynego w miejscowości S. kompleksu leśnego. Zwrócenia uwagi wymaga, że analizowany obiekt inżynieryjny został zlokalizowany poza pasem zabudowy jednorodzinnej przylegającej do drogi krajowej nr [...]. Takie rozwiązanie doprowadzi do sytuacji, w której właściciele znajdujących się na tym terenie nieruchomości z jednej strony będą ograniczeni przedmiotową drogą krajową, natomiast z drugiej strony rozległym zbiornikiem infiltracyjnym. Wątpliwości dotyczące posadowienia zbiornika [...] w tej lokalizacji są tym większe, że teren ten charakteryzuje się wysokim poziomem wód gruntowych, które stanowią przyczynę częstych podtopień lokalnych nieruchomości. W aneksie uzupełniającym do raportu o oddziaływaniu na środowisko, jak również w zaskarżonej decyzji, nie odniesiono się do informacji dotyczących skutków środowiskowych budowy zbiorników retencyjnych na warunki gruntowo - wodne analizowanego terenu. W dokumentacji stanowiącej podstawę do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach brak jest szczegółowych danych potwierdzających konieczność budowy zbiornika [...] w podważanej przez strony postępowania lokalizacji.

16. Należy zwrócić uwagę, że w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, jak również w aneksie uzupełniającym nie przeprowadzono wariantowania lokalizacyjnego i technologicznego względem zaproponowanych środków minimalizujących negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska istnieją co najmniej dwie alternatywne lokalizacje ww. zbiornika infiltracyjnego, które powinny stanowić przedmiot analizy wielokryterialnej przeprowadzonej w ramach procedury oceny oddziaływania na środowisko. Pierwsza z nich znajduje się w tym samym kilometrażu, jednak po wschodniej stronie drogi, tj. w miejscu pustostanu. Drugą alternatywną lokalizacją dla zbiornika infiltracyjnego [...] mógłby stanowić teren położony w odległości ok 300 m w kierunku południowym od bieżącego położenia obiektu, tj. poza strefą ścisłej zabudowy w miejscowości S. Przedstawione przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska propozycje posadowienia zbiornika stanowią jedynie alternatywne lokalizacje, które mogą stanowić przedmiot rozważania na dalszych etapach postępowania administracyjnego.

Podkreślenia wymaga, iż określanie położenia zbiorników infiltracyjnych charakteryzuje się znacznie większą swobodą przestrzenną aniżeli zbiorników retencyjnych, których lokalizacja jest ściśle uzależniona od położenia odbiornika wód. Jak wskazują autorzy dokumentacji, w przypadku zbiorników infiltracyjnych istotne są dobre warunki gruntowe terenu dla procesu infiltracji. Przedstawione stwierdzenie nie znajduje jednak wiarygodnego uzasadnienia w materiale dowodowym z uwagi na brak dokładnych parametrów gruntu potwierdzających właściwe dla infiltracji warunki terenu.

Jak już wspomniano uprzednio, zaproponowane przez autorów raportu systemy odwadniana drogi (liniowe i punktowe) zostały zaprojektowane w oparciu o bliżej nieokreślone analizy, co sprawia, że analiza hydrologiczna wydaje się być mało wiarygodna. Okoliczność ta z kolei poddaje w wątpliwość prawidłowość oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia na zidentyfikowane w sąsiedztwie drogi siedliska przyrodnicze. Mowa tutaj o siedliskach, które są szczególnie wrażliwe na zmiany stosunków wodnych, takie jak łęgi wierzbowe [...] oraz bory i lasy bagienne [...], a których naruszenie może grozić osuszeniem terenu i zniszczeniem siedliska. Mając na względzie powyższe oraz fakt, iż planowane przedsięwzięcie w wariancie preferowanym przez inwestora miałoby stanowić rozbudowę istniejącej drogi nr [...], zasadne wydaje się być przedstawienie wiarygodnych informacji nt. aktualnego stopnia zanieczyszczenia wód, wpływu przedsięwzięcia na ww. siedliska oraz przedstawienia efektywności zaproponowanych systemów odwadniających po oddaniu inwestycji do eksploatacji.

17. Odrębnego wyjaśnienia wymaga ocena oddziaływania zbiorników infiltracyjnych i retencyjnych na batrachofaunę, bowiem w aneksie do raportu stwierdzono, iż na odcinkach drogi: 489+000 - 500+000 oraz 508+600 — 519+200 obserwuje się wzmożoną migrację płazów, w związku z czym ich budowa stwarza możliwość zasiedlenia przez tę grupę zwierząt. Autorzy dokumentacji wskazują na konieczność szczelnego ogrodzenia zbiorników z zastosowaniem siatki o średnicy oczek poniżej 0,5 cm, co w zasadzie uniemożliwi jakiekolwiek zasiedlenie ich przez płazy. W związku z powyższym, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy wyjaśnić, czy wygrodzenie zbiorników jest związane z przewidywaną niską jakością odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, która mogłaby doprowadzić do powstania "pułapek ekologicznych" dla płazów.

18. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie podziela również stanowiska zawartego w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, że w przypadku realizacji wariantów inwestycyjnych należy liczyć się z wycinką drzew i krzewów. Zarówno z ww. dokumentacji, jak i z zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie wynika, ile drzew znajdujących się na przedmiotowym obszarze będzie przeznaczonych do wycinki, jaki procent oraz skład gatunkowy obecnego zadrzewienia zostanie zniszczony oraz jaka powierzchnia terenu zostanie czasowo lub trwale zajęta.

19. Na szczególną uwagą zasługuje brak uwzględnienia w przedmiotowej dokumentacji analizy oddziaływań skumulowanych przedsięwzięcia, szczególnie w miejscach przecięć drogi krajowej nr [...] z innymi ciągami komunikacyjnymi. W raporcie o oddziaływaniu na środowisko wskazano co prawda, że "na terenie inwestycji postała przeprowadzona analizą mająca na celu wykazanie oddziaływań skumulowanych. W analizie brano pod uwagi takie czynniki jak: bliskość linii kolejowych oraz przebieg dróg równoległych do przebudowywanej drogi [...] jednak poza tym stwierdzeniem, nie przedstawiono względem jakich obiektów i ciągów komunikacyjnych taka analiza została przeprowadzona. Co istotne, w dokumentacji brak jest jakichkolwiek danych potwierdzających prezentowane przez autorów dokumentacji treści.

20. Odnosząc się z kolei do analizy klimatu akustycznego w rejonie przedmiotowej inwestycji, należy zwrócić uwagę, iż mimo zastosowania ekranów akustycznych (badania symulacyjne), w zasięgu ponadnormatywnego hałasu po zrealizowaniu inwestycji nadal pozostanie 233 budynków, a w następnej perspektywie czasowej 285 budynków (2028 r.). Przeprowadzona przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska analiza map akustycznych potwierdza, że niedotrzymanie standardów jakości w zakresie klimatu akustycznego wynika w głównej mierze z przerw w ekranowaniu wzdłuż projektowanej drogi krajowej nr [...]. W odniesieniu do powyższego, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie podziela opinii autorów raportu i organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, jakoby oddanie do eksploatacji autostrady [...] miało spowodować zmniejszenie natężenia ruchu pojazdów, a w konsekwencji tego zmniejszenie emisji hałasu. Autorzy dokumentacji nie uwzględnili w swoich przewidywaniach aspektów ekonomicznych, których skutki mogą wpłynąć na natężenie ruchu na przedmiotowej drodze, a w dalszej kolejności na środowisko w postaci wtórnych oddziaływań skumulowanych. Wyjaśniając powyższe, należy wskazać na konieczność przedstawienia dokładnej analizy natężenia ruchu przed i po oddaniu autostrady [...] do eksploatacji. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że koszty przejazdu płatnymi ciągami komunikacyjnymi, takimi jak m.in. autostrady, w wielu przypadkach powodują przeniesienie ruchu pojazdów na odcinki dróg wyłączone z poboru opłat. Przekonanie autorów raportu, że bliska odległość autostrady od planowanej drogi krajowej nr [...] spowoduje zmniejszenie na niej natężenia ruchu pojazdów nie jest poparte wiarygodnymi informacjami. Powyższe rozważania wskazują jedynie, że w analizowanej sytuacji równie prawdopodobne jest zwiększenie natężenia ruchu pojazdów w ramach eksploatacji drogi na odcinku [...], a co za tym idzie możliwość wystąpienia znacznie większych uciążliwości akustycznych, niż te które zostały zweryfikowane w raporcie o oddziaływaniu na środowisko.

21. Wobec powyższego proponuje się ponowne przeanalizowanie lokalizacji ekranów akustycznych z uwzględnieniem numerycznego modelu terenu. Dodatkowej analizy będą wymagały kwestie związane z możliwością zapewnienia alternatywnego dojazdu do nieruchomości, w celu zapewnienia najwłaściwszych środków ochrony akustycznej przed źródłem hałasu, jakim jest planowana inwestycja. Fragmentaryczne zastosowanie ekranów akustycznych powoduje niedotrzymanie standardów jakości klimatu akustycznego. Skuteczniejszym działaniem byłoby zaprojektowanie jednolitego ciągu ekranów akustycznych przy zapewnieniu alternatywnych dróg dojazdowych.

22. Odnosząc się całościowo do treści zaskarżonej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o środowiskowych uwarunkowaniach należy wskazać, że warunki realizacji i eksploatacji przedmiotowego przedsięwzięcia sformułowano na bardzo wysokim poziomie ogólności, co stanowi zagrożenie ze względu na swobodę interpretacyjną na dalszych etapach procesu inwestycyjnego, np. nałożenie obowiązku nadzoru przyrodniczego w trakcie realizacji przedsięwzięcia bez określenia jego zakresu, harmonogramu i metodyki. Analizując z kolei bardzo ogólne i niepełne uzasadnienie zaskarżonego aktu administracyjnego, należy stwierdzić, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dokonał niestarannej analizy i oceny zebranej w sprawie dokumentacji, jak również nie przeprowadził samodzielnie oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. W konsekwencji analizowane uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zawiera jednoznacznych przesłanek, z których wynikałyby sprecyzowane wnioski uzasadniające nałożone w sentencji uwarunkowania środowiskowe.

23. Na tle przedstawionych powyżej uchybień organ drugiej instancji stwierdza, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K., wydając zaskarżoną decyzję, naruszył art. 7 i 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył rzetelnie całego materiału dowodowego. Ponadto z analizy sentencji, jak również uzasadnienia omawianej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji przeprowadził ocenę oddziaływania planowanej inwestycji w sposób niestaranny, niesamodzielny i odbiegający od wymogów określonych w ustawie ocenowej, albowiem oparł się na niepełnym materiale dowodowym, czego konsekwencją było wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obarczonej wieloma błędami merytorycznymi.

24. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przedstawione w niniejszej decyzji naruszenia, którymi dotknięta jest zaskarżona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, niewątpliwie wskazują na zasadność jej uchylenia i przekazania Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w K. do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

25. Pozostałe zarzuty wysuwane przez odwołujących organ pierwszej instancji przeanalizuje trakcie ponownego rozpatrywania sprawy.

IV. Inwestor wniósł do Sądu skargę na kasatoryjną decyzję GDOŚ.

Decyzji tej Inwestor zarzucił:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. w szczególności:

- art. 62, art. 66, art. 67 i art. 68 ustawy ocenowej poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki i obowiązki przewidziane przez te przepisy, a także poprzez nie sprecyzowanie, których wymogów określonych w art. 66 zastosowanej ustawy nie spełnia raport oddziaływania na środowisko;

- art. 77, art. 79, art. 80, art. 81 i art. 82 ustawy ocenowej poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki i obowiązki przewidziane przez te przepisy; a także poprzez nie sprecyzowanie, których wymogów określonych w zastosowanej ustawie nie spełnia decyzja organu I instancji;

- art. 85 ust. 2 ustawy ocenowej porzez przyjęcie, że decyzja organu I instancji zawiera uzasadnienie niespełniające przesłanek tegoż przepisu;

- art. 30 i art. 33 ust. 1 ustawy ocenowej poprzez przyjęcie, że organ I instancji nienależycie wykonał obowiązki określone tymi przepisami.

b) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności:

- art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie przez organ odwoławczy istotnych okoliczności sprawy oraz brak wyczerpującego zbadania materiału dowodowego, a także poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób dokładny i załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie dołożenie szczególnej staranności w rozstrzygnięciu oraz brak wykazania związku zachodzącego pomiędzy oceną stanu faktycznego a treścią przyjętego rozstrzygnięcia, a także poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej i brak przytoczenia odpowiednich przepisów prawa;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewskazanie wbrew obowiązkowi uchybień jakich RDOŚ miałby się dopuścić wobec przepisów postępowania administracyjnego.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji GDOŚ i dokonanie w oparciu o art. 153 p.p.s.a oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ.

Uzasadniając zarzuty skargi, inwestor wskazał w szczególności, że w zaskarżonej decyzji kasatoryjnej GDOŚ wadliwie wskazał na konieczność podjęcia przez RDOŚ oraz inwestora środków prawnych oraz działań, które nie mają podstawy prawnej, a co więcej zgodnie z obowiązującymi przepisami nie mogą być podejmowane, rozpatrywane czy rozstrzygane przez organy ochrony środowiska.

W ocenie inwestora:

1. Wadliwie zarzucił GDOŚ raportowi nieprzeprowadzenie w odniesieniu do planowanej inwestycji wielokryterialnej analizy wariantowej w sytuacji, w której określonym przez inwestora we wniosku przedmiotem inwestycji jest realizacja konkretnego wariantu, tj. przebudowa istniejącej drogi, nie zaś budowa nowej drogi. Stawianie w tej sytuacji wymogu przeprowadzenia analizy wariantowej, przewidujące porównanie klika różnych wariantów lokalizacyjnych mogłoby sugerować, że w niniejszej sprawie organ środowiskowy posiada upoważnienie do narzucenia inwestorowi, wbrew jego żądaniu, realizacji wariantu innego, aniżeli objęty wnioskiem (inwestor byłby zatem zamuszony do budowy nowej drogi w miejsce planowanego przebudowania drogi istniejącej).

2. Wadliwie zarzucił organ odwoławczy raportowi niedostateczny poziom uszczegółowienia zakresu przedsięwzięcia oraz przyjętych rozwiązań w odniesieniu do:

(-) odwodnienia korpusu drogi krajowej nr [...] (kanalizacji deszczowej z urządzeniami towarzyszącymi),

(-) dróg zbiorczych (serwisowych),

(-) przejść dla zwierząt oraz przepustów pod jezdnią,

(-) obiektów mostowych dla ruchu pieszego,

(-) wycinki zieleni,

(-) ochrony akustycznej.

(a). Artykuł 82 ust.1 ustawy ocenowej ustanawia wprawdzie obowiązek określenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach m.in. rodzaju i miejsca realizacji przedsięwzięcia, niemniej nie wskazuje stopnia szczegółowości tych postanowień decyzji. Wskazania tego rodzaju nie wynikają również z art. 66 ust. 1 pkt 14 tej samej ustawy, czy też z przepisów szczegółowych, do których delegacje umieszczono w przytoczonych artykułach.

(b). W opinii skarżącego jedyne kryterium, określające w jaki sposób wody opadowe mają być z korpusu drogi odprowadzone, wynika z obowiązku poszanowania przez wykonawcę dokumentacji projektowej obowiązujących przepisów w tym zakresie, a w szczególności ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. 2008 Nr 25 poz. 150 ze zm.), ustawy z dnia z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. 2012 poz. 145) wraz z rozporządzeniami wykonawczymi (m. in. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego - Dz. U. 2006 Nr 137 poz. 984 ze zm.).

Stawianie wymogu określenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach sposobu realizacji odwodnienia poprzez m. in. wskazanie jego dokładnych parametrów technicznych oraz poddawanie systemu odwodnienia osobnej analizie wielokryterialnej jest bezzasadne w sytuacji, w której na etapie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestor nie posiada projektu budowlanego i projektu wykonawczego. Dopiero te dwa opracowania projektowe mają zawierać szczegóły techniczne, które jako spójna całość - w tym przypadku kanalizacja deszczowa - czynią za dość przepisom oraz postanowieniom decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Z racji tego, że w świetle art.72 ust.1 pkt 10 ustawy ocenowej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagana przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzającej na mocy art. 11 f ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. 2008 Nr 193 poz. 1194 ze zm.) projekt budowlany, nie ma podstaw do wymagania, aby projekt ten sporządzano już na etapie orzekania o środowiskowych uwarunkowaniach.

Powyższy wywód szczególnie dotyczy oprotestowanego w odwołaniach stron zbiornika retencyjno - infiltracyjnego o oznaczeniu [...]. Organ wskazuje, iż istniejące zabudowania zostaną odizolowane drogą krajową (istniejącą w chwili obecnej) oraz projektowanym zbiornikiem. Przyjęte założenie mija się z prawdą, gdyż sąsiadujące zabudowania będą miały pozostawione zjazdy bezpośrednie na drogę krajową nr [...], a jednocześnie zgodnie z przepisami §108 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 1999 Nr 43 poz. 430 ze zm.) odległość urządzeń zabezpieczających środowisko przed zanieczyszczeniami spływającymi z drogi (m.in, są to zbiorniki retencyjno - infiltracyjne) od.zabudowy nie powinna być mniejsza niż 8,Om. W celu utrzymania sprawności technicznej tych urządzeń powinien być zapewniony dojazd. Wszystkie te warunki zbiornik [...] spełnia.

Obszar o potocznej nazwie [...] (na fragmencie którego jest planowany zbiornik [...]) nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S.. Wzmianki o tym terenie występują jedynie w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy S. - przyjętego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 04.2000 roku (wraz ze zmianą studium wprowadzoną uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...].10.2006 roku oraz zmianą studium wprowadzoną uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 10.2008 roku) oraz w dokumencie pn. "Lokalny program rewitalizacji dla Gminy S." - data opracowania: październik 2007, na zlecenie Urzędu Miasta i Gminy S. Dokumenty te nie są potwierdzeniem kwalifikacji terenu w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. 2012 poz. 647), tj. jasno wskazują iż nie jest to park. Biorąc również pod uwagę wieloletnią ogólnodostępność tego terenu, a co za tym idzie jego znaczną antropogenizację trudno się zgodzić z organem odwoławczym, podzielającym racje skarżących decyzję pierwotną, iż dla zbiornika [...] konieczne jest wariantowanie jego lokalizacji. Zbiornik nie narusza cennych przyrodniczo obszarów, zajętość 4000 mz trudno uznać za rozległą w stosunku do całego terenu sąsiadującego a istniejąca droga lokalna pozwala na łatwość komunikacji w celach utrzymaniowych, co ogranicza konieczność wykonania dodatkowej infrastruktury.

Odnosząc się do kwestii wygrodzeń zbiorników (w tym zbiornika [...]) celem ochrony przed zasiedleniem przez płazy organ odwoławczy wskazuje, iż zbiorniki tym samym mogą stanowić "pułapkę ekologiczną", co nie zostało poddane analizie. Należy wiziąć pod uwagę, iż zbiorniki retenencyjno - infiltracyjne są elementami infrastruktury drogowej oraz z uwagi na swoje przeznaczenie i charakter okresowo może dochodzić do ich wysychania. Nie jest zatem pożądanym, by były one zasiedlane przez gatunki uzależnione od środowiska wodnego. Tym samym zasadnym jest ich wygradzanie, jako forma potencjalnej ochrony pośredniej płazów.

(c). Wadliwy jest wniosek, wynikający z treści uzasadnienia decyzji GDOŚ, że wypełnieniem art. 82 ust. 1 pkt. la byłoby opis wszystkich elementów przedsięwzięcia z uwzględnieniem lokalizacji, zastosowanych rozwiązań technicznych, i technologicznych w stopniu szczegółowości odpowiadającemu projektowi budowlanemu.

Korelacja z przejściami dla zwierząt jest możliwa z chwilą przyjęcia rozwiązań geometrycznych i wysokościowych, a takimi danymi w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji wnioskodawca (inwestor) nie dysponuje, z uwagi na brak wymogu prawnego w tym zakresie i przedmiocie.

W decyzji środowiskowej wystarczającym jest określenie, iż przejścia mają być skorelowane z drogami serwisowymi (zbiorczymi) w sposób umożliwiający korzystanie z nich przez zwierzynę, a ociągniecie tego celu jest obowiązkiem projektanta, poprzez zastosowanie dostępnych w obrocie środków technicznych, których opis w raporcie o oddziaływaniu na środowisko oraz decyzji środowiskowej jest nieuzasadniony. Nadmienić należy, iż pkt 3.1.3 uchylonej decyzji RDOŚ precyzuje sposób zagospodarowania przejść dla zwierząt i terenu do nich przyległego. W ppkt. "h" tego punktu wprowadzono warunek nielokalizowania na najściach do przejść żadnych urządzeń i obiektów, utrudniających zwierzętom korzystanie z przejścia, co w sposób nie budzący wątpliwości rozstrzyga kwestię ewentualnej kolizji dróg serwisowych z przejściami dla zwierząt. Wysoce precyzyjnie określono także lokalizację i parametry technicznie systemu naprowadzania zwierząt do przejść, co pozwoli na zniwelowanie istniejącego obecnie efektu barierowego drogi krajowej nr [...]. Zatem wymóg w zakresie określenia uwarunkowań środowiskowych dla przejść dla zwierząt należy uznać za spełniony w stopniu wystarczającym do sporządzenia projektu budowlanego.

Wadliwie zakwestionował GDOŚ niewskazanie w raporcie, jaką funkcję spełniać mają przepusty drogowe, w sytuacji w której oczywistą i podstawową funkcją tych urządzeń jest odwodnienie i regulacja stosunków wodnych na terenach przyległych do drogi, poprzez ujęcie cieków stałych i okresowych, zachowując ich ciągłość i przeprowadzając pod korpusem. W zamierzeniu przepusty te zostaną dostosowane do celów migracyjnych dla zwierząt małych, jako dodatkowe elementy wspomagające zaprojektowane osobno przejścia pod drogą dla zwierzyny drobnej.

Wadliwie zarzucił GDOŚ nienależyte rozpoznanie przez RDOŚ szlaków migracyjnych w kontekście projektowanej autostrady [...]. Organ odwoławczy wskazuje jako uchybienie niewłaściwe usytuowanie przejść dla zwierząt w obrębie drogi krajowej nr [...], bez rozpoznania adekwatnych rozwiązań w projekcie autostrady [...]. Najmniejsza odległość projektowanej autostrady [...] od analizowanej drogi krajowej nr [...] wynosi

5 km. Trasy przemieszczania się zwierząt na takim dystansie uzależnione są od szeregu czynników, a w warunkach województwa [...], głównie związanych ze stopniem zainwestowania i urbanizacji terenu. Te czynniki, a także uwarunkowania związane z możliwościami technicznym przebudowy drogi determinują również lokalizację i liczbę przejść dla zwierząt. Istniejąca droga krajowa nr [...], na rozpatrywanym odcinku przecina jedynie dwa kompleksy leśnie, na łącznej długości 7 km (zakładana przebudowa dotyczy odcinka o dł. 39km). Droga sąsiaduje bezpośrednio także z polami i nieużytkami, oraz położona jest w terenie silnie zurbanizowanym co w istotnym stopniu ogranicza możliwości lokalizacji przejść dla dużych i średnich zwierząt. Mimo tych ograniczeń, bazując na wieloletnich obserwacjach służb Lasów Państwowych i Kół Łowieckich, dotyczących miejsc przekraczania istniejącej drogi przez zwierzęta a także lokalizacji najczęstszych przypadków kolizji drogowych z udziałem zwierząt, nałożono w zaskarżanej decyzji obowiązek zaprojektowania nad drogą krajowa nr [...] przejścia dla dużych zwierząt o szerokości 51.Om w km 494 + 176 oraz dla zwierząt średnich o szerokości 26.0 m w km 509 + 930, które znajdą swoje odzwierciedlenie w projekcie budowlanych, opracowanym w późniejszym etapie.

Organ II instancji uznał zarówno liczbę tych przejść jak ich parametry za niewystarczające, uznając przesłanki wskazane w raporcie za mało wiarygodne, Z treści uzasadnienia wynika, że jedyną przesłanką takiego twierdzenia były fakt że proponowane rozwiązania oparto na istniejących danych, a nie na analizach przeprowadzonych wyłącznie na potrzeby przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ nie wyjaśnił jednak z jakich powodów uważa za mniej wiarygodne dane z wieloletnich obserwacji funkcjonowania drogi od krótkookresowych badań prowadzonych wyłącznie na potrzeby sporządzenia raportu dla przedmiotowej inwestycji.

Wadliwie podniósł GDOŚ, iż w materiale dowodowym nie znalazły się parametry przejść dla zwierząt, obejmujące szczegółowe wymiary, rozstaw podpór i przekroje poprzeczne). Stawianie takiego wymogu nie znajduje uzasadnienia, albowiem chodzi o szczegóły techniczne, nie wpływające na funkcję, jaką przejście ma służyć. Parametry te zostaną dobrane w projekcie budowlanym do wskazanej przez organ I instancji szerokości oraz do warunków technicznych, jakie występują w nakazanym kilometrażu. Na fakt, że analizując uchyloną decyzję w tym zakresie organ II instancji nie brał pod uwagę specyfiki przedsięwzięcia wskazuje zalecenie zlokalizowania dodatkowego przejścia górnego ok. km 59+000 (str. 14 wers 12 tekstu), czyli całkowicie poza odcinkiem [...] objętym przedsięwzięciem.

Niezasadnie ingeruje również organ odwoławczy w kwestię oświetlenia drogowego w sąsiedztwie przejść. Sugerowanie konieczności ewentualnej rezygnacji z punktów oświetleniowych zmusić może inwestora do konieczności wniesienia w trybie art, 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2010 Nr 243 poz. 1623 ze zm.) o odstępstwo od warunków technicznych w oparciu o wątpliwą podstawę faktyczną. Wysoce prawdopodobne nieuzyskanie takowego skutkować będzie niedotrzymaniem warunków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i uniemożliwi realizację przedsięwzięcia.

Należy podkreślić, że funkcjonująca od kilkudziesięciu lat droga [...] nie jest wyposażona w żadne obiekty lub urządzenia, związane z ochroną środowiska przyrodniczego, w tym umożliwiające migrację zwierząt. W związku z tym podjęcie działań przewidzianych zakresem przedsięwzięcia w istotnym stopniu zmniejszyłoby negatywne oddziaływania powodowane przez tą drogę, Jednocześnie nie stwierdzono żadnych kolizji nowobudowanych obiektów lub urządzeń (kładki dla pieszych, ekrany akustyczne, przejścia dla zwierząt, system odwodnienia) z chronionymi elementami przyrody.

(d). Wadliwie zakwestionowano w zaskarżonej decyzji GDOŚ fakt, że RDOŚ nie przeprowadził oceny oddziaływania na środowisko obiektów mostowych przeznaczonych dla ruchu pieszego.

Kładki dla pieszych w m. S. zaprojektowano w miejscach, w których obecnie znajdują się istniejące przejścia dla pieszych (kładka nad skrzyżowaniem drogi krajowej nr [...] i ul. [...] oraz w miejscu o znacznym natężeniu ruchu pieszego (rejon ul. [...] i ul [...]). Kładki te stanowiły przychylenie się do wielokrotnych postulatów Miasta i Gminy S. oraz mieszkańców.

Wątpliwa jest sugestia, aby kładki dla pieszych (mające na celu poprawić bezpieczeństwo przekraczania drogi o wysokim natężeniu ruchu), zlokalizowane w centrum miasta o zwartej zabudowie, nad drogą o dobowym natężeniu ruchu na poziomie 39 tys. pojazdów na dobę mogą powodować negatywne oddziaływanie na środowisko. Zajętość terenu dla tych obiektów związana będzie (podobnie jak dla innych obiektów inżynierskich) - co już było przez skarżącego poruszane - z warunkami technicznymi panującymi w planowanym miejscu ich realizacji oraz koniecznością zapewnienia parametrów technicznych określonych w przepisach szczególnych, mających zastosowanie dla tego typu obiektów (m.in. najazdy dla osób niepełnosprawnych, wpisane w istniejące lub projektowane ciągi piesze wzdłuż drogi). Udział kładek w oddziaływaniu skumulowanym drogi należy traktować w sposób marginalny lub jako jego całkowity brak, a tym samym bezzasadne jest uznanie nie przeprowadzenia ich analizy jako argumentu za uchyleniem decyzji organu I instancji.

(e). Kolejnym aspektem, w którym organ odwoławczy wymaga nadmiernego uszczegółowienia niemożliwego do osiągnięcia na etapie postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia jest wskazanie ilości, powierzchni oraz składu gatunkowego zieleni przeznaczonej do wycinki w związku z planowaną przebudową drogi krajowej nr [...] na odc. [...]. Dane te wynikać będą wprost z przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań w zakresie zagospodarowania terenu i występujących w związku z tym kolizji z zielenią.

(f). Wadliwie zakwestionował GDOŚ oparcie analizy rozkładu hałasu w oparciu o założenie, iż autostrada [...] przejmie część ruchu, prowadzonego obecnie drogą krajową nr [...], sugerując przyjęcie, że autostrada [...] będzie ekonomicznie nieuzasadniona (opłaty za przejazd, których wysokości na obecnym etapie w żadne sposób przewidzieć nie można), a zatem ruch z autostrady skierowany zostanie na drogę krajową nr [...]. Takie stanowisko GDOŚ należy uznać, za nie poparte przesłankami merytorycznymi. Poddaje ono również w wątpliwość zasadności rządowego Programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2011 - 2015.

Wnioski GDOŚ, sformułowane na podstawie analizy map akustycznych są wadliwe:

(-) Postulat zaprojektowania jednolitego ciągów ekranów i "alternatywnych" dróg dojazdowych nie znajduje podstaw prawnych oraz stoi w sprzeczności z realiami przebudowywanej drogi.

(-) Budowa dróg serwisowych w pasie drogowym przebudowywanej drogi została przewidziana wszędzie tam gdzie było to racjonalne i technicznie możliwe. Natomiast tam gdzie budowa dróg serwisowych powodowałaby konieczność wyburzenia istniejącej substancji mieszkaniowej drogę alternatywną należałoby wybudować poza zabudowaniami, patrząc od strony drogi krajowej nr [...]. Byłoby to jednak naruszenie kompetencji w zakresie budowy dróg gminnych, przysługujących gminie. Wiele nieruchomości historycznie skomunikowanych jest z drogą krajową, posiadając od niej zjazdy, garaże i inne zagospodarowanie posesji i zmiana skomunikowania na stronę przeciwną wiązałaby się z koniecznością poniesienia przez właścicieli dodatkowych kosztów.

(-) Zabezpieczenia przeciwhałasowe zostały przewidziane przez inwestora w oparciu o racjonalne możliwości ich posadowienia. W ramach planowanej inwestycji nie przewiduje się wyburzania budynków, w szczególności na cele uzyskania miejsca pod drogi zbiorcze i uciąglenie ekranów. Tylko w taki sposób możnaby uzyskać pożądany przez GDOŚ efekt w rejonach o zwartej zabudowie. Koszty społeczno - ekonomiczne takich działań byłyby niewspółmierne do uzyskanego efektu.

3. Wadliwie zakwestionował GDOŚ zakres ustaleń RDOŚ odnośnie rodzaju nawierzchni przebudowywanej drogi. RDOŚ prawidłowo określił uwarunkowania środowiskowe dla nawierzchni betonowej typu "whitetopping", zgodnie z treścią wniosku inwestora. RDOŚ prawidłowo przyjął zatem, że to inwestor określa rodzaj przedsięwzięcia, a decyzja środowiskowa, ustala warunki dla planowanej inwestycji.

Uchylając decyzję RDOŚ, GDOŚ stanął po raz kolejny na stanowisku, że zastosować należy rozwiązanie korzystne dla środowiska, bez uwzględniania celu, jakiemu analizowana inwestycja ma służyć. Z niniejszego rozumowania może się bowiem okazać, iż warunki środowiskowe spełni nawierzchnia nieodpowiednia dla drogi tej klasy (GP) oraz nie będąca w stanie przyjąć obciążenia ruchowego, jakie na ciągu tym występuje oraz jest prognozowane. Uwarunkowania środowiskowe wynikają z charakteru przedsięwzięcia, a nie przedsięwzięcie z uwarunkowań środowiskowych, jak usiłuje rozstrzygać organ II instancji.

Jak wykazano powyżej, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska naruszył prawo, przekraczając kompetencje organów ochrony środowiska, które nie są uprawnione do zmuszania inwestora do realizacji innego przedsięwzięcia niż zamierzył i określił we wniosku. Niezależnie zatem od tego czy miałby to być organ I czy II instancji winien on ustalić środowiskowe uwarunkowania dla zakresu, określonego przez inwestora we wniosku. Sposób nakazania ponownego rozpatrzenia sprawy kieruje organ I instancji do działania poza zakresem przedmiotowym wniosku. Celem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest określanie rodzaju przedsięwzięcia (ten wynika z przynależności zamierzenia inwestycyjnego, określanej na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. 2010 Nr 213 poz. 1397), a wskazanie działań, jakie winny być podjęte, by zamiar inwestycyjny (przedsięwzięcie) został zrealizowany bez szkody dla środowiska, a w przypadku zaistnienia szkody określić sposób jej rekompensaty lub minimalizacji.

V. Odrębną skargę na zaskarżoną decyzję kasatoryjną wniosła do Sądu Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty [...] (dalej "skarżąca spółka").

W skardze podniesiono, co następuje:

1. W sposób nieuzasadniony GDOŚ zróżnicował sposób doręczenia decyzji ostatecznej. Niektórym odwołującym się doręczył decyzję w trybie art.39 k.p.a., innych natomiast odesłał do art.49 k.p.a.

2. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GDOŚ nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania skarżącej spółki, stwierdzając że rozpatrzy je RDOŚ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Powyższe stanowi naruszenie art.7 i 8 oraz art.107 § 3 w związku z art.140 k.p.a. oraz narusza zasadę dwuinstancyjności. Organ odwoławczy winien był natomiast zbadać wszystkie zarzuty skarżącej spółki.

3. GDOŚ nie rozpatrzył zarzutu odwołania skarżącej, dotyczącego niejasności związanych z określeniem przedmiotu planowanej inwestycji. RDOŚ ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Przebudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku [...]" natomiast określając rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia wskazał, iż "Przedsięwzięcie polega na rozbudowie drogi kraj