II SA/Wr 251/13

Uzasadnienie

W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla budowy domu jednorodzinnego na działce nr ... Burmistrz Gminy T. zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o udzielenie informacji, czy planowana inwestycja nie koliduje z przebiegiem drogi ekspresowej S.. W odpowiedzi wskazano, że kolizja taka zachodzi, przy czym został już opracowany projekt podziału działki nr ... z przeznaczeniem działki nr ... pod realizację drogi ekspresowej i przewiduje się jego zatwierdzenie przez Wojewodę decyzją wydaną w II kwartale 2011 r. Według dołączonego planu podziału z działki o powierzchni 0,4610 ha wydzielono pod pas drogowy obszar 0,1437 ha. Decyzją z dnia 20 maja 2011 r. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy, gdyż na całej działce nie będzie możliwe zachowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi ekspresowej (art. 43 ustawy o drogach publicznych). Dla działki wydana została już decyzja środowiskowa, w związku z czym Generalna Dyrekcja posiada interes prawny w sprawie ustalenia warunków zabudowy i jest stroną tego postępowania. Organ odwoławczy na skutek odwołania skarżącego uchylił powyższą decyzję, gdyż ani przepis art. 43 cyt. ustawy, ani fakt wydania decyzji środowiskowej, nie mają znaczenia w sprawie. Decyzję odwoławczą doręczono m.in. Generalnej Dyrekcji. Mając na uwadze oceny wyrażone przez SKO, decyzją z dnia 30 grudnia 2011 r. Burmistrz ustalił dla skarżącego wnioskowane warunki zabudowy. Burmistrz wskazał na charakter prawny decyzji lokalizacyjnej i wyraził pogląd, że pełna ochrona interesów osób trzecich zapewniona będzie na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Od decyzji tej odwołanie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podnosząc, że toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji ZRID. W postępowaniu środowiskowym ustalono, że działka nr ,,,znajdzie się w zasięgu ponadnormatywnego hałasu drogi ekspresowej S,. Ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla działki nr ... stanie się możliwe po wydaniu decyzji ZRID. Odwołujący się nadal wywodził, że część działki zostanie zajęta pod drogę oraz objęta obszarem ograniczonego użytkowania, co uzasadnia wstrzymanie postępowania lokalizacyjnego z uwagi na interesy inwestora i interes majątkowy Skarbu Państwa.

W dniu 3 kwietnia 2012 r. organ zawiadomił odwołującego się, że na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. odwołanie pozostawia się bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie jego braków formalnych przez złożenie podpisu na odwołaniu i wykazanie upoważnienia osoby podpisanej. Do organu wpłynęły jedynie kserokopie pełnomocnictw.

W dniu 25 czerwca 2012 r. do organu wpłynęło pismo odwołującego się wyjaśniające, że odwołanie zostało złożone w formie pisemnej z podpisem osoby upoważnionej.

Do pisma dołączono wymagane pełnomocnictwa oraz obwieszczenie o wydaniu w dniu 28 maja 2012 r. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (drogi ekspresowej S-5) m.in. na części działki nr ..., która na mocy tej decyzji stała się własnością Skarbu Państwa. Według treści obwieszczenia, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołujący się wniósł o podjęcie postępowania w sprawie.

Zaskarżoną decyzją organ uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ tłumaczył, że nie otrzymał od organu I instancji oryginału odwołania. Dyrektor Generalnej Dyrekcji i osoby przez niego upoważnione posiadały jako organy uprawnienie do uwierzytelnienia pełnomocnictw (art. 76a k.p.a.). Dlatego należało obecnie ocenić, że odwołanie nie miało braków formalnych i jego pozostawienie bez rozpoznania było nieuzasadnione. Przystępując do rozpoznania odwołania należało uwzględnić zasadę dwuinstancyjności i prawdy obiektywnej, z których wynika nakaz uwzględnienia stanu sprawy z daty orzekania. Istotna zmiana polegała na wydaniu w toku postępowania odwoławczego decyzji z dnia 28 maja 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (drogi ekspresowej S-5), częściowo na działce nr 170. Decyzja ta zastępuje pozwolenie na budowę (art. 11f ust. 1 pkt 7 i art. 11i ust. 1 specustawy drogowej Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Zgodnie z art. 65 u.p.z.p. (Dz. U z 2012 r., poz. 647) następuje wygaśnięcie decyzji lokalizacyjnej, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę. Prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy staje się więc bezprzedmiotowe, skoro inny inwestor uzyskał już pozwolenie na budowę. W nin. sprawie dotyczy to części działki nr 170. Wymaga zbadania, czy skarżący zmieni zakres inwestycji i czy będzie możliwe ustalenie dla niego warunków zabudowy na pozostałej części działki, do czego powołany jest organ I instancji.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. przez przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego, wskutek czego w jego toku wydano decyzję z dnia 28 maja 2012 r., naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz błędne przyjęcie istnienia interesu prawnego odwołującego się, gdy należało stosować art. 138 § 1 pkt 3 lub art. 134 k.p.a., ponadto naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego rozszerzającą wykładnię lub stosowanie analogii oraz uznanie, że przepis ten dotyczy także nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a także naruszenie art. 11 i ust. 2 specustawy drogowej, a w końcu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o ile postępowanie pierwszoinstancyjne zostało uznane za bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu skargi wskazano, że GDDKiA została bezpodstawnie uznana za stronę postępowania lokalizacyjnego. W dacie wniesienia odwołania inwestycja drogowa była dopiero projektowana. W dacie wydania zaskarżonej decyzji zezwolenie na realizację inwestycji drogowej było nieostateczne. Nie wywołała żadnych skutków prawnorzeczowych. Skutek z art. 65 u.p.z.p. wywołuje decyzja ostateczna. Nie było więc podstawy do merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Nie zrealizowały się również przesłanki decyzji kasacyjnej, jak też niczego na ich temat nie napisano w uzasadnieniu. Gdyby nawet uznać, że decyzji ZRID jest równoznaczna z pozwoleniem na budowę, to postępowanie pierwszoinstancyjne należało umorzyć, nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wadliwe pozostawienie podania bez rozpoznania skutkowało jedynie bezczynnością organu i dlatego odwołanie rozpatrzono z przekroczeniem terminu. Nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Planowana zmiana sposobu zagospodarowania działki rolnej nr 170 oddziaływała na interes GDDKiA wywodzony z decyzji środowiskowej. Decyzja lokalizacyjna wydana została po wszczęciu postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, co uzasadniało interes prawny GDDKiA. W dacie wydania decyzji zaskarżonej istniała już decyzja zezwalająca na realizację drogi opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Bezprzedmiotowość decyzji lokalizacyjnej związana jest z niemożnością uzyskania na jej podstawie pozwolenia na budowę, co nastąpiło w nin. sprawie. Wydane zezwolenie zawiera w sobie treść pozwolenia na budowę. Organ podtrzymał stanowisko, że zasada dwuinstancyjności uzasadniała uchylenie decyzji, zaś teoretyczna możliwość wydania odmiennej decyzji merytorycznej uzasadniała przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd musi odnieść się do kontrowersji związanych ze stosowaniem art. 64 § 2 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Niejednolicie bowiem rozstrzyga się zagadnienia, czy nieuzasadnione stosowanie art. 64 § 2 k.p.a. naprawdę wywołuje jedynie popadnięcie organu w stan bezczynności, czy może stanowi czynność osobno zaskarżalną, a po drugie, czy braki formalne środka odwoławczego powinny prowadzić do stosowania art. 64 § 2 k.p.a., czy raczej art. 134 k.p.a. Odnośnie pierwszego zagadnienia Sąd opowiada się za tradycyjnym, ustalonym poglądem prawnym, że bezzasadne stosowanie art. 64 § 2 k.p.a. uprawnia jedynie do skargi na bezczynność organu. Kwestii tej nie ma potrzeby szerzej rozwijać. Można jedynie wskazać ogólnie, że podważanie jednolitych linii orzeczniczych, zyskujące ostatnio niejaką popularność, powinno być związane wyłącznie z powstaniem nowej, ważkiej argumentacji oraz poprzedzone wyważeniem korzyści i strat związanych z podważaniem wypracowanych w orzecznictwie norm prawnych. Odnośnie drugiego zagadnienia zwraca uwagę, że w każdej procedurze prawnej braki formalne środków odwoławczych normowane są lub traktowane w praktyce orzeczniczej w sposób odrębny od braków innych pism procesowych. W przypadku procedury administracyjnej brakuje wyraźnego przepisu, zaś jedynie część orzecznictwa i doktryny postuluje stosowanie art. 134 k.p.a. Postulat ten zyskuje dodatkowy argument. Jak okazało się w nin. sprawie, pozostawienie odwołania bez rozpoznania wywołuje niemożność ustalenia daty uostatecznienia się decyzji. W każdej bowiem chwili organ odwoławczy może rozmyślić się i po upływie bliżej nieokreślonego czasu jednak rozpatrzeć odwołanie w sposób merytoryczny. Byłoby to niemożliwe po zastosowaniu art. 134 k.p.a. W nin. sprawie nie ma to znaczenia, skoro organ niewątpliwie nie stosował art. 134 k.p.a. Być może w wolnej chwili organy odwoławcze powinny przejrzeć dotychczasowe pozostawienia odwołań bez rozpoznania i może podjąć niektóre postępowania odwoławcze. Wszak, jak wywodzi organ, nie uległy one zakończeniu, lecz wywołały jedynie stan bezczynności, z którym należałoby skończyć (na temat omówionych kontrowersji patrz chociażby postanowienia II FSK 2624/10 z glosą w Lex oraz I OSK 1814/10, wyroki I OSK 135/10 lub II OSK 1268/07). W każdym razie fakt niewątpliwego stosowania przez organ art. 64 § 2 k.p.a., nie zaś art. 134 k.p.a. oraz przyjęte skutki procesowe tego stosowania, nie pozwalały na uznanie, że merytoryczne rozpatrzenie odwołania było niedopuszczalne.

W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie było zgodne z prawem, zaś zarzuty skargi okazały się bezzasadne.

Organ nie prowadził postępowania przewlekle, lecz jak sam przyznał popadł w bezczynność. Według przyjętej przez organ koncepcji, dotychczasowa merytoryczna decyzja lokalizacyjna stała się nieaktualna, chociaż nie było wykluczone wydanie nowej w oparciu o zmieniony wniosek inwestora, zatem bezprzedmiotowość postępowania lokalizacyjnego nie została w sposób pewny stwierdzona. Wydanie nowej decyzji lokalizacyjnej w oparciu o istotnie zmieniony wniosek inwestora bądź ustalenie bezprzedmiotowości postępowania związanej z brakiem nowego wniosku, trafnie zostało przekazane pierwszej instancji, co realizowało zasady prawdy obiektywnej i dwuinstancyjności. Gdy okazało się, że decyzja pierwszej instancji nie odpowiada rzeczywistemu stanowi sprawy, to spełnione zostały przesłanki decyzji kasacyjnej ustanowione w art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy w oczywisty sposób wykluczone było stosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co postulował skarżący. Nie był w pełni zrozumiały obszerny wywód skarżącego zmierzający do wykazania, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej nie stanowi decyzji pozwalającej na budowę drogi (por. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. Dz. U. Nr 154, poz. 958, tytuł rozdziału 2a specustawy ,,Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych" i zawarte w nim art. 11d ust. 1 pkt 4 i 5, art. 11f ust. 1 pkt 7 i 8 oraz art. 11 i ust. 1). Skarżący zapewne uznał zgłoszenie licznych zarzutów, chociaż w części bezzasadnych, za bardziej pożądane ze względu na skuteczność skargi, niż poprzestanie na zarzutach istotnych. Z tych ostatnich rozważenia wymagał zarzut nieposiadania przez odwołującego się przymiotu strony oraz nieuzasadnionego przyjęcia przez organ bezprzedmiotowości decyzji pierwszej instancji wobec braku ostateczności decyzji wywołującej ten stan zgodnie z art. 65 u.p.z.p.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ trafnie podkreślił znaczenie odmienności postępowania lokalizacyjnego w aspekcie pojęcia strony i ustalenia kręgu stron tego postępowania oraz z uwagi na istotę decyzji lokalizacyjnej. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stwierdza posiadanie przez określoną działkę cech pozwalających na określoną zmianę sposobu jej zagospodarowania, dozwoloną przez przepisy z zakresu planowania przestrzennego. Decyzja ta dotyczy z reguły przyszłych zamierzeń inwestycyjnych (wyjątek dotyczy postępowań legalizacyjnych) i stanowi jeden z dokumentów potrzebnych do uzyskania pozwolenia na budowę (art. 55 u.p.z.p., art. 33 ust. 2 pkt 3 prawa budowlanego). Wobec oderwania możności wydania decyzji od sytuacji prawnej wnioskodawcy względem działki (art. 63 ust. 1, 2 i 4 u.p.z.p.) i braku jej oddziaływania w sferze prawnej innych podmiotów, zachodzą wątpliwości odnośnie odpowiedniości klasycznego ujęcia pojęcia strony (art. 28 k.p.a.) w odniesieniu do podmiotów zainteresowanych postępowaniem lokalizacyjnym. Ustawa posługuje się tutaj ogólnymi pojęciami, jak postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy (art. 62 u.p.z.p.) czy decyzja, co w tradycji orzeczniczej wymaga posługiwania się również pojęciami strony czy interesu prawnego. Jednak interesy stron postępowania lokalizacyjnego będą specyficzne, związane bardziej z odległymi w czasie skutkami decyzji, a obecnie raczej z ich oceną odnośnie przesłanek ustawowych decyzji. Takie właśnie w praktyce sądowej jest typowe umotywowanie skargi podmiotów uprawnionych rzeczowo do działek sąsiednich dla działki objętej wnioskiem. Na tym tle powstaje pytanie, czy pozycji strony nie powinni uzyskać również zarządcy dróg w postępowaniu lokalizacyjnym dotyczącym działki objętej złożonym już wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Na przeszkodzie do rozważenia tego zagadnienia nie powinien stać brak w specustawie drogowej wyraźnych unormowań spotykanych w innych specustawach (por. art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu Dz. U. Nr 84, poz. 700). Wniosek zarządcy dróg zmierza do uzyskania w krótkim, wyznaczonym ustawą terminie, decyzji natychmiast wykonalnej i obejmującej wywłaszczenie działki odnośnie której toczy się postępowanie lokalizacyjne oraz pozwolenia na budowę drogi (o czym była już mowa) zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 6, 7 i 8 specustawy, art. 12, art. 16 ust. 2, art. 17 tej ustawy. Decyzja taka pozbawia inwestora prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wyklucza uzyskanie przez niego pozwolenia na budowę. W tym znaczeniu wniosek o ustalenie warunków zabudowy staje się bezprzedmiotowy, o ile nawet brak ostateczności decyzji o ZRID wyłącza jej skutki prawnorzeczowe bądź szczególne określone w art. 65 u.p.z.p. Skoro, jak już zaznaczono, trudno byłoby wykryć u wnioskodawcy postępowania lokalizacyjnego oraz u podmiotów uznawanych zazwyczaj za jego strony materialnoprawnego źródła posiadanego w sprawie interesu, jak też cech aktualności lub bezpośredniości tego interesu, to również trudno byłoby takich cech interesu wymagać od innych podmiotów zainteresowanych wynikiem postępowania. Dla zarządcy drogi również uzyskanie przez inny podmiot decyzji lokalizacyjnej dotyczącej działki objętej postępowaniem w sprawie ZRID, a w konsekwencji uzyskanie możności otrzymania pozwolenia na budowę, wpływa na możność lub sposób zaspokojenia przysługującego mu interesu. Interes ten również mało odpowiednio, jak w odniesieniu do pozostałych uczestników postępowania lokalizacyjnego, należy nazwać interesem prawnym (pamiętając o czysto przedmiotowym ujęciu przesłanek decyzji lokalizacyjnej i potencjalnym interesie osób uczestniczących w postępowaniu lokalizacyjnym). Warto zaznaczyć, że w nin. sprawie zarządca był uznawany za stronę postępowania lokalizacyjnego i twierdził o przysługiwaniu mu interesu prawnego. W tej sytuacji, według utrwalonych poglądów prawnych, wykluczone było stosowanie art. 134 k.p.a. wobec złożonego odwołania. Ocena organu podjęta po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, odnośnie pozycji strony podmiotu odwołującego się, decyduje o wydaniu decyzji umarzającej to postępowanie bądź rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Jak trafnie zaznaczył organ, w dacie rozstrzygania sytuacja prawna zarządcy drogi w postępowaniu legalizacyjnym uległa istotnej zmianie, związanej z uzyskaniem natychmiast wykonalnej decyzji o ZRID. Z tymi uzupełnieniami czy korektami Sąd podzielił zasadniczy wywód prawny organu.

Z tych wszystkich względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.