II SA/Rz 246/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi B. P. jest decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] listopada 2012 r. nr [...] o zmianie decyzji tego organu z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nr [...], Starosta Powiatu [...] zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił inwestorom M. i J. L. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego, parkingu oraz zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej i deszczowej na działkach nr ewid. 2900/3 i 2900/4 przy u. S. w J.

Podaniem z 31 października 2012 r. inwestorzy zwrócili się do Starosty Powiatu [...] o zmianę powyższej decyzji w zakresie projektu budowlanego.

Decyzją z [...] listopada 2012 r. Starosta Powiatu [...] zmienił własną decyzję z [...] kwietnia 2012 r. w ten sposób, że zatwierdził przedłożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny z października 2012 r. autorstwa A. Ł. i udzielił pozwolenia na budowę w zakresie objętym tym projektem. Stwierdził ponadto, że pozostałe warunki decyzji z [...] kwietnia 2012 r. pozostają bez zmian.

W uzasadnieniu decyzji podano, że przedłożony do wniosku projekt budowlany obejmował zmianę zagospodarowania terenu działek, zakresu utwardzenia terenu oraz przebiegu instalacji kanalizacyjnej sanitarnej i deszczowej. Z uwagi na informację złożoną w toku postępowania o zmianę udzielonego pozwolenia na budowę przez B. P. o możliwym realizowaniu przez inwestorów przedmiotowej inwestycji z naruszeniem pozwolenia na budowę z [...] kwietnia 2012 r. Starosta zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) o przesłanie odpisu wyników kontroli przedmiotowej budowy. Z uzyskanej od organu nadzoru budowlanego informacji wynikało, że roboty budowlane są w trakcie, a ich ostateczna i jednoznaczna ocena nastąpi po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli zrealizowanej na wniosek inwestorów o uzyskanie zgody na użytkowanie obiektu. W ocenie Starosty, skoro organ nadzoru budowlanego nie stwierdził, aby roboty prowadzone były w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej: "uPb"), to w tych okolicznościach sprawa podlegała rozpoznaniu zgodnie z dyspozycją art. 36a ust. 1 uPb.

W ocenie Starosty Powiatu [...] przedłożony projekt budowlany zawiera przekroje poprzeczne i podłużne działek nr 2900/3 i 2900/4, z których wynika, że projektowane ukształtowanie terenu zapewni spływ wód opadowych z dachu budynku i utwardzonego terenu do projektowanej kanalizacji deszczowej, a z projektowanej skarpy na teren inwestora ze spadkiem w kierunku zachodnim do "rzeczyska" rzeki [...]. Skoro więc projekt ten spełniał wymogi określone w art. 32 – 35 uPb, to na podstawie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z póóźn. Zm., dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 36a ust. 1 uPb orzeczono o zmianie decyzji z [...] kwietnia 2012 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji z [...] listopada 2012 r. B. P. zarzucił, że Starosta w sposób bezkrytyczny przyjął ustalenia PINB co do sposobu realizacji przez inwestorów procesu budowlanego na podstawie dotychczasowej decyzji o pozwoleniu na budowę. W jego ocenie inwestorzy dokonali samowolnie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego decyzją z [...] kwietnia 2012 r. projektu budowlanego w zakresie niwelacji terenu przed wystąpieniem z żądaniem jej zmiany, a zatwierdzenie żądanej przez nich zmiany doprowadziło do zalegalizowania tego stanu faktycznego. Odwołujący się zarzucił ponadto, że organ I instancji w sposób błędny rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy i nie uwzględnił go w całości, jak też że zaskarżona decyzja zawiera powierzchowne uzasadnienie faktyczne i niejasne uzasadnienie prawne. Okoliczności faktyczne sprawy miały nie zostać należycie wyjaśnione.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania powołaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2013 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 36a ust. 1 uPb, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy podał, że stosownie do art. 36a ust. 1 uPb istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W postępowaniu tym przepisy art. 32 - 35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Z wnioskiem takim wystąpili inwestorzy, a przedłożony przez nich zamienny projekt budowlany spełniał wymogi określone w art. 32 – 35 uPb. Z akt sprawy nie wynikało, aby żądany przez nich zakres zmian, który wymaga pozwolenia na budowę, został już zrealizowany. Ustaleń takich dokonano w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej przez PINB, jako organu właściwego w sprawach kontroli zgodności realizacji inwestycji budowlanej z wydanym pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym. Organ nadzoru budowlanego w toku prowadzonych czynności nie wstrzymał prowadzonych robót, jak też nie wydał decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb. Okoliczności tych nie mógł samodzielnie ustalać organ administracji architektoniczno-budowlanej, ponieważ nie należy to do jego kompetencji. Dlatego brak było podstaw do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Upb. Organ odwoławczy podkreślił, że wniosek o zmianę decyzji dotyczył wyłącznie zakresu zagospodarowania terenu działek inwestycji, a budynek w swej bryle pozostał niezmieniony. Dokonana zmiana nie naruszała ustaleń decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza Miasta [...] z [...] grudnia 2011 r. nr [...].

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się B. P., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie skargę. Skarżący, reprezentowany przez adwokata, zarzucił, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem:

1) art. 36a ust. 1 uPb w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy jej wydanie przez organ I instancji było niedopuszczalne,

2) art. 7 i 77 K.p.a. przez ich niezastosowanie przy rozpatrywaniu materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i niewyjaśnienie, czy inwestor prowadził prace budowlane niezgodnie z projektem budowlanym przed uzyskaniem decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę,

3) art. 124 K.p.a. przez nie uwzględnienie w uzasadnieniu decyzji okoliczności i zarzutów podniesionych w odwołaniu,

4) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego przez przyjęcie, że zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę nie narusza jego uzasadnionego interesu prawnego.

W uzasadnieniu skargi podano, że z pisma PINB z 22 listopada 2012 r. wynikało, że jeszcze przed wydaniem zaskarżonych w niniejszym postępowaniu decyzji inwestor dokonał ukształtowania terenu o około 30 cm wyżej, niż zakładał projekt budowlany. Uczyniono to więc z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, co uniemożliwiało wydanie decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Na okoliczność taką wskazano m.in. w wyroku WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2011 r. VIII SA/Wa 917/10 i z 2 czerwca 2011 r. VIII SA/Wa 56/11, WSA w Krakowie z 19 stycznia 2011 r. II SA/Kr 1182/10, czy WSA w Kielcach z 25 września 2008 r. II SA/Ke 187/08. Zatem, organ odwoławczy nie wyjaśnił okoliczności podnoszonych przez stronę w odwołaniu, czym naruszono art. 77 K.p.a. Skarżący podkreśla, że nawiezienie przez inwestora na jego działkę dodatkowej ilości ziemi spowodowało podniesienie jej poziomu ponad poziom działki skarżącego, czym naraża go na niebezpieczeństwo spływu wód opadowych, a także osuwiska. Oddziaływanie nieruchomości inwestora będzie zakłócało korzystanie z nieruchomości skarżącego ponad przeciętną miarę, co jest zabronione na podstawie art. 144 Kodeksu cywilnego.

Mając na względzie powyższe skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty Powiatu [...] oraz orzeczenie o kosztach postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Postanowieniem z 25 marca 2013 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i jej zarzuty. Na pytanie Sądu oświadczył, że nie posiada wiedzy, czy w odrębnym postępowaniu skarżono działalność lub bezczynność PINB w zakresie kontroli robót budowlanych podejmowanych przez inwestora.

Z kolei pełnomocnik inwestorów wniósł o oddalenie skargi i orzeczenie o kosztach postępowania. W jego ocenie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a organ nadzoru budowlanego nie stwierdził, aby odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego miało charakter istotny. Natomiast J. L. oświadczył, że wystąpił o zmianę projektu, aby zaspokoić pewne zastrzeżenia sąsiada. Wobec tego zaprojektowano dodatkowe rynny, rów odprowadzający wody opadowe oraz sposób ukształtowania skarpy. Co się zaś tyczy nawiezienia ziemi i obsypywania budynku to wymagała tego konieczność uwzględnienia zjawiska przemarzania gruntu. Ponadto, nawieziony grunt osiadł i to mogło wiązać się z chwilową jego nadwyżką.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego.

W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skarga jest niezasadna.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że kontroli Sądu poddano decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie zmiany decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] kwietnia 2012 r. o pozwoleniu na budowę w zakresie zagospodarowania terenu inwestycji. Należy przy tym podkreślić, że skarżący, właściciel sąsiednich działek o nr ewid. 2932 i 2942/12, był stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na działkach inwestorów o nr ewid. 2900/3 i 2900/4 i w postępowaniu tym nie kwestionował wydanego wówczas rozstrzygnięcia. Decyzja ta stała się ostateczna, a inwestorzy przystąpili do realizacji inwestycji, po czym wystąpili o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie zagospodarowania terenu.

W ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej wniosek inwestora spełniał wymagania określone przepisami prawa, był kompletny i zasługiwał na uwzględnienie. Skarżący natomiast stoi na stanowisku, że wydanie zaskarżonych decyzji nie było prawnie dopuszczalne, jak też naruszono przepisy postępowania.

Zasadniczo inwestor obowiązany jest realizować inwestycję w zakresie, jaki wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego nią projektu budowlanego. Stosownie do art. 6 uPb dla działek budowlanych lub terenów, na których jest przewidziana budowa obiektów budowlanych lub funkcjonalnie powiązanych zespołów obiektów budowlanych, należy zaprojektować odpowiednie zagospodarowanie, zgodnie z wymaganiami art. 5, zrealizować je przed oddaniem tych obiektów (zespołów) do użytkowania oraz zapewnić utrzymanie tego zagospodarowania we właściwym stanie techniczno-użytkowym przez okres istnienia obiektów (zespołów) budowlanych. Z art. 34 ust. 3 pkt 1 uPb wynika, że projekt budowlany powinien zawierać m.in. projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462, dalej: "rozp. MTBiGM z 2012 r."), które zastąpiło rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm., dalej: "rozp. MI z 2003 r."), projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na mapie do celów projektowych, których zakres uszczegółowiono w ust. 2 i 3 tego paragrafu. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb). W razie spełnienia wymagań określonych przepisami prawa organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 uPb).

W świetle przepisów uPb inwestor może poczynić pewne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, i to bez ubiegania się o zmianę pozwolenia na budowę, pod warunkiem, że nie będą one odstępstwami istotnymi. Zgodnie jednak z art. 36a ust. 5 pkt 1 uPb, jeżeli odstępstwa te mają dotyczyć zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, niezbędne staje się uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, stosownie do art. 36a ust. 1 uPb. Z dyspozycji art. 36a ust. 3 uPb wynika, że w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Tak więc zastosowanie znajdą regulacje cytowane w poprzednim akapicie.

W sprawie bezsporne jest, że inwestorzy legitymowali się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i wystąpili o jej zmianę w zakresie zagospodarowania terenu; budynek natomiast pozostał w niezmienionej lokalizacji. Do wniosku dołączyli wymagane dokumenty, w tym zmieniony projekt budowlany dotyczący zagospodarowania działki spełniający wymogi cytowanych przepisów oraz oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zakres wnioskowanych zmian dotyczył zmiany przebiegu trasy instalacji kanalizacji sanitarnej i deszczowej, ukształtowania terenu oraz powierzchni i ukształtowania utwardzenia terenu oraz powierzchni biologicznie czynnej i współczynnika tej powierzchni, a także lokalizacji niezadaszonego miejsca do tymczasowego gromadzenia odpadów stałych (miejsca na kontener). Od strony działki skarżącego przewidziano zmianę przebiegu przyłącza wodociągowego wraz z hydrantem, a wokół budynku inwestorów na działce nr ewid. 2900/4 przewidziano przebieg instalacji kanalizacji deszczowej. Kanalizacja ta według projektu ma zostać połączona z kanałem burzowym Ø1200 mm po stronie północnej, na co inwestorzy uzyskali zgodę Burmistrza Miasto [...]. Odpowiada to wymogom wynikającym z przepisów § 26 i 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm., dalej: "rozp. MI z 2002 r."). Zarazem chronić będzie teren sąsiedni należący do skarżącego przed zalewaniem wodami opadowymi. Także od strony działek skarżącego przewidziano zmianę ukształtowania terenu, w tym ukształtowania niewielkiej skarpy – będącej terenem biologicznie czynnym, i utwardzenia niewielkiej części terenu pomiędzy budynkiem a skarpą. Inwestor nie może wszak dokonywać zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, jednak ze zmienionego projektu budowlanego nie wynika, aby miał to czynić. Przed ewentualnym faktycznym odstępstwem od projektu skarżący może poszukiwać ochrony nie tylko w instytucjach przewidzianych w uPb, ale też ustawie – Prawo wodne. Zgłaszana obawa nie mogła jednak mieć wpływu na wynik kontroli decyzji. W pobliżu działki nr 2942/12 przewidziano również miejsce do czasowego gromadzenia odpadów stałych w kontenerze, spełniające wymagania określone w § 22 i 23 rozp. MI z 2002 r.

Planowane zmiany spełniają wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy. Nie naruszają przepisów uPb, w tym powołanych przepisów techniczno-budowlanych. Dlatego, stosownie do art. 35 ust. 4 uPb, organy nie mogły odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W toku postępowania skarżący zarzucał inwestorom, że realizowali inwestycję w sposób istotnie odbiegający od decyzji o pozwoleniu na budowę, a w trybie postępowania o zmianę decyzji zamierzają zalegalizować tę samowolę. Okoliczności tej nie potwierdził jednak PINB, który w myśl art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 pkt 1 uPb jest organem powołanym do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, w tym kontroli zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego Starosta zasadnie oparł się na ustaleniach tego organu, który nie stwierdził, aby zachodziła konieczność stosowania procedur pozostających w jego gestii, w tym wstrzymania prowadzenia robót budowlanych (art. 50 ust. 1 uPb) oraz zobowiązania do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb). Podkreślenia wymaga, że skarżący nie informował Starosty, Wojewody, a nawet Sądu, aby podejmował jakiekolwiek czynności przeciwko działalności lub bezczynności PINB w zakresie kontroli tej inwestycji i jej wyników.

Sąd nie stwierdził także naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby zastosowanie środków określonych w art. 145 Ppsa. Zaskarżone decyzje zawierają niezbędne elementy wymagane przez K.p.a., stosownie do przedmiotu postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko zajęte przez organ odwoławczy wobec zarzutów odwołania uznać należało za prawidłowe i wystarczające.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 Ppsa Sąd skargę oddalił.