VII SA/Wa 324/13

Uzasadnienie

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] października 2011r. znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku M. N. oraz M. S. nie zezwolił na lokalizację tymczasowego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w m. [...].

Organ wskazał, iż nie zezwolił na lokalizację przedmiotowego zjazdu, ponieważ odcinek drogi krajowej nr [...] do którego przylega działka nr [...] zakwalifikowany został zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2009 r. zmieniającym zarządzenie nr [...] z dnia [...].12.2008r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasy GP).

Organ podniósł, iż zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43 poz. 430), cyt. "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów," pkt 3 cyt: " ... stosowanie zjazdów na drodze klasy GP jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu".

Podkreślono, że Oddział we współpracy z Miastem [...] przygotował projekt przebudowy drogi krajowej nr [...] na drogę dwujezdniową razem z budową dróg serwisowych. Dla omawianej inwestycji została wydana decyzji ZRID na budowę drogi ekspresowej na odcinku obwodnicy [...], etap II od km 400+000 do km 413+890 wraz z rozbudową ul. [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] od al. [...] do węzła "[...]". Organ stwierdził, że zaplanowany przez inwestorów pas lewoskrętów byłby niezgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami tj. § 113 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43 poz. 430) - "Na drodze klasy GP i drogach niższych klas (...) o miarodajnym natężeniu większym niż 800 P/h połączenie obiektu i urządzenia-obsługi uczestników ruchu z drogą powinno być wykonane oddzielnie dla każdego kierunkuj ruchu". Na omawianym odcinku natężenie miarodajne wynosi 1811 P/h (wyliczenie zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu z 2010r. - natężenie dobowe 21.311).

Podkreślono, że zaproponowane przez inwestorów roboty polegające na wykonaniu pasa dla pojazdów skręcających w lewo, pozostawałyby w sprzeczności z obowiązującymi przepisami oraz dodatkowo byłyby inwestycją zbędną.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]: która jest położona w m. [...], na czas określony.

Od decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], strony wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który na mocy wyroku z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 668/12, m.in. uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że nie podziela poglądu organu, że nie jest możliwe funkcjonowanie zjazdu ze względu na wcześniejsze wydanie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na budowę drogi ekspresowej S [...] [...] oraz konieczność ingerencji w zatwierdzony projekt budowlany.

Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 23 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który stanowi, że budowa zjazdu wymaga uzyskania przez właściciela lub użytkownika nieruchomości zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Przepisy powyższej ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu a artykuł 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 - tekst jedn.) stanowi że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne zarządca drogi może (a więc nie musi) odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czasa określony.

Sąd podkreślił również, że przepisy w zakresie uzyskiwania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi pozwalają na wydawanie ich również na czas określony i likwidację zjazdów po upływie okresu przewidzianego na ich funkcjonowanie.

Zatem nie było przeszkód aby do czasu rozpoczęcia budowy drogi ekspresowej S [...] bądź do momentu, w którym z przyczyn technologicznych funkcjonowanie zjazdu stanie się niemożliwe, wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Zdaniem Sądu rację mieli skarżący, że realizacja zjazdu do ich nieruchomości w ramach uzyskanego pozwolenia na budowę drogi jest okolicznością trudną do określenia w czasie, aczkolwiek na pewno odległą. Wobec tego ewentualne pozbawienie ich w tym okresie dostępu do nieruchomości oraz uniemożliwienie wykorzystania jej na cele gospodarcze nie może być uzasadnione jedynie wydaniem powoływanego przez organ w decyzji odwoławczej pozwolenia na budowę.

Oznacza to, że wniosek skarżących o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas określony winien być uwzględniony.

W wyniku powtórnego rozpoznania wniosku stron z dnia 7 listopada

2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad

doszedł do przekonania, że skoro termin realizacji inwestycji drogowej polegającej na

budowie kolejnego odcinka drogi ekspresowej S [...] wraz z rozbudową przedmiotowego

fragmentu drogi krajowej nr [...], objętej decyzją Wojewody [...] nr [...]

z dnia [...] października 2010 r., znak [...], jest trudny do określenia,

a według informacji udzielonej przez zarząd drogi rozpoczęcie robót budowlanych

nastąpi nie wcześniej niż przed końcem 2015 r., to brak jest podstaw do negatywnego

dla stron sposobu załatwienia ich sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2011r. w całości i wydał zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], która jest położona w m. [...], na czas określony, tj. do dnia 31 grudnia 2015 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że za udzieleniem zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu na czas określony przemawia też fakt, że brak jest innej niż z drogi krajowej nr [...] możliwości dojazdu do działki nr [...], a także okoliczność, że według zapewnień stron zjazd ma umożliwiać dojazd również do działek nr [...], [...] i [...]. Wskazał również, że o obowiązku wyposażenia przedmiotowego zjazdu publicznego w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z drogi krajowej nr [...] w prawo i w lewo zadecydowały następujące ustalenia:

zarządzeniem Nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (z późniejszymi

zmianami) została ustalona klasa GP (droga główna ruchu przyspieszonego) drogi

krajowej nr [...],

średni dobowy ruch na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] wynosi 21311 poj./dobę (dane z "Generalnego pomiaru ruchu na drogach krajowych

w 2010 roku"), co odpowiada - po zastosowaniu obowiązującego sposobu wyliczenia

miarodajnego natężenia ruchu - 1811 poj./h,

w myśl przepisu § 77 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), zjazd publiczny z drogi klasy GP do obiektu, w którym jest prowadzona działalność

gospodarcza, ze względów bezpieczeństwa ruchu drogowego, a zwłaszcza gdy

miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 poj./h, powinien być

wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z drogi.

W skardze do Sądu Skarżący M. N. i M. S. podnieśli, że na dzień wniesienia skargi dla inwestycji budowy II etapu Obwodnicy [...], w ramach której ma zostać wykonane docelowe połączenie ich nieruchomości z drogą publiczną nie zostało nawet wszczęte postępowanie

przetargowe w celu wyboru wykonawcy.

Biorąc więc pod uwagę, że brak jest możliwości zapewnienia innego dojazdu do dz. nr [...] oraz działek sąsiednich w inny sposób niż poprzez zjazd, którego dotyczy decyzja a strony chcą zgodnie z obowiązującymi zapisami planu zagospodarowania przestrzennego zagospodarować działkę [...] , to niezbędny jest stały dostęp nieruchomości do drogi publicznej. Uważają, że rozstrzygnięcia decyzji o tak krótkim okresie jej obowiązywania, w którym roboty przy docelowym układzie drogowym z całą pewnością się nie zakończą, a nawet, co przyznaje sama GDDKiA, nie rozpoczną, narusza zasadę słusznego interesu obywatela – art. 7 K.p.a. Zwracają również uwagę na nieuprawnione, zapisy, nakazujące rozbiórkę zjazdu do 31 grudnia 2015r.

bez dokonania jakichkolwiek rozstrzygnięć co do dalszego sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej. GDDKiA przy tym, na co wyraźnie wskazuje treść decyzji ma pełną świadomość, że budowa II etapu Obwodnicy [...] do tego dnia może się nawet nie rozpocząć. Rozstrzygnięcie takie skutkuje w konsekwencji tym, że nieruchomość, na której dopiero co zostałaby zrealizowana inwestycja zostałaby ponownie odcięta od drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy podnieść, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydając zaskarżoną decyzję był związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administr28 czerwca 2012r. sygn akt VII SA/Wa 668/12 , którym to uchylono decyzję organu w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na lokalizację zjazdu.

Jak wynika z treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Związanie organu jak również samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r., sygn. akt I FSK 506/05, Nr LEX 187499).

Ocena prawna, do której ma obowiązek zastosować się zarówno organ jak i sąd – w rozumieniu omawianego przepisu – to wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Ocena ta może odnosić się do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2004r., sygn. akt IV SA 3103/02, Nr LEX 158937).

W przedmiotowej sprawie Sąd kontrolował legalność decyzji administracyjnej z dnia [...] grudnia 2012r. mocą której Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2011r. w całości i wydał zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], która jest położona w m. [...], na czas określony, tj. do dnia 31 grudnia 2015 r.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2012r. “nie było przeszkód aby do czasu rozpoczęcia budowy drogi ekspresowej S [...] bądź do momentu, w którym z przyczyn technologicznych funkcjonowanie zjazdu stanie się niemożliwe, wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.Zdaniem Sądu rację mieli skarżący, że realizacja zjazdu do ich nieruchomości w ramach uzyskanego pozwolenia na budowę drogi jest okolicznością trudną do określenia w czasie, aczkolwiek na pewno odległą. Wobec tego ewentualne pozbawienie ich w tym okresie dostępu do nieruchomości oraz uniemożliwienie wykorzystania jej na cele gospodarcze nie może być uzasadnione jedynie wydaniem powoływanego przez organ w decyzji odwoławczej pozwolenia na budowę."

Art. 7 Kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W przepisie tym została wyrażona naczelna zasada Kodeksu postępowania administracyjnego - zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto wymieniona wyżej zasada została wyrażona również w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1,80.

W związku z powyższym, zasada prawdy obiektywnej ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną. W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ.

Ponadto art. 77 § 1 Kpa nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 432/06, publ. LexPolonica nr 1543146).

W przedmiotowej sprawie podstawowym obowiązkiem organów było bezsporne ustalenie możliwego czasu użytkowania zjazdu na działkę Skarżących.

Wprawdzie decyzja wydana na podstawie art. 29 pkt 2 (w obecnym stanie prawnym art. 29 ust. 1 i ust. 3 lub ust. 4 - dop. organu) ustawy o drogach publicznych, w granicach określonych w art. 7 kpa, ma charakter uznaniowy, a zatem organ może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd to jednak nie oznacza , iż organ działa w sposób dowolny. Wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu z drogi krajowej organ administracji kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia: "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości".

W ramach tego uznania, zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepis art. 29 cytowanej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiera szczegółowe wskazania dotyczące kryteriów udzielania zgody na zjazd. W wyroku NSA z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99 Sąd wskazał, że "naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności/'

Słuszny interes strony w żadnym razie nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2004 r., sygn. akt V SA/Wa 1526/2004). Organ administracji publicznej może przyznać prymat interesowi publicznemu nad interesem strony, jeżeli znajdzie to uzasadnienie w materiale dowodowym, o ile uprzednio dokona wyważenia obu tych interesów.

Zdaniem Sądu, zarządca drogi nie dokonał wnikliwego wyważenia interesów, o których mowa wyżej, przyznając ostatecznie prymat interesowi społecznemu nad interesem indywidualnym strony, który może być jednak zaspokojony jednym ze sposobów określonych w ustawie, a w tym przypadku w sposób wskazany w wyroki Sądu z dnia 28 czerwca 2012r.

Uwzględniając powyższe Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie sposób zgodzić się z zaprezentowaną przez Skarżących argumentacją.

Biorąc więc pod uwagę treść art. 7 K.p.a. a przede wszystkim treść art. 153 p.p.s.a. wskazane jest uchylenie zaskarżonej decyzji w celu wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu do czasu rozpoczęcia budowy drogi ekspresowej S [...] bądź do momentu, w którym z przyczyn technologicznych funkcjonowanie zjazdu stanie się niemożliwe.