II SA/Po 330/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. (dalej jako "PPIS" albo organ I instancji), po rozpoznaniu zgłoszenia choroby zawodowej orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u W. K. choroby zawodowej: nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi - raka płuca, wymienionej w poz. 17 pkt 1 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 – dalej jako "rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych"). W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 z późn. zm. – dalej jako "ustawa o P.I.S.").

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że podstawą rozstrzygnięcia było orzeczenie lekarskie Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w P. (dalej: WCMP) Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, oraz wystawione w trybie odwoławczym przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. (dalej IMP w Ł.) orzeczenie lekarskie nr [...]. Wskazano, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż W. K. pracował w Miejskim Przedsiębiorstwie Komunikacyjnym w P. (dalej jako "MPK") w latach 1982 -2005, jako: kowal, hartownik i monter rozjazdów. Pracując w hartowni miał zawodowy kontakt z ropą naftową, benzyną i naftą. W 2011 r. rozpoznano u niego raka prawego płuca. Podkreślono, że pismem z dnia 11 kwietnia 2011 r. pracodawca nie potwierdził występowania czynników rakotwórczych w środowisku pracy pracownika. W. K. zgłosił podejrzenie raka płuc jako chorobę zawodową, która w jego ocenie została spowodowana przez zawodowy kontakt z czynnikami szkodliwymi dla zdrowia, takimi jak nafta i benzyna, a następnie został dnia [...] grudnia 2011 r. skierowany przez PPIS do WCMP w P. W wyniku przeprowadzonych specjalistycznych badań ustalono m.in. rozpoznanie raka drobnokomórkowego prawego płuca. Wskazano, iż w szerokim uzasadnieniu orzeczenia o barku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej (orzeczenie z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...]) jednostka orzecznicza stwierdziła, że nowotwór złośliwy może być uznany za chorobę zawodową, jeżeli powstał w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze dla ludzi. Uwzględnia się przy tym pierwotną lokalizację nowotworu i okres latencji oraz potwierdzenie w badaniach epidemiologicznych zwiększonego w stosunku do populacji ogólnej ryzyka zachorowania na nowotwór złośliwy. Zaznaczono, że złożona etiologia choroby nowotworowej układu oddechowego wiąże się najczęściej z wieloletnim nałogiem palenia papierosów, a W. K. był wieloletnim palaczem papierosów. Wskazano, iż W. K. skorzystał z możliwości zweryfikowania orzeczenia WCMP w trybie odwoławczym. IMP w Ł. na podstawie dokumentacji medycznej oraz oceny narażenia zawodowego potwierdził ustalenia WCMP. IMP zwrócił uwagę na fakt palenia przez W. K. znacznej ilości papierosów, co jest istotnym pozazawodowym czynnikiem ryzyka rozwoju nowotworów płuc i w konsekwencji wydał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej (orzeczenie z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...]). Z uwagi na powyższe PPIS w P. wskazał, że całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego nie pozwala przyjąć, że schorzenie stwierdzone u W. K., tj. rak płuc, stanowi chorobę zawodową. Organ I instancji podkreślił, że nie można przyjąć, iż istniał związek przyczynowy rozpoznanej choroby z warunkami czy sposobem wykonywania pracy, zwłaszcza, gdy w środowisku pracy W. K. nie występowały czynniki szkodliwe dla układu oddechowego. Powołując przepis art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), organ I instancji podniósł, że w tym przypadku nie występują przesłanki określone tym przepisem, uprawnione ośrodki medycyny pracy wykluczyły związek przyczynowy pomiędzy wykonywaną pracą a zdiagnozowanym schorzeniem. W konsekwencji uznając kompletność tych orzeczeń PPIS uznał, iż nie jest możliwe stwierdzenie choroby zawodowej.

Pismem z dnia [...] września 2012 r. W. K. odwołał się od powyższej decyzji podnosząc, że jest ona niezgodna ze stanem faktycznym. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że zaskarżoną decyzję oparto na lakonicznym piśmie MPK stwierdzającym, iż w środowisku pracy W. K. nie występowały czynniki rakotwórcze. Podniesiono, że wbrew powyższemu stanowisku pracodawcy, stanowiska pracy, na których swoje zadania wykonywał pracownik, były narażone na działanie czynników szkodliwych (w tym rakotwórczych i podrażniających układ oddechowy). W. K. wskazał, że w latach 1982-1992, pracując na stanowisku hartownika, narażony był na działanie szkodliwych czynników, takich jak toksyczne gazy i dymy, tlenek węgla, benzen czy akroleina – uwalniana jako produkt uboczny degradacji termicznej. Następnie wskazał że podczas pracy na stanowisku kowala w latach 1992-2005 był narażony na długotrwałe wdychanie szkodliwych substancji, takich jak opiłki metalu, pyły i rozpuszczalniki. W końcu podniósł, że podczas pracy na stanowisku montera rozjazdów w latach 2006-2011 był narażony na czynniki szkodliwe w postaci hałasu oraz wdychania spalin i pyłu. W. K. podkreślił, że w całym okresie zatrudnienia pracował w warunkach szkodliwych, które mogą zostać uznane za rakotwórcze i które bezpośrednio przyczyniły się do powstania jego choroby nowotworowej. Nadmienił również, że dwóch jego najbliższych współpracowników, wykonujących te same obowiązki, zachorowało na nowotwór złośliwy, a następnie zmarło na raka. Zdaniem W. K. decyzja organu I instancji jest dla niego krzywdząca, gdyż opiera się głównie na piśmie pracodawcy, które to pismo podając, że w środowisku pracy pracownika nie występowały czynniki rakotwórcze – nie odzwierciedla stanu faktycznego. Przedmiotowe pismo zostało bowiem oparte na prowadzonych przez MPK rejestrach, które nie pokrywają się z rzeczywistością i nie odzwierciedlają warunków pracy na stanowiskach pracy pracownika. Zdaniem W. K., przy ocenie szkodliwości warunków pracy oraz ich wpływu na powstanie choroby, istotne znaczenie powinna mieć specyfika wykonywanej przez niego pracy, zachodzące w niej procesy technologiczne, wykorzystywane materiały, substancje i urządzenia.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny pismem z dnia [...].10.2012 r. wystąpił do IMP w Ł. z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie i wydanie lekarskiej opinii uzupełniającej w świetle podniesionego w odwołaniu narażenia na działanie benzenu uwalnianego od parującej ropy naftowej. Wskazano, że pracodawca strony podał, że do 31 grudnia 2004 r. stosowano preparaty zawierające benzen.

W odpowiedzi IMP w Ł. pismem z dnia [...].10.2012 r. potwierdził dotychczasowe swoje stanowisko. Podkreślono, że z danych przekazanych przez pracodawcę jednoznacznie wynikało, że w środowisku pracy strony nie występowały czynniki rakotwórcze. Podano, iż informacja o zakończeniu w 2004 r. stosowania preparatów zawierających benzen nie odnosiła się do stanowiska pracy W. K., a do danych dotyczących całego zakładu pracy i umieszczonych w Rejestrze czynników rakotwórczych. Nawet gdyby uznać, że strona była narażona na benzen od parującej ropy naftowej, to czynnik ten nie jest kancerogenem dla układu oddechowego. Wyniki badań epidemiologicznych potwierdzają, że benzen jest kancerogenem dla układu krwionośnego, natomiast nie jest czynnikiem ryzyka raka płuc.

W dalszej kolejności pismem z dnia [...].12.2012 r. zwrócono się do WCMP w P. o dokonanie oceny narażenia zawodowego na formularzu stanowiącym załącznik nr 4 – Karta oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej, do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie dokumentacji chorób zawodowych i skutków tych chorób (Dz.U. z 2002 r. Nr 132 poz. 869 ze zm.).

W odpowiedzi, WCMP w P. przesłało kserokopię oceny narażenia zawodowego dokonaną w toku postępowania orzeczniczego przez lekarza Poradni Chorób Zawodowych. Wskazano, że Karta oceny została opracowana na podstawie informacji uzyskanych od zainteresowanego, PPIS, pracodawcy, dokumentacji badań profilaktycznych oraz wiedzy własnej.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako "WPWIS" albo "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 5 pkt 4a ustawy o P.I.S., oraz art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) w zw. z § 5 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności przedstawiono przebieg pracy zawodowej strony. Wskazano, że w latach 1982-2011 wymieniony pracował w MPK w P. na różnych stanowiskach: uczeń, monter rozjazdów, hartownik, kowal i pracownik pogotowia technicznego torów. W latach 1982-1992 był zatrudniony na stanowisku hartownika, a w latach 1992-2005 w kuźni jako kowal. W trakcie pracy na stanowisku hartownika i kowala wykonywał kilka razy w roku czynności nawęglania kół zębatych, zajmował się ręcznym i pneumatycznym kuciem resorów, następnie wykonywał hartowanie detali stalowych, chłodzenie w zbiornikach z wodą lub ropą naftową (olej napędowy). Ponadto wykonywał inne prace (piaskowanie, cięcie gumówką stołową (cięcie stali) i pilą stołową tekstolitu, malowanie części tramwajów farbami ftalowymi, prace spawalnicze, szlifowanie i polerowanie), które miały charakter dorywczy. Następnie wskazano, że podstawa prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej są przepisy art. 235 ustawy Kodeks pracy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r w sprawie chorób zawodowych. Podniesiono, że w niniejszej sprawie zostały wydane dwa orzeczenia lekarskie: 1) WCMP w P. z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...], 2) IMP w Ł. z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...]. W przywołanych powyżej orzeczeniach lekarskich jednostki medycyny pracy sformułowały jednoznaczne wnioski o braku podstaw do rozpoznania u W. K. choroby zawodowej. W ocenie biorących udział w postępowaniu diagnostyczno-orzeczniczym lekarskich jednostek orzeczniczych, analiza oceny narażenia zawodowego pracownika nie daje podstaw do uznania etiologii zawodowej raka płuc, gdyż w środowisku pracy W. K. nie występowały czynniki rakotwórcze. Dodatkowo, zdaniem organu II instancji, przeciwko etiologii zawodowej rozpoznanego schorzenia przemawia fakt wieloletniego palenia tytoniu, który jest istotnym pozazawodowym czynnikiem rozwoju nowotworu płuc. W ocenie lekarskich jednostek orzeczniczych, z przeważającym prawdopodobieństwem należy przyjąć pozazawodową etiologię nowotworu. Organ II instancji podkreślił dodatkowo fakt, iż postępowanie diagnostyczno-orzecznicze prowadzone było w niezależnych ośrodkach służby zdrowia. Wskazał również na specyfikę postępowania w sprawach dotyczących chorób zawodowych i wynikający z tego fakt związania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej orzeczeniem lekarskim wydanym w sprawie, w tym znaczeniu, że organy te nie są uprawnione do merytorycznej kontroli orzeczeń lekarskich jednostek uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych, ani też do dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania schorzenia. Odnosząc się do kwestii narażenia W. K. na działanie benzenu, organ II instancji zaznaczył, iż zgodnie z dyspozycją § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych wystąpił z wnioskiem do IMP o dodatkową konsultację i ponowną analizę materiału dowodowego. W konsekwencji tego działania WPWIS uzyskał lekarską opinie uzupełniającą z dnia [...] października 2012 r., w której lekarska jednostka orzecznicza II stopnia podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko, ponownie wskazując, że w środowisku pracy W. K. nie występowały czynniki rakotwórcze, a dodatkowo podkreślając, że narażenie na benzen pochodzący od parującej ropy nie jest czynnikiem kancerogennym dla układu oddechowego.

Na powyższą decyzję, dnia [...] lutego 2013 r., W. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skargi poniósł, że decyzja WPWIS jest niemoralna i niezgodna ze stanem faktycznym niniejszej sprawy. Wskazał, że obowiązkiem organu II instancji było zwrócenie się do organów inspekcji pracy o przeprowadzenie kontroli całej dokumentacji dotyczącej szkodliwych warunków pracy. W. K. podkreślił, że jego praca w hartowni polegała na hartowaniu piór od resorów oraz obróbce cieplnej stali, w których to procesach ropa była rozgrzewana do temperatury wrzenia i zapewne zawartość benzenu wzrastała do kilkudziesięciu procent. Następnym czynnikiem rakotwórczym wskazanym w skardze było nawęglanie kół zębatych (wydzielanie się dwutlenku węgla oraz akroleiny). W. K. podniósł, że z uwagi na nieistniejące już warsztaty i brak możliwości ich skontrolowania, organy powinny zwrócić się do MPK o wydanie dokumentacji dotyczącej maszyn i warunków pracy w zakładzie pracy pracodawcy.

W odpowiedzi na skargę WPWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W. K., po zapoznaniu się w dniu [...] maja 2013 r. z aktami sprawy dotyczącymi przedmiotowej skargi wniósł na piśmie następujące uwagi. Zdaniem skarżącego zgromadzona w sprawie dokumentacja dowodowa nie jest kompletna w zakresie istotnych dla sprawy informacji, w szczególności brakuje oceny narażenia zawodowego, która jest jedną z podstaw orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej oraz dokumentacji dotyczącej przeprowadzonych przez pracodawcę pomiarów narażenia na działanie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym. Skarżący ponownie podniósł, że wnioski wyciągnięte przez WPWIS są dla niego bardzo krzywdzące i niezgodne z charakterem i warunkami wykonywanej pracy.

Na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. stawili się: skarżący oraz pełnomocnik organu II instancji. Skarżący podtrzymał skargę wnosząc i wywodząc jak dotychczas. Pełnomocnik WPWIS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę. Na pytanie Sądu pełnomocnik organu II instancji oświadczył, że przedłożone wraz ze skargą akta administracyjne zawierają całość dokumentacji, która została przedstawiona jednostkom medycyny pracy orzekającym w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia rozważenia prawidłowości prowadzonego przez organy inspekcji sanitarnej postępowania w przedmiocie stwierdzenia u W. K. choroby zawodowej – nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi - raka płuca, choroby wymienionej w poz. 17 pkt 1 wykazu chorób zawodowych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. nie stwierdził u skarżącego schorzenia z tej jednostki chorobowej, a decyzja ta została utrzymana w mocy przez WPWIS zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. W opinii Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie.

Zgodnie z przepisem art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), dodanym ustawą z dnia 22 maja 2009 r. o zmianie ustawy Kodeks pracy oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 99 poz. 825), za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Użyte w treści powyższego artykułu wyrażenie "choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych" musi być interpretowane z uwzględnieniem wydanego na podstawie art. 237 Kodeksu pracy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, wymieniającego w załączniku wykaz chorób zawodowych. Tym samym dla rozpoznania choroby zawodowej niezbędne jest stwierdzenie u danej osoby jednostki chorobowej wymienionej w załączniku do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., o ile, w wyniku dokonanej przez właściwy organ administracji oceny warunków pracy, można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Stwierdzenie wystąpienia choroby zawodowej, zgodnie z § 5 powyższego rozporządzenia, musi zostać potwierdzone orzeczeniem lekarza spełniającego wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach dotyczących służby medycyny pracy, zatrudnionego bądź to w jednostce orzeczniczej I stopnia, wymienionej w ust. 2 powyższego paragrafu, lub też w jednostce orzeczniczej II stopnia określonej w ust. 3 § 5 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r.

Zgodnie z § 6 ust. 1 omawianego rozporządzenia uprawniony lekarz wydaje orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich, dokumentacji medycznej danej osoby, dokumentacji przebiegu jej zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Postępowanie przed lekarzem orzecznikiem nie zostało ograniczone wyłącznie do zbadania stanu zdrowia osoby ubiegającej się o stwierdzenie choroby zawodowej, lecz musi odnosić się również bezpośrednio do ewentualnych niekorzystnych warunków, w jakich była ona wykonywana, przy szczególnym uwzględnieniu narażenia zawodowego w miejscu pracy. Uregulowane wyżej zasady postępowania mają na celu zapewnienie możliwości orzekania przez lekarzy na podstawie pełnej wiedzy zarówno co do stanu zdrowia badanego pacjenta, jak i warunków wykonywanej przez niego pracy, z uwzględnieniem przebiegu zatrudnienia i narażenia zawodowego. Stąd też, jak zasadnie wskazuje się w doktrynie, lekarz medycyny pracy wydając orzeczenie o chorobie zawodowej ma odpowiedzieć na trzy pytania: 1) jaka choroba jest źródłem objawów, które uzasadniały zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej i wszczęcie całej procedury; 2) czy stwierdzona choroba jest objęta listą chorób zawodowych; 3) czy istnieje zależność przyczynowo – skutkowa między warunkami pracy i chorobą zawodową (W. Kisiel, Decyzje i wyroki w sprawach chorób zawodowych [część 2], Przegląd Prawa Publicznego 2007, Nr 10, s. 33 – 34). Orzeczenie lekarskie stanowi dowód z opinii biegłego, który winien być szczegółowo uzasadniony i zgodnie z art. 80 k.p.a., oceniony przez organ inspekcji sanitarnej prowadzący postępowanie w przedmiocie choroby zawodowej. Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie choroby zawodowej jest związany rozpoznaniem choroby podanym w orzeczeniu lekarskim i nie jest uprawniony do kontroli merytorycznej tego orzeczenia, ani też do dokonywania własnych ustaleń, prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2007 r., VII SA/Wa 2429/06, LEX 334113.; wyrok NSA z dnia 05 stycznia 2007 r., II OSK 1078/06, LEX 315089). Takie stanowisko zostało również przedstawione w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r. i zachowuje nadal aktualność (sygn. akt OPS 3/02, ONSA 2003/1/4). Orzeczenia uprawnionych jednostek orzeczniczych w kwestii rozpoznania choroby zawodowej lub braku do tego podstaw są wiążące dla organów inspekcji sanitarnej, jeżeli zostały wydane z zachowaniem norm określonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych. Związanie powyższe dotyczy zarówno rozpoznania choroby, jak i przyczyn jej powstania. Tym samym ocena opinii lekarskich, dokonywana zarówno przez organ prowadzący postępowanie, jak i sąd administracyjny, sprowadza się do ich badania pod względem formalnym, czy wyjaśniają one istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i czy są rzeczowo i przekonywująco uzasadnione, w tym z uwzględnieniem oceny zagrożenia zawodowego oraz przebiegu i charakteru pracy osoby, która ubiega się o stwierdzenie choroby zawodowej. Za szczególnie istotne uznać należy uprawnienie przyznane państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu w § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, zgodnie z którym, jeżeli organ prowadzący postępowanie przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub też wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. Postępowanie w tym zakresie ma charakter uzupełniający (dodatkowy) w porównaniu do wydanych uprzednio w sprawie orzeczeń lekarskich.

Jak wynika z akt sprawy przedmiotowe postępowanie administracyjne było drugim postępowaniem, jakie PPIS prowadził w związku ze zgłoszeniem w dniu 19 października 2011 r. podejrzenia choroby zawodowej u skarżącego W. K. W orzeczeniu WCMP w P. z dnia [...] maja 2012 r. podano, że po wielokrotnych badaniach, zapoznaniu się z całą przedstawioną i nadesłaną dokumentacją wydano orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej ujętej pod pozycją 21 wykazu chorób zawodowych – uszkodzenie słuchu w związku z wieloletnim narażeniem na hałas ponadnormatywny w środowisku pracy ([...]). Akta administracyjne sprawy nie obejmują tej dokumentacji, choć nie można wykluczyć, iż zawierają one pełniejszą dokumentację przebiegu pracy zawodowej skarżącego i jej charakteru, aniżeli ta, która przedłożona została Sądowi wraz z przedmiotową skargą. Uwaga ta jest uzasadniona, bowiem IMP w Ł. w orzeczeniu z dnia [...] czerwca 2012 r. dokonał oceny narażenia zawodowego skarżącego w oparciu o kartę oceny narażenia zawodowego opracowaną przez Inspekcję Sanitarną w P. (k. nr 2 akt admin.) oraz informacje przekazane przez W. K., który do Ł. nie był wzywany. Zatem wydając orzeczenie IMP powinien dysponować taką samą dokumentacją, jak ta, którą oceniało WCMP w P. W orzeczeniu IMP podano jednakże szerszy opis stanowisk pracy skarżącego, aniżeli wynikało to z karty oceny narażenia zawodowego oraz orzeczenia WCMP, w konsekwencji przeprowadzona przez Instytut ocena narażenia zawodowego była pełniejsza, aniżeli ocena przeprowadzona przez WCMP. Przeprowadzając charakterystykę wykonywanej przez skarżącego pracy wymieniono m.in. takie prace, nie ujęte w karcie oraz w orzeczeniu WCMP, jak nawęglanie kół zębatych, malowanie farbami ftalowymi, prace spawalnicze, zaznaczając jednocześnie, że prace te skarżący wykonywał sporadycznie, kilka razy w roku. Akta sprawy ustaleń tych nie pozwalają zweryfikować. Na etapie postępowania odwoławczego WPWIS co prawda zwrócił się do WCMP w P. o dokonanie oceny narażenia zawodowego na formularzu stanowiącym załącznik nr 4 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie dokumentacji chorób zawodowych i skutków tych chorób i w odpowiedzi WCMP przesłało kserokopię oceny narażenia zawodowego dokonaną w toku postępowania orzeczniczego przez lekarza Poradni Chorób Zawodowych, lecz dokument ten nie wyjaśnia wskazanych rozbieżności. Lekarz orzecznik wskazał, iż karta oceny została opracowana na podstawie informacji uzyskanych od zainteresowanego, PPIS, pracodawcy, dokumentacji badań profilaktycznych oraz wiedzy własnej. Jednocześnie jednak w karcie nie zawarto informacji o wykonywaniu takich prac, jak nawęglanie kół zębatych, malowanie farbami ftalowymi, prace spawalnicze. W aktach sprawy brak szczegółowego wywiadu epidemiologicznego potwierdzającego te informacje. Wyjaśnienie tych rozbieżności może mieć istotne znaczenie dla sprawy, bowiem informacje uzyskane od MPK (pracodawcy skarżącego) dotyczyły wyłącznie prowadzonego przez ten zakład wykazu (rejestru) czynników rakotwórczych. Kierując w dniu [...] marca 2012 r. do Inspekcji Sanitarnej w P. prośbę o weryfikację oceny narażenia zawodowego, WCMP wskazało wyłącznie na wykaz stanowiący załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28 września 2005 r. w sprawie wykazu substancji niebezpiecznych wraz z ich klasyfikacją i oznakowaniem (Dz.U. z 2005r. Nr 205 poz. 1674). W konsekwencji uzyskana od MPK informacja odnosiła się do tak zakreślonego zakresu pytania. – w piśmie z dnia 11 kwietnia 2012 r. znak [...] MPK podało, iż prowadziło Rejestr czynników rakotwórczych i wskazało, jakie czynniki w rejestrze tym zamieszczono. Tymczasem, w opinii Sądu, weryfikacja oceny narażenia zawodowego przez Inspekcję Sanitarną powinna obejmować również zapytanie o rejestr prac, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy (Dz. U. Nr 280, poz. 2771). Zważyć przy tym należy, że przed wejściem w życie ww. rozporządzenia, co nastąpiło 1 marca 2005 r., obowiązywało Rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 11 września 1996 r. w sprawie czynników rakotwórczych w środowisku pracy oraz nadzoru nad stanem zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki (Dz. U. Nr 121, poz. 571 ze zm.).

Powołane powyżej rozporządzenie z dnia 1 grudnia 2004 r. ustalało obowiązek prowadzenia przez pracodawców wykazu substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym, zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia. Zgodnie z § 4 ust. 1 tego aktu pracodawca prowadził rejestr prac, których wykonywanie powoduje konieczność pozostawania w kontakcie z substancjami, preparatami, czynnikami lub procesami technologicznymi o działaniu rakotwórczym lub mutagennym, zawierający m.in.: wykaz procesów technologicznych i prac, w których substancje, preparaty lub czynniki o działaniu rakotwórczym lub mutagennym są stosowane, produkowane lub występują jako zanieczyszczenia bądź produkt uboczny oraz wykaz substancji, preparatów, czynników o działaniu rakotwórczym lub mutagennym wraz z podaniem ilościowej wielkości produkcji lub stosowania (pkt 1) oraz rejestr pracowników narażonych na działanie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym (§ 4 ust. 2). Co prawda MPK udzielając odpowiedzi na skierowane przez inspektora sanitarnego zapytanie (pismo MPK z dnia 11 kwietnia 2011 r.) poinformowało, że w środowisku pracy skarżącego nie występowały czynniki rakotwórcze, to jednak w oparciu o to pismo nie można uznać, że wyjaśnione zostało, czy w zakładzie prowadzony był wykaz o procesach technologicznych i pracach, w których substancje, preparaty lub czynniki o działaniu rakotwórczym lub mutagennym występowały jako zanieczyszczenia bądź produkt uboczny. W świetle wymienionego rozporządzenia kwestia ta powinna zostać jednoznacznie wyjaśniona. W tych uwarunkowaniach wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko o braku narażenia skarżącego w środowisku pracy na działanie czynnika szkodliwego o niekorzystnym działaniu na układ oddechowy uznać należało za przedwczesne. W rozpatrywanym przypadku istniej bowiem potrzeba uzupełnienia materiału dochodzenia epidemiologicznego o ustalenia, czy w środowisku pracy skarżącego występowały takie procesy technologiczne i prace, w których substancje, preparaty lub czynniki o działaniu rakotwórczym lub mutagennym są stosowane, produkowane lub występują jako zanieczyszczenia bądź produkt uboczny, a przy pozytywnym ich ustaleniu wystąpienie do placówki II stopnia o wydanie nowej opinii. Zgodnie bowiem z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w toku postępowania organy podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Potrzebę uzupełnienia w powyższym zakresie postępowania dowodowego potwierdzają zarzuty podniesione przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący w odwołaniu podniósł, iż podczas wykonywania pracy był narażony na szkodliwe działanie akroleiny, która według niego uwalniała się jako produkt uboczny degradacji termicznej. Akroleina, zgodnie z definicją encyklopedyczną, jest bezbarwną lotną cieczą, powodującą przy dużych stężeniach silne podrażnienia błon śluzowych, oczu i górnych dróg oddechowych. Z informacji dostępnych na stronach internetowych wynika, iż na podstawie badań naukowych z 2006 r., opublikowanych w "National Academy of Sciences of the United States of America" – akroleina jest bardzo istotnym czynnikiem powodującym nowotwory płuc związane z paleniem papierosów (badania opublikowane również w formie elektronicznej pod adresem: http://www.pnas.org/content/103/42/15404). Z danych encyklopedycznych wynika ponadto, że akroleina jest najprostszym aldehydem, a zważyć należy, iż aldehydy i ich pochodne ujęte zostały w wykazach substancji niebezpiecznych – załączniki do rozporządzenia z dnia 28 września 2005 r. w sprawie wykazu substancji niebezpiecznych wraz z ich klasyfikacją i oznakowaniem (Dz.U. z 2005 r. Nr 201 poz. 1674) oraz we wcześniejszym rozporządzeniu z 2 września 2003 r. (Dz.U. Nr 199 poz. 1948). W odniesieniu do tak postawionego zarzutu organ II instancji nie przeprowadził żadnych ustaleń, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji, w opinii Sądu, w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym wydanie decyzji przez organ II instancji uznać należało za przedwczesne.

Stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w przypadku stwierdzenia, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający, organ rozstrzygający sprawę winien przeprowadzić uzupełniające postępowanie epidemiologiczne oraz zwrócić się do jednostek, które wydawały orzeczenia, o ich uzupełnienie. W przedmiotowej sprawie konieczne stało się uzyskanie dodatkowych informacji od pracodawcy, czy prowadzony był rejestr prac o jakim mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy oraz czy prowadzony był wykaz procesów technologicznych i prac, w których substancje, preparaty lub czynniki o działaniu rakotwórczym lub mutagennym są stosowane, produkowane lub występują jako zanieczyszczenia bądź produkt uboczny oraz wykaz substancji, preparatów, czynników o działaniu rakotwórczym lub mutagennym. Ustalenia powinny również obejmować wymogi, jakie w tym zakresie obowiązywały pod rządami wcześniej obowiązującego rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 11 września 1996 r. (Dz.U. Nr 121 poz. 507 oraz z 2003 r. Nr 36 poz. 314). Dopiero wyjaśnienie tych kwestii pozwoli ocenić, czy można z wysokim prawdopodobieństwem wykluczyć związek przyczynowy pomiędzy zdiagnozowanym u skarżącego schorzeniem, a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy.

Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem § 8 ust. 2 oraz § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych oraz z naruszeniem art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a więc z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę WPWIS uwzględni powyższe wskazania, i po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie o jakim mowa powyżej, wyda decyzję, której uzasadnienie spełniać będzie wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do argumentacji podnoszonej przez skarżącego, który jednoznacznie wiąże zdiagnozowaną chorobę z wykonywaną w MPK pracą zawodową, Sąd wskazuje, że dla uznania schorzenia za wywołane pracą w warunkach zagrażających zdrowiu pracowników istotne jest pozytywne w tym zakresie orzeczenie jednostki orzeczniczej z zakresu medycyny pracy, które wydawane jest z uwzględnieniem aktualnego stanu wiedzy medycznej. W badanym przypadku zarówno WCMP, jaki i IMP w Ł. wskazywały na związek zdiagnozowanej u skarżącego choroby z długoletnim, intensywnym paleniem tytoniu, uznając przy stwierdzonym braku w środowisku pracy czynników kancerogennych dla tego schorzenia, pozazawodową etiologię choroby. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd miał na uwadze stanowisko wypowiadających się w sprawie lekarzy orzeczników co do wyników badań epidemiologicznych dotyczących etiologii choroby skarżącego. Sąd wyników tych nie zamierza podważać, tym niemniej należy mieć na uwadze przyjęty w orzecznictwie pogląd, iż w celu spełnienia przesłanki określonej w § 1 rozporządzenia wystarczyło samo występowanie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość, (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1994 r. sygn. akt I SA 1640/93 opublik. ONSA 1995/1/28, wyrok NSA z dnia 27 lutego 1998 sygn. akt I SA 1862/97, LEX nr 45840). W sytuacji, gdy w wyniku prawidłowo przeprowadzonego uzupełniającego postępowania dowodowego wykluczony zostanie związek choroby z czynnikami występującymi w środowisku pracy skarżącego, wskazane stanowisko lekarzy orzeczników będzie w tym zakresie może okazać się przesądzającym o przyszłym rozstrzygnięciu organu II instancji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.