II SA/Bd 319/13

Uzasadnienie

II SA/Bd 319/13

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] Wójt Gminy B. określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej dla miejscowości W. z przesyłem kolektorami tłocznymi ścieków do oczyszczalni w J. i sieci wodociągowej J. – W.".

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. K. R. i D. R. oraz K. S. i J. S. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazując, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie wnioskodawców rażące naruszenie prawa polegało na tym, że właściciele działek, na których zrealizowano ww. przedsięwzięcie nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem przez Wójta Gminy B. ww. decyzji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...].

Organ stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wskazanych w art. 156 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, co uniemożliwiło stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Odnosząc się do podniesionych we wniosku z [...] sierpnia 2012 r. zarzutów organ wyjaśnił, że niezawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego uregulowanego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. K. R. i D. R., K. S. i J. S. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. Wnioskodawcy zakwestionowali zasadność decyzji podnosząc, że organ dokonał błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2,4 i 5 k.p.a., co skutkowało przyjęciem, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności podczas gdy zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania - art. 28, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 77 k.p.a.

Zarzucono również naruszenie art. 157 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niewszczęcie przez organ postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z tego powodu, że doszło do jej wydania wobec osoby nieżyjącej.

Wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] grudnia 2008 r., oraz wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie dot. A. C.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej dla miejscowości W. z przesyłem kolektorami tłocznymi ścieków do oczyszczalni w J. i sieci wodociągowej J. – W.".

Organ wskazał, że z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Organ stwierdził, że w analizowanym przypadku nie wystąpiła żadna z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., a przedmiotowe rozstrzygnięcie w dniu jego podjęcia znajdowało oparcie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.

SKO stwierdziło, że ani brak czynnego udziału stron w postępowaniu, ani zgon A. C. nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa przez Wójta Gminy B., szczególnie w kontekście art. 49 k.p.a.

Organ wskazał, że decyzja Wójta Gminy B. została doręczona wszystkim stronom w trybie art. 49 k.p.a. w związku z art. 46a ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Tym samym nie naruszono art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Ponadto w ocenie organu, wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach była wykonalna we wskazanym dniu i taką pozostaje. Oznacza to, że nie można w stosunku do przedmiotowej decyzji stwierdzić trwałej i faktycznej niewykonalności.

Organ wskazał też, że naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu jest podstawą do ewentualnego żądania wznowienia postępowania przez następców prawnych zmarłego A. C.

Nie zgadzając się z dokonanym przez organ, ww. rozstrzygnięciem K. R., D. R., K. S. i J. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: -art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, co skutkowało przyjęciem, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności tej decyzji, podczas gdy wydana została z rażącym naruszeniem art. 28 k.p.a. i art. 7, 8, 9, 10 i 77 k.p.a., -art. 157 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niewszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, którą wydano w stosunku do osoby nieżyjącej A. C., -art. 77 k.p.a., poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, -art. 80 k.p.a., poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, -art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo że istniały przesłanki do jej zmiany.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że stroną postępowania nie byli wszyscy właściciele działek, na których zaplanowano realizację przedsięwzięcia wynikającego z decyzji znak [...]. Organ nie zadbał o prawidłowe ustalenie, kto jest właścicielem działek i kto powinien brać udział w tym postępowaniu jako strona. Zwrócono uwagę, że stroną nie była K. R. -współwłaścicielka udziału w nieruchomości nr [...], którą reprezentował ustanowiony dla niej kurator K. R. Podobnie, jako strona postępowania nie zostali ujawnieni K. i J. S., Z. i S. G., S. K., G. K., P. K., M. K., spadkobiercy A. C. Skoro organ nie ustalił prawidłowego kręgu osób, których interesu prawnego dotyczy decyzja i wydał akt administracyjny bez udziału w tym postępowaniu właścicieli kilku działek - to nie można zgodzić się z SKO, że to naruszenie prawa nie ma oczywistego i rażącego charakteru.

Ponadto, organ nie zbadał okoliczności, że stroną postępowania była wskazywana osoba zmarła –A. C. Zdaniem skarżących to, że organ stosował tryb obwieszczeń z art. 49 k.p.a., nie sanuje uchybień jakich dopuścił się w tej sprawie. Decyzja została wywieszona na tablicy ogłoszeń, ale ww. osoby nie zostały wymienione jako strony postępowania.

Decyzja wydana została wobec osoby nieżyjącej. Należy zatem stwierdzić, że już tylko z tego powodu obarczona jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 4 i 5 k.p.a. Zatem decyzja skierowana została do osoby, która w istocie nie była stroną postępowania, decyzja ta była niewykonalna, a jej niewykonalność miała charakter trwały. Skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej stanowi o rażącym naruszeniu prawa i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji.

Strona nie podziela stanowiska organu I instancji, że te uchybienia należy wyłącznie badać jako przesłankę do wznowienia postępowania. Udział strony postępowania regulują przepisy art. 28 k.p.a., art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. Jeśli strona zarzuca naruszenie tych przepisów, to organ powinien rozważyć, czy to naruszenie nie było rażące i czy nie jest to przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Strona nie podziela stanowiska SKO, że stwierdzić nieważność można wyłącznie na podstawie wad materialnych, a nie proceduralnych. Dalej podała, że jeżeli uchybienia proceduralne rażąco naruszają prawo to stanowią samoistną podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań podkreślenia wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. i może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wskazanych w dyspozycji art. 156 § 1 k.p.a. Konieczne jest zatem, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej. Nie każde naruszenie prawa, które uzasadniałoby uchylenie decyzji w ramach zwykłego nadzoru instancyjnego uzasadniać będzie stwierdzenie nieważności decyzji. Wyjątkowy charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji powoduje, że przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., w tym przesłanka wymieniona w punkcie 2 in fine (rażące naruszenie prawa) i w punkcie 7 (wada powodująca nieważność z mocy prawa) powinny być ściśle interpretowane (por. B. Adamiak, Koncepcja nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, AWU nr 648, Prawo CXII, Wrocław 1985 s. 96). Nadto trzeba zauważyć, że nawet naruszenie przepisów postępowania administracyjnego określone w art. 145 k.p.a. nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Do doręczenia decyzji stronom postępowania w ocenianej sprawie miał zastosowanie z mocy art. 46a ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska art. 49 k.p.a.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym. Organ I instancji działając mianowicie na podstawie art. 158 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] grudnia 2008 r., znak [...] określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia PN.: "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej dla miejscowości W. z przesyłem kolektorami tłocznymi ścieków dla oczyszczalni w J. i sieci wodociągowej J.-W.".

Organ poprzedził wydanie decyzji wszczęciem postępowania z wniosku skarżących w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd podziela stanowisko organu, że niebranie udziału przez stronę w postępowaniu bez jej winy stanowi podstawę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Art. 156 k.p.a. enumeratywnie wymienia przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania. Art. 156 § 1. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W ocenie Sądu to, że skarżący uważają, że zostali pominięci jako strona postępowania w sprawie zakończonej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie wyczerpuje żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 k.p.a. Podnoszona przez skarżących okoliczność nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, może stanowić jedynie o naruszeniu przepisów postępowania. Jest to uchybienie usuwalne w ramach wznowienia postępowania. Podnoszona okoliczność nie ma również wpływu na wykonalność decyzji ostatecznej. Niezrozumiały dlatego jest zarzut skargi, że organ naruszył art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Pośród przesłanek tego przepisu nie ma podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania z przyczyny, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tak więc strony, które uznały, że nie zapewniono im czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach oraz uważają, że poprzez niedoręczenie im osobiście na adres do korespondencji tej decyzji, a mają interes prawny, bo tylko te osoby w świetle art. 28 k.p.a. mogą być stroną postępowania mogły dochodzić swoich praw w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez żądanie wznowienia postępowania.

Jedyną przesłanką dopuszczalną, stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej o środowiskowych uwarunkowaniach było to, że właściciel działki nr [...] – A. C. nie żył w dniu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podkreślić jednak należy w przedmiotowej sprawie, że organ wydając decyzję ostateczną korzystał z trybu doręczenia tej decyzji poprzez obwieszczenie na podstawie art. 49 k.p.a. Przepis ten stanowi, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.

Przepisem szczególnym, który dopuszczał zastosowanie wówczas art. 49 k.p.a. był art. 46a ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz.150), zgodnie z którym jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Treść przywołanego art. 46a ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska nie zwalnia organów administracji z precyzyjnego ustalenia, komu w konkretnym przypadku przysługują przymioty strony. Pozwala to bowiem ustalić, kto zdaniem organu prowadzącego postępowanie brał w nim udział jako strona, jednakże regulacja ta nie nakłada na organ obowiązku informowania stron uczestniczących w postępowaniu o podejmowanych czynnościach w inny sposób niż wynikający z art. 49 k.p.a.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest okoliczność, iż w przedmiotowym postępowaniu liczba stron w postępowaniu przekraczała 20 osób, zatem organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę wynikającą z art. 46a ust.5 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Zatem skoro organ pierwszej - w przedmiotowym postępowaniu - nie doręczał wydanej decyzji w tradycyjny sposób, to trudno mu stawiać zarzut nieustalenia następców prawnych zmarłych stron postępowania, tym bardziej, że okoliczność ta ujawniona została dopiero na etapie postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym. W konsekwencji należy uznać, że następcy prawni zmarłych stron postępowania zostali zawiadomieni o decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w trybie przewidzianym art. 46 a ust.5 ustawy - Prawo ochrony w związku z art. 49 k.p.a., podobnie jak pozostałe strony niniejszego postępowania.

W przedmiotowej sprawie bez wątpienia ilość stron postępowania przekraczała liczbę 20. Z tego też względu wyłączony został tryb udziału stron postępowania uregulowany w przepisach k.p.a. odnośnie doręczenia pism procesowych. Organ [...] listopada 2008 r. udostępnił decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na stronie BIP oraz poprzez obwieszczenie. Obwieszczenie o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wywieszono na tablicy ogłoszeń sołectwa J. w dniu [...] grudnia 2008 r., a zdjęto w dniu [...] stycznia 2009 r. W tych samych datach wywieszono i zdjęto obwieszczenie na tablicy ogłoszeń sołectwa W., jak również urzędu gminy w B. Tak więc decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została ogłoszona obwieszczeniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Nie została ona skierowana do osoby nieżyjącej, tak jak podnosi strona skarżąca. Decyzja ta została udzielona Gminie B. i do tego podmiotu została skierowana, a poprzez obwieszczenie została doręczona wszystkim osobom, które były stroną postępowania i mogły się z nią zapoznać, co dyskwalifikuje z kręgu stron osobę nieżyjącą w chwili wydania tej decyzji, chyba, że istnieli następcy prawni, którzy mogli zapoznać się z wydaną decyzją.

Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela pogląd wyrażony w tezie wyroku NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1871/08, że: "Z zestawienia przepisów regulujących zasady doręczania bezpośredniego (art. 39-48 k.p.a) z zasadą doręczania w formie obwieszczenia lub innej zwyczajowo przyjętej (art. 49 k.p.a), wynika, że przyjęcie tej drugiej formy doręczania może mieć charakter wyjątkowy i w zakresie skutków procesowych nie może niweczyć skutków wynikających z doręczenia bezpośredniego, do rąk adresatów personalnie ustalonych i postrzeganych przez organ jako strony postępowania".

Doręczenie jest niewątpliwie czynnością procesową organu administracji publicznej, wywołującą skutki prawne przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Na przykład od daty doręczenia rozpoczynają bieg niektóre terminy do dokonania czynności proceduralnych, a ponadto doręczenie pisma może wywoływać także inne skutki prawne, w szczególności związanie organu decyzją administracyjną jest skuteczne od chwili jej doręczenia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania albo uczestniczenie w tych czynnościach (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "KPA. Komentarz" wyd. Zakamycze, Kraków 2000 r., str. 321). Przyjmuje się też, że k.p.a. wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Zapewnia organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Strony i inni uczestnicy postępowania ani nie muszą składać osobnych wniosków lub żądań, co do doręczania im pism, ani nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, s. 278). Nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami k.p.a. doręczenie pisma, od którego rozpoczyna bieg terminów procesowych, należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism, mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Prawidłowość postępowania organu w tym zakresie podlega także kontroli ze strony sądu administracyjnego. Niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma (decyzji, postanowienia) może być uznane przez sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające stwierdzenie, że do doręczenia doszło w innej dacie, niż to przyjmuje organ, albo że w ogóle nie doszło do doręczenia. Wynika to z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady, że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne od daty jej doręczenia lub ogłoszenia.

Powyższe uwagi skłaniają do wniosku, że doręczenie wszelkiego rodzaju pism, a zwłaszcza rozstrzygnięć organów administracji publicznej, powinno następować z datą pewną, potwierdzoną osobiście przez adresata decyzji.

Jeśli chodzi o adresatów, którzy nie są osobami fizycznymi, to zasadą jest doręczanie pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism (art. 45 k.p.a.). Doręczenie w takim wypadku następuje również z datą pewną, potwierdzoną przez osobę upoważnioną do odbioru pism.

Przepisy k.p.a. niezależnie od powyższej zasady dopuszczają wyjątki w postaci doręczenia pisma ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi procesowemu, czy tzw. doręczenia zastępczego (art. 43, art. 44, art. 48 k.p.a.). W stosunku do stron niebędących osobami fizycznymi stosuje się także odpowiednio, wynikające z przepisu art. 44 § 1 - 4 k.p.a., zasady wynikające ze wzmiankowanego doręczenia zastępczego.

Wszystkie powyższe zasady dotyczą występowania w toku postępowania administracyjnego stron spersonalizowanych, a więc wnioskodawców, adresatów decyzji, uczestników postępowania ustalonych i zidentyfikowanych przez organ oraz dopuszczonych do udziału w sprawie stron zainteresowanych.

W przepisie art. 49 k.p.a. wprowadzono odmienną od powyższych reguł możliwość zawiadamiania o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Ta forma powiadamiania adresatów pism, decyzji lub innych aktów organu prowadzącego postępowanie chroni niewątpliwie w znacznie mniejszym stopniu interesy osób mogących być potencjalnie zainteresowanymi w sprawie i dlatego może być stosowana tylko wyjątkowo, ze względu na znaczną ilość tych osób (stron), a także gdy organ nie jest w stanie ustalić w sposób precyzyjny kręgu podmiotów, które powinny brać udział w całym postępowaniu (zob. J. Borkowski [w:] op. cit. str. 299). Drugą, obligatoryjną przesłanką stosowania tego przepisu jest wyraźne upoważnienie organu do jego stosowania przez przepis szczególny.

Według art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Skuteczność doręczenia przez obwieszczenie nie jest warunkowana faktycznym dotarciem ogłaszanej treści do adresata. W sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał z instytucji obwieszczenia i stworzył stronie obiektywną możliwość zaznajomienia się z treścią zawiadomień, trudno mówić o niezawinionym braku udziału przez skarżącą w postępowaniu zakończonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach doręczoną w drodze publicznego ogłoszenia. Zastosowanie przez organ w postępowaniu zwyczajnym art. 49 k.p.a. było prawidłowe. Istotą instytucji doręczenia w drodze publicznego ogłoszenia określonej w wymienionym przepisie jest, o ile przepisy szczególne na to zezwalają (a tak w sprawie było), zawiadamianie stron o wydanych decyzjach i innych czynnościach organów administracji w drodze publicznego obwieszczenia lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób. W takim przypadku doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od daty publicznego ogłoszenia. Rozwiązanie przyjęte w art. 49 k.p.a. jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie (np. wyrok NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 847/12, publ. Lex nr 1216776; wyrok NSA z 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 45/10, publ. Lex nr 597602). Obwieszczenie o decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ogłoszono dniu [...] grudnia 2008 r. i zdjęto je w dniu [...] stycznia 2009 r. W wymienionych datach dokonano zatem publicznych obwieszczeń, to znaczy zostały ono udostępnione w sposób umożliwiający zapoznanie się z nimi potencjalnym stronom postępowania. W rezultacie przyjęto - w oparciu o treść art. 49 k.p.a. - fikcję prawną, że doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania i doręczenie decyzji nastąpiły po upływie czternastu dni od dnia publicznych ogłoszeń. Z punktu widzenia oceny zastosowania art. 49 k.p.a. najistotniejszym więc jest dzień publicznego ogłoszenia, albowiem zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.

Odnosząc się do zarzutu wywołania decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nieodwracalnych skutków prawnych należy stwierdzić, że jest on nieuzasadniony.

Z utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wtedy, gdy organ administracji we własnym zakresie nie może usunąć skutków prawnych decyzji z uwagi na brak przepisów prawnych mogących stanowić podstawę do podjęcia aktów lub czynności cofających, znoszących lub odwracających skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności. O nieodwracalnym skutku prawnym decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. można mówić, gdy po wydaniu kwestionowanego orzeczenia miały miejsca takie zdarzenia prawne, których skutków organ administracji nie może usunąć mocą własnych orzeczeń np. doszło do przeniesienia własności rzeczy w drodze umowy cywilnoprawnej.

Nieodwracalność skutku prawnego wywołanego decyzją ma zatem miejsce wtedy, gdy przepisy procesowe nie upoważniają organów administracji do jego cofnięcia lub gdy wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan prawny lub faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego (B. Adamiak, glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, opubl. OSP z 1993 r., z. 5, poz. 104). Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny. Przy czym nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa (por. wyrok SN z dnia 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95 - OSNP 1995, nr 18, poz. 223; uchwała siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III ARN 4/92 - OSNCP 1992, nr 12, poz. 211, oraz Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz - B. Adamiak i J. Borkowski, Warszawa 2011, str. 620). wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1050/96, LEX nr 45938; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1796/00, LEX nr 81755, wyrok NSA z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1700/06, LEX nr 420111, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 982/11, wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 497/11 – publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach –https:/cbois.nsa.gov.pl/). Wobec tego kwestia zrealizowania inwestycji, jak podnosi to skarżący kasacyjnie, nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji stanowiących podstawę jej realizacji. W tej sprawie organ administracji ma bowiem umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych form działania.

Z tych względów przepis art. 156 § 2 k.p.a. nie został w sprawie naruszony.

W tym stanie rzeczy skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.