II SA/Rz 563/14

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi R. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie uznania za dłużnika alimentacyjnego, którą wydano w następującym stanie sprawy:

Prezydent Miasta [...] powiadomił Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] o przyznanym A. M. świadczeniu z funduszu alimentacyjnego na okres zasiłkowy 2013/2014 i wezwał do podjęcia czynności wobec zobowiązanej M. M.

W piśmie z dnia 6 listopada 2013 r. Burmistrz [...] wezwał R. M. do osobistego stawienia się w siedzibie ośrodka pomocy społecznej celem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz złożenia oświadczenia majątkowego, w terminie 7 dni od doręczenia wezwania. W piśmie z dnia 4 grudnia 2013 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie uznania jej za dłużnika alimentacyjnego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], Burmistrz [...] uznał R. M. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, gdyż uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego oraz odmówiła złożenia oświadczenia majątkowego. Wprawdzie nie podjęła kierowanego do niej wezwania z dnia 4 grudnia 2013 r., jednak zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej k.p.a., nastąpił wobec niej skutek doręczenia tego pisma. Skarżąca, pomimo tego nie stawiła się w wyznaczonym terminie w siedzibie ośrodka, a w okresie ostatnich 6 miesięcy nie uregulowała zobowiązań alimentacyjnych w wysokości wynoszącej co najmniej połowę należnych alimentów. Dlatego też zaistniały przesłanki określone w art. 5 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 z późn. zm.) do wydania przedmiotowej decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. M. podała, że niestawiennictwo w wyznaczonym terminie nie było przez nią zamierzone i wynikało z jej niewiedzy. Nie została o tym obowiązku poinformowana, a czasowo przebywała poza miejscem zamieszkania z powodu nagłej choroby matki mieszkającej samotnie na wsi, która wymagała pomocy. W listopadzie matkę dotknął trzeci zawał serca i poddana została zabiegowi wszczepienia bypassów. Na dowód tego dołączyła kopie karty informacyjnej ze szpitala wraz z kartą wypisową i wynik badania radiologicznego.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. SKO w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5 ust. 3 pkt 1 i 3a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy podał, że stosownie do art. 5 ust. 3 pkt 1 i ust. 3a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił złożenia oświadczenia majątkowego, organ właściwy dłużnika wszczyna postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Decyzji takiej nie wydaje się jednak wobec dłużnika alimentacyjnego, który przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Jak ustalono w toku postępowania, od strony w okresie tym nie wyegzekwowano żadnej należności. Pomimo skutecznego doręczenia zastępczego wezwania zrealizowanego w trybie art. 44 k.p.a. nie zgłosiła się w wyznaczonym terminie w ośrodku pomocy społecznej w celu wywiązania się z nałożonych na nią obowiązków. Wobec tego podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie było prawidłowe.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem R. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. Stwierdziła, że nie było jej zamiarem uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego. Niemożność stawienia się w ośrodku w wyznaczonym terminie wynikał z nagłej konieczności zaopiekowania się chorą matką, która mieszka samotnie. Przez to nie mogła odebrać wezwania. Tak więc niestawiennictwo nie było zamierzone, a wynikało z niewiedzy. Stawiła się w ośrodku niezwłocznie po powzięciu informacji o takiej konieczności. Ponadto dotychczas stawiała się na każde wezwanie. Natomiast utrata prawa jazdy, która jej grozi, będzie dla niej dotkliwa, ponieważ pracuje jako przedstawiciel firmy ubezpieczeniowej, i może spowodować utratę źródła utrzymania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co określa art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jako przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami postępowania. Z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu na organie administracji ciąży obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdej fazie postępowania w taki sposób, aby strona mogła uczestniczyć zarówno w zbieraniu materiału dowodowego jak i mieć możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Wszczęcie postępowania zobowiązuje również organ do wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem sprawy. Organy czuwają też nad tym by strony nie poniosły szkody z tytułu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu oraz zasada prawdy obiektywnej zobowiązuje organy do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy zarówno przy uwzględnieniu interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli.

Warunkiem prawidłowego wszczęcia postępowania administracyjnego jest również doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania i innej korespondencji w sposób określony w art. 40 - 49 k.p.a.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pierwszym pismem skierowanym do R. M. było wezwanie z dnia 6 listopada 2013 r. nr [...] do osobistego stawiennictwa w Miejsko Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania celem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenia oświadczenia majątkowego. Przesyłka była dwukrotnie awizowana, ale nie została podjęta przez skarżącą i po upływie 14 dni zwrócona przez operatora pocztowego do organu. Sąd zauważa, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki nie została zawarta informacja o miejscu pozostawienia wiadomości o przesyłce jak i miejscu odbioru przesyłki.

Zawiadomieniem z dnia 4 grudnia 2013 r. [...] organ I instancji poinformował R. M. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uznania jej za dłużniczkę alimentacyjną. W piśmie tym organ zawarł informację o treści art. 10 § 1 k.p.a., którego treść została wyżej przytoczona. Przesyłka ta również nie została odebrana przez skarżącą i po upływie 14 dni została zwrócona do organu. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki znajduje się adnotacja, że mieszkanie jest zamknięte adresat nieobecny. Brak jest natomiast informacji o tym, gdzie pozostawiono awiza, oraz miejscu odbioru przesyłki.

Zgodnie z art. 41 k.p.a., w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (§ 2 art. 41).

Ugruntowany jest w orzecznictwie sądowym i doktrynie prawa administracyjnego pogląd, zgodnie z którym zastosowanie art. 41 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy strona została prawidłowo pouczona o skutkach wypływających z niedopełnienia obowiązku normowanego w art. 41 § 1. Wynika to z ogólnej zasady określonej w art. 9 k.p.a., stanowiącym, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Niedopełnienie tych obowiązków przez organ stanowi naruszenie prawa. Należy stwierdzić, że obowiązkiem organu jest pouczenie strony przy pierwszym doręczeniu o treści art. 41 k.p.a. W orzecznictwie i doktrynie dominuje bowiem pogląd, że wszczynając postępowanie organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić adres do doręczeń oraz pouczyć stronę o obowiązku poinformowania o zmianie adresu i o konsekwencjach prawnych określonych w art. 41 § 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 7 stycznia 2000 r., sygn. akt V SA 1084/99, LEX nr 49299, oraz z dnia 12 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1369/05, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl a także oraz J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 249, wyrok NSA z dnia 12 września 2006 r., I OSK 1369/05, LEX nr 321137, wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., I OSK 43/05, LEX nr 194724, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 lutego 2012 r., II SA/Po 1181/11, LEX nr 1123230, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2011 r., II SA/Wa 1330/11, Wspólnota z 2011 r., nr 43, s. 49, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 października 2010 r., II SA/Wa 943/10, LEX nr 755497, A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do art. 41 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, G. Łaszczyca: Komentarz aktualizowany do art. 41 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX).

Zasadnie podkreśla się przy tym, że "na organie administracji spoczywa obowiązek pouczenia strony o treści przepisu art. 41 § 1 i § 2 k.p.a., natomiast brak pouczenia w tym zakresie stanowi naruszenie art. 9 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, powodujące jednocześnie nieskuteczność prawną doręczenia pod dotychczasowym adresem mimo zaniechania przez stronę powiadomienia o jego zmianie" (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 grudnia 2010 r., II SA/Sz 806/10, LEX nr 754954).

Sąd zauważa, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego brak jest pouczenia strony o obowiązku powiadomienia o każdej zmianie adresu (art. 41 § 1 k.p.a.) i o skutkach dla strony z tym związanych. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca podkreśla, ze przepis art. 41 § 1 k.p.a. dotyczy toku postępowania, a zatem strona o wszczęciu postępowania musi być skutecznie powiadomiona. W rozpoznawanej sprawie strona nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, a ponadto nie można przyjąć prawidłowego zastępczego doręczenia przesyłki wobec braku - w dowodzie doręczenia przesyłki - informacji o miejscu pozostawienia awiza i miejscu odbioru przesyłki

Postępowanie administracyjne opiera się na zasadzie skargowości i oficjalności działania, jednakże w postępowaniach wszczynanych z urzędu nie może ograniczać praw strony jedynie do doręczenia jej decyzji w sprawie i możliwości złożenia przez nią odwołania. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w sprawie jest jednym z najistotniejszych aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Gwarancją realizacji tego prawa strony jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania na podst. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok NSA z 14.02.2012 r., sygn. akt I OSK 1169/11; LEX nr 1120577).

Reasumując powyższe wywody organ wszczynając postępowanie z urzędu winien mieć na celu doprowadzenie do faktycznego doręczenia tego zawiadomienia stronie, gdyż to skutkuje uruchomieniem postępowania, przy czym zawiadomienie to winno zawierać pouczenie o treści art. 41 § 1 k.p.a. oraz o skutkach niepoinformowania organu o zmianie adresu. Skutek zastępczego doręczenia, o którym mowa w art. 44 § k.p.a. jest możliwy po skutecznym wszczęciu postępowania administracyjnego, czyli w toku postępowania. Materiał dowodowy sprawy dowodzi, że skarżąca o postępowaniu dowiedziała się z decyzji organu I instancji, która została doręczona stronie.

Wadliwie zostało też doręczone zawiadomienie o potrzebie przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i złożeniu oświadczenia majątkowego, dlatego błędnie organy orzekające w sprawie przyjęły, że skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego. Bez wpływu na przyjętą ocenę stanu faktycznego sprawy pozostaje okoliczność, że skarżąca w tym czasie z powodu choroby matki przebywała w innej miejscowości.

Sąd ponadto zauważa, że w odwołaniu R. M. zawarła informację, że wywiad alimentacyjny został przeprowadzony 28 stycznia 2014r. Sąd stwierdza, że tego wywiadu nie ma w aktach administracyjnych sprawy, a Kolegium nie podjęło starań odnośnie wyjaśnienia tej okoliczności, istotnej dla podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu działanie Kolegium należy uznać za naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż nie podjęło żadnych działań celem ustalenia, czy istotnie taki fakt miał miejsce.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji ustali, czy faktycznie był przeprowadzony wywiad alimentacyjny w dniu 28 stycznia 2014 r., a jeżeli nie, to wezwie R. M. do stawienia się celem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenia oświadczenia majątkowego mając na względzie wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku, a jeżeli zaistnieją okoliczności warunkujące wszczęcie postępowania o uznaniu za dłużnika alimentacyjnego, to skieruje zawiadomienie o wszczęciu postępowania uzupełnione o treści z art. 41 § 1 k.p.a. oraz skutkach wynikających z obowiązku podawania adresu w toku instancji, a przy doręczaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu również będzie się kierował uwagami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu.

Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje obydwu instancji.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.