II SA/Bk 108/13

Uzasadnienie

P. Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym nr [...] z [...] grudnia 2012 roku utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w S. nr [...] z [...] listopada 2012 roku, którym umorzono wobec Pana W. K. (dalej: Skarżący) postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej - rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w S. z [...] maja 2012 roku.

Z uzasadnienia decyzji i z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że rozkazem personalnym z [...] maja 2012 roku, nr [...] Komendant Miejski Policji w S. ustalił Skarżącemu W. K., wzrost uposażenia zasadniczego na dzień 20 kwietnia 2012 roku o 20,5 % z tytułu wysługi lat, zaliczając jej przy tym okres pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Skarżący nie wniósł odwołania od tej decyzji. Wszczęte na jego wniosek postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej – rozkazu personalnego KMP w S. nr [...] zostało umorzone rozkazem personalnym KMP w S. z [...] września 2012 roku, nr [...] z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Następnie jednak P. Komendant Wojewódzki Policji wydał rozkaz personalny z [...] października 2012 roku nr [...], którym uchylił rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w S. nr [...]

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że motywy pisemne zawarte w uzasadnieniu tego rozkazu w zestawieniu z podstawą prawną i rozstrzygnięciem decyzji nie pozwalają na odtworzenie toku rozumowania organu I instancji i jego skontrolowanie.

Następnie Komendant Miejski Policji w S. rozkazem personalnym z [...] listopada 2012 roku, nr [...] ponownie umorzył postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej – Rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w S. nr [...] z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że raportem z 13 lipca 2012 roku. Skarżący zwrócił się do organu I instancji o zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 § 1 kpa w związku z art. 155 kpa z uwagi na błędne ustalenie w niej terminu nabycia przez niego prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego. Organ stwierdził, że z uwagi na to, że na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Skarżący nabył prawo w postaci wzrostu uposażenia zasadniczego, a zatem nie mógł tu znaleźć zastosowania przepis art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Przepis art. 155 k.p.a. nie mógł zaś znaleźć w sprawie zastosowania, gdyż wydana decyzja nie miała charakteru uznaniowego, lecz została wydana na podstawie dyspozycji zawartych w konkretnych przepisach, nie pozostawiających swobody działania i uznaniowości w wyborze rozstrzygnięcia. Podstawą decyzji był bowiem przepis art. 106 § 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 roku Nr 152, poz. 1732 ze zm.).

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] grudnia 2012 roku – nr [...], podzielił stanowisko organu I instancji, że możliwość zmiany prawomocnej decyzji zachodzi wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, a mianowicie: strona wyraża zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, za uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że art. 155 k.p.a. znajduje zastosowanie w sprawach, w których zastosowane przepisy prawa materialnego pozwalają na tzw. "luz decyzyjny". Stwierdził, że w sytuacji, gdy ustawodawca sztywno i wprost określa rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. Ustalenie terminu wzrostu uposażenia zasadniczego zostało przez ustawodawcę określone w przepisach ustawy o Policji z dnia

6 kwietnia 1990 roku i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2 % po 2 latach służby i o 1 % za każdy następny rok służby, aż do wysokości 20 % po 20 latach służby oraz o 0,5 % za każdy następny rok służby powyżej 20 lat - łącznie do

wysokości 25 % po 30 latach służby. W oparciu o taki zapis organ dokonuje matematycznego wyliczenia, a jego weryfikacja możliwa jest wyłącznie poprzez tryb odwoławczy. Organ uznał, że ustalenia dokonane przez Komendanta Miejskiego Policji w S. potwierdzają, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 155 k.p.a. W sytuacji, gdy w sposób oczywisty organ stwierdza brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zachodzi konieczność uznania postępowania za bezprzedmiotowe w myśl art. 105 § 1 k.p.a.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem Skarżący złożył skargę do tutejszego Sądu i wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do organu administracji Decyzji zarzucił:

- przyjęcie błędnej interpretacji przepisów prawnych tj. § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 1, 2, 3 i 4 Rozporządzenia MSWiA z 6 grudnia 2001 roku i błędne przyjęcie jako podstawy wydania decyzji nr [...] art. 106 ustawy

o Policji;

- wydanie decyzji wbrew przewidzianym przez prawo procedurom jasno określonym w w/w przepisach;

Ponadto zarzucił naruszenie:

- fundamentalnych zasad prawnych określonych w Konstytucji RP, w tym wynikających z art. 2, poprzez dyskryminację strony postępowania

w stosunku do innych podmiotów o podobnym statusie prawnym

w podobnych sprawach rozpatrywanych poprzednio w tym samym stanie prawnym;

- art. 77 § 1, poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania

i rozpatrzenia materiału dowodowego prowadzące w konsekwencji do braku jakichkolwiek ustaleń zmierzających do obiektywnego załatwienia sprawy;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez całkowite zaniechanie zajęcia stanowiska do przedstawionych w odwołaniu strony dowodów i faktów podanych jako uzasadniających żądanie strony;

- art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie wykładni prawnych określonych w prawomocnych orzeczeniach sądowych dotyczących w swej materii postępowań o podobnym charakterze.

Zdaniem Skarżącego, organ administracji nie dowiódł słuszności swojego twierdzenia o istnieniu wyłącznie interesu społecznego w sprawie. Na potwierdzenie swojego stanowiska Skarżący powołał wyroki sądów administracyjnych w sprawach II SA/Bk 432/09, II SA/Rz 1082/11, II SA/Łd 714/07, III SA/Łd 455/10, II SA/Bk 459/09, II SAB/Wa 109/11.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W sprawie niniejszej Komendant Miejski Policji w S. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2012 roku ustalił Skarżącej prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 20 kwietnia 2012 roku Nie budzi wątpliwości okoliczność, że Skarżący nie składał odwołania od powyższego rozkazu personalnego ustalającego prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, a w związku z tym rozstrzygnięcie to stało się ostateczne w administracyjnym toku instancji.

Skarżący, chcąc wzruszyć rozkaz personalny nr [...] złożył wniosek

o wszczęcie postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia tejże decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 155 k.p.a.

W ocenie Sądu, organy zasadnie uznały, że nie jest możliwe prowadzenie

w tej sprawie postępowania na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., gdyż przepis ten odnosi się do takich decyzji ostatecznych, na mocy których strona nie nabyła prawa. Przedmiotowa decyzja – rozkaz nr [...] - nie należy do takich decyzji, gdyż – jak wskazano – na jej podstawie Skarżącemu ustalono prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat.

W myśl natomiast art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Taka konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać – jak chce tego Skarżący - środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a.

i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 kwietnia 2000 roku, I SA 819/99, LEX nr 55302; z dnia 2 czerwca 2000 roku, III SA 1854/99, LEX nr 43956).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2012 roku, I OSK 780/11 wyjaśnił, że przepis art. 155 k.p.a. dotyczy wyłącznie decyzji o charakterze uznaniowym, nie zaś decyzji o charakterze związanym. Sąd wywiódł, że ten podstawowy warunek zastosowania trybu uchylania czy zmiany decyzji, na podstawie art. 155 k.p.a., wynika z art. 7 Konstytucji RP (zasada praworządności)

i art. 6 k.p.a. Następne przesłanki wyznacza już wprost art. 155 k.p.a. W powołanym wyroku NSA stwierdził, że przesłanki wyznaczone przepisami prawa, a zatem art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. muszą wystąpić łącznie, aby organ mógł odstąpić od związania ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnej i dokonać weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym. Nie jest więc dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przyjętą w art. 155 k.p.a. przesłankę, a mianowicie, gdy przemawia za tym słuszny interes strony (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2005 roku, sygn. akt OSK 1968/04 i z dnia 24 maja 2005 roku, sygn. akt OSK 1792/04). Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela zaprezentowany pogląd.

W niniejszej sprawie przedmiotem była decyzja – rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] maja 2012 roku ustalający Skarżącemu prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Podstawą materialnoprawną rozkazu ustalającego to prawo był przepis art. 106 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis art. 106 ust. 1 ustawy

o Policji nie przewiduje możliwości działania w granicach luzu decyzyjnego jakim jest uznanie administracyjne. Norma wynikająca z tego przepisu ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Rozkaz wydany na podstawie tego przepisu nie ma zatem charakteru uznaniowego i dlatego też w takiej sytuacji nie można było zastosować trybu z art. 155 k.p.a. do zmiany lub uchylenia tego rozkazu personalnego.

Rozważając przesłankę istnienia słusznego interesu strony w uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej organ uznał też zasadnie, że w sprawie nie zachodzi taki interes, który byłby godny ochrony i nie pozostawał w sprzeczności z interesem społecznym. Należy przy tym podkreślić, że oczywiście strona ma interes

w uzyskaniu korzystnej dla siebie decyzji, jednak przepis art. 155 k.p.a. stawia wymóg, aby interes ten miał charakter "słusznego". To zaś, zdaniem Sądu, czyniło zasadnym rozważanie tej przesłanki m.in. w kontekście interesu społecznego.

Sąd nie stwierdził, aby wydając zaskarżony rozkaz organy naruszyły zarzucane w skardze przepisy postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez dyskryminację Skarżącego jako strony postępowania w stosunku do innych podmiotów o podobnym statusie prawnym w podobnych sprawach rozpatrywanych poprzednio w tym samym stanie prawnym. Z zasady państwa prawa nie można wyprowadzać bowiem wniosku, że skoro inne podmioty nabyły uprawnienia w sprzeczności z obowiązującymi przepisami, to te same uprawnienia przysługują również Skarżącemu.

Organy zasadnie też przyjęły, że w przypadku braku przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. należało w niniejszej sprawie zastosować art. 105 § 1 k.p.a.

W żaden sposób nie można przy tym stwierdzić, aby takie działanie naruszało przepis art. 32 Konstytucji.

Sąd nie podziela także zarzutów Skarżącego dotyczących naruszenia art. 7 k.p.a., art. 107 k.p.a. W ocenie Sądu, oba organy w pełni zastosowały się do obowiązków wynikających ze wskazanych powyżej przepisów. Dotyczy to także kwestii ustosunkowania się organów do orzecznictwa sądowego przedstawionego przez Skarżącego. Niniejsza sprawa rozpoznawana była w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 155 k.p.a. i żadne ze wskazanych przez Skarżącego orzeczeń sądów administracyjnych nie dotyczyło podobnej sprawy.

Niemożliwym było również naruszenie przepisu art. 170 p.p.s.a. Skarżący zarzuca jego naruszenie poprzez nieuwzględnienie wykładni prawnych określonych w orzeczeniach dotyczących spraw o podobnym charakterze. Powołany przepis stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyjaśnić należy, że związanie wymienionych podmiotów, w tym organów administracji, ogranicza się do wyroku wydanego w konkretnej sprawie administracyjnej. Nieprawidłowe jest zaś rozumowanie Skarżący, który oczekuje, aby wszystkie wydane w RP wyroki sądów administracyjnych miały charakter wiążący dla danej sprawy. W przedmiotowej sprawie dotychczas sąd administracyjny nie wydawał rozstrzygnięcia w postaci wyroku, a zatem nie mogło dojść do naruszenia przez organy przepisu art. 170 p.p.s.a

W tej sytuacji zasadnym było stwierdzenie organu, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na brak jednego z elementów materialnoprawnego stosunku prawnego. Prawidłowo zatem postępowanie

w sprawie zostało umorzone.

Na marginesie jedynie warto wskazać, że nie ma racji Skarżący argumentując, że przysługuje mu prawo do ustalenia wzrostu uposażenia od dnia przyjęcia do służby. Rację mają organy, że datę ustalenia prawa do wzrostu uposażenia wyznacza w tej sytuacji powołany przepis art. 106 ust. 1, będący przepisem odrębnym, o jakim mowa jest w §5 Rozporządzenia MSWiA z 6 grudnia 2001 roku

w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.