II SA/Lu 1057/13

Uzasadnienie

W dniu 10 listopada 2012r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. wpłynęło pismo A. D. zawiadamiające o możliwości popełnienia przez Urząd Miasta w K. samowoli budowlanej polegającej na wysokim ułożeniu krawężników przed jego posesją zlokalizowaną przy ul. C., przez co działka 521/17 pozbawiona została legalnego dostępu do drogi publicznej. W piśmie z dnia 22 listopada 2011r. wnioskodawca sprecyzował żądanie wskazując, że domaga się wydania nakazu rozbiórki krawężników we wjeździe na działkę. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił nakazania rozbioru krawężników, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] powyższe rozstrzygnięcie uchylił i na podstawie art. 51 ust.1 pkt.1 w związku z art. 51 ust.7 Prawa budowlanego także odmówił nakazania rozbiórki krawężników ustawionych przy działce 521/17. Po rozpoznaniu skargi A. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 października 2012r. ( II SA/Lu 384/12 ) obie decyzje uchylił. Zdaniem sądu naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania, skoro organ I instancji orzekał na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zmianami ), a Wojewódzki Inspektor na podstawie art. 51 ust. 1 pkt.1 w związku z art. 51 ust.7 tej samej ustawy. Wskazano ponadto na błędne oznaczenie Urzędu Miasta K. jako strony postępowania, zamiast Gminy K. W ocenie sądu prawidłowo jednak zastosowano art. 51 prawa budowlanego, skoro z treści decyzji I instancyjnej wynika, że krawężniki zostały wykonane w ramach przebudowy ulicy C. Według sądu nie ustalono również, kiedy krawężniki zostały faktycznie wykonane. Powoływana w sprawie decyzja Wojewody C. z dnia [...] o zgodzie na budowę uzbrojenia technicznego osiedla R. nie obejmowała bowiem ulicy C., mimo, że według wniosku Naczelnika Miasta K. planowane roboty miały objąć cały ciąg komunikacyjny osiedla. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] na podstawie art. 51 ust.7 i 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. odmówił nałożenia na Miasto K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, a także rozbiórki krawężników wzdłuż jezdni ulicy C. na wysokości działki nr 521/17. Organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę kolektora sanitarnego "D" w K. dla osiedla R. OSM z przyłączami, linią napowietrzną SN 15 kV oraz sieć NN i przepompownią na działkach wg wykazu. Z analizy poprzedniego projektu budowlanego z 1988 roku wynika, że ulica C. przed rozpoczęciem robót objętych projektem budowlanym z 1988 roku i z 1996 roku posiadała nawierzchnię utwardzoną, asfaltową. Pozostałe ulice osiedla R. posiadały nawierzchnie gruntowe. Pozwolenie na budowę ulic osiedla R. wydano dopiero w 2000 roku przez Starostę K. decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Umowa zawarta z wykonawcą robót obejmowała wykonanie zadania podstawowego tj. budowę kolektora zgodnie z projektem budowlanym oraz roboty odtworzeniowe, w których zakres wchodziło odtworzenie stanu istniejącego nawierzchni asfaltowej ulicy C. wraz z krawężnikami. Potwierdza ten zakres robót załącznik nr 2 do protokołu odbioru robót z dnia 23 września 1998r. "Wykaz usterek stwierdzonych przez komisję odbiorową kolektora sanitarnego D" w punktach 9 i 10 w których stwierdzono zawyżenie krawężników przy wjazdach do posesji nr 6 oraz nr 4 ul. C. oraz zapadnięcie nawierzchni asfaltowej na trasie kolektora. Powołując się na świadków organ stwierdził, że krawężniki zostały ułożone w 1998 roku w ramach robót odtworzeniowych po realizacji kolektora sanitarnego. Nikt z rodziny państwa D., jak również A. D. podczas wykonywania robót nie występowali o obniżenie krawężników na wysokości posesji przy ulicy C. 5. Roboty objęte projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę zostały zakończone, odebrane oraz przekazane do użytkowania. Organ zwrócił natomiast uwagę, że wnioskodawca może ubiegać się o uzyskanie pozwolenia na wykonanie zjazdu na swoją posesję.

Decyzją z dnia [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora utrzymał w mocy. Także ten organ uznał, powołując się m.in. na zeznania świadków zgromadzonych w aktach, że krawężniki ustawiono w 1998r. w ramach robót odtworzeniowych po budowie kolektora kanalizacyjnego, które miały polegać na uzupełnieniu zniszczonego asfaltu i zdemontowanych krawężników. Z uwagi na to, iż kolektor sanitarny zaprojektowano i wykonano po stronie południowej ul. Cz., organ uznał, że roboty odtworzeniowe obejmowały właśnie tę stronę ulicy (o numerach parzystych). Powyższe potwierdza oświadczenie M. Z, przedstawiciela Gminy Miejskiej K. złożone podczas oględzin w dniu 8 grudnia 2011r. Dodatkowo z treści protokół odbioru kolektora sanitarnego z dnia 23 września 1998r. wynika, że krawężniki były układane po stronie numerów parzystych ul. C. (w wykazie usterek wymieniono nr 4 i 6). Analizując treść zeznań świadków, organ odwoławczy uznał, że należy dać wiarę zeznaniom świadka H. S., który był bezpośrednim wykonawcą układania krawężników po stronie numerów nieparzystych ul. C. i który zeznał, że krawężniki te układał osobiście, tuż po zakończeniu robót budowlanych przy budowie kolektora sanitarnego. H. S. w latach 1973-2004 pracował w Zarządzie Dróg Miejskich w K. (po reorganizacji w Rejonie Dróg Miejskich). Jego zeznania nie stoją w sprzeczności z zeznaniami pozostałych świadków, gdyż nikt ze zeznających nie wypowiedział się w sposób niebudzący wątpliwości na temat ułożenia krawężników po stronie numerów nieparzystych. Oznacza to, że krawężniki po stronie północnej ul. C. zostały ułożone w 1998r. przez Rejon Dróg Miejskich w K., w ramach dodatkowych prac porządkowych po zakończonej budowie kolektora sanitarnego. Inwestorem wykonanych robót była Gmina Miejska K. Roboty budowlane wykonano bez wymaganego prawem zgłoszenia. Według organu roboty budowlane polegające na ułożeniu krawężników wzdłuż wyasfaltowanej jezdni (w pasie drogowym drogi publicznej) mieszczą się w definicji przebudowy (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 2, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Wprawdzie w rozpatrywanej sprawie krawężniki po stronie północnej ul. C. zostały ułożone bez wymaganego zgłoszenia, to jednak ich ułożenie nie uchybia przepisom techniczno-budowlanym i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi bądź mienia. Zwrócono także uwagę, że w chwili ich układania właścicielem działki nr 521/17 była Gmina Miejska K. Działka była nieużytkowana, a budynek mieszkalny był w ruinie. W tym czasie we wskazywanym przez A. D. miejscu nie istniał legalny zjazd z tej działki na ul. C.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. D. zarzucił decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. wydanie jej z rażącym naruszeniem, wręcz obrazą przepisów prawa budowlanego. W jego ocenie Gmina Miasto K. wykonała wyżej opisane roboty budowlane bez wymaganego przez ustawę Prawo budowlane z 7 lipca 1994r zgłoszenia robót właściwemu organowi, a nadto ułożenie krawężników uchybia przepisom techniczno-budowlanym i ich ułożenie powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi bądź mienia. Według skarżącego uchybiono także art. 29 ust.2 ustawy o drogach publicznych z 21 marca 1985r. (Dz.U.z 2007r. Nr 15, poz. 115) który stanowi, ze w przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa łub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W konkluzji wniósł o uchylenie decyzji, nakazanie Miastu K. rozbiórki krawężników po stronie numerów nieparzystych ulicy C., a szczególnie przy posesji C. 5, w miejscu wjazdu, który istniał tu do 1998r. oraz o wykonanie wjazdu. W ocenie skarżącego stwierdzenie, że krawężniki ułożono bez stosownego zgłoszenia, powinno skutkować nakazem ich rozbiórki. W jego ocenie krawężniki układano bez żadnej dokumentacji technicznej, według uznania Kierownika robót, który samowolnie decydował do której posesji miał być wykonany zjazd i w tym miejscu obniżano wysokość krawężników. Skarżący przyznał, że w dacie układania krawężników, co miało miejsce w 1998r. właścicielem działki 521/7, a właściwie całego siedliska tj. działki nr 521/9 i działki nr 521/7 była Gmina Miasto K. Działki te od 1992r do 2001r były dzierżawione przez Z. i J. D. od Gminy Miasto K. Wcześniej przed 1992r , bo od 1978r. do 1991r. działki te dzierżawił L. D., który tu mieszkał do 1992r., syn F. D., która zdała ziemię za rentę w 1977r. Skarżący zaznaczył, że istniejący na działce budynek mieszkalny (obecnie ściany, a w 1998r stan dobry) oraz budynek gospodarczy w dobrym stanie stanowiły wówczas wyłączną i odrębną własność rodziny D., a nie Gminy Miasto K. i do 1998r był wjazd na działkę i do budynków. Poza tym z mocy prawa należał się wjazd na zasadzie służebności gruntowej. Tymczasem od 1998r. na skutek samowolnego ułożenia krawężników cała działka siedliskowa została pozbawiona wjazdu, przez wysokie ustawienie krawężników, co uniemożliwiało wjazd sprzętu na działkę i jej użytkowanie przez dzierżawcę. Według skarżącego fakt zjazdu potwierdzają zeznania świadków Z. S. oraz L. S. Skarżący zaznaczył, że zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych z 21 marca 1985r. w przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Skarżący wskazał ponadto, że stan jezdni opisany w protokole z 23 września 1998r. nie został naprawiony i nie uległ zmianie po dzień dzisiejszy. W efekcie ruch po jezdni ulicy C. odbywa się po stronie numerów nieparzystych w obu kierunkach, co stwarza zagrożenie wypadkowe i powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi bądź mienia, szczególnie po opadach deszczu. W piśmie, które wpłynęło do sądu 9 maja 2014r. skarżący przekonywał, że samowolne ustawienie krawężników po stronie północnej ulicy C. narusza Normę Branżową Krawężniki Uliczne. Warunki techniczne ustawiania i odbioru wydana przez ministra Komunikacji i obowiązującej od 1 stycznia 1964r.

W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Przedstawiona w skardze argumentacja nie zasługuje na poparcie. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że ustalenie samowoli budowlanej dokonuje się na podstawie przepisów z daty jej dokonania, tj. przepisów obowiązujących w okresie budowy (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt IV SA 1556/98, LEX nr 53383). Według niekwestionowanych ustaleń krawężniki przy ulicy C., w tym także przy działce 521/1,7 zostały ułożone w 1998r. po wykonaniu kolektora sanitarnego. Z treści załącznika nr 2 do protokołu odbioru kolektora sanitarnego "D" z dnia 23 września 1998r. wynika, że w tym czasie ulica była już wykonana i pokryta asfaltem. W protokole wspomina się także o zawyżeniu krawężników przy wjazdach do posesji nr 6 oraz 4, co tylko potwierdza fakt wykonania ich w tym samym czasie. Z ustaleń organu wynika natomiast, że dla numerów nieparzystych w tym nr 5, oznaczającym nieruchomość skarżącego, krawężniki wykonano już po wykonaniu kolektora sanitarnego, w ramach dodatkowych prac porządkowych. Treść ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U Nr 14, poz. 60 ze zmianami ) w brzmieniu obowiązującym w tej dacie, a więc najwcześniej 23 września 1998r., kiedy sporządzono protokół odbioru kolektora, nie precyzowała, co należy rozumieć pod pojęciem krawężników. W rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r, w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U Nr 43, poz. 430 ze zmianami ), które jednak nie obowiązywało w dacie ich ułożenia, § 21 wspomina jedynie o ograniczeniu jezdni krawężnikami. Jeśli zauważyć, że według definicji jezdni, zawartej w art. 4 ust. 1 pkt.3 ustawy jest to część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów, to również krawężniki stanowią element drogi. W świetle powyższego kwestie związane z usytuowaniem krawężników powinny być odnoszone do budowy samej drogi. Art. 4 ust.1 pkt.8 ustawy stanowił, że przez budowę drogi należało rozumieć wykonywanie nowego połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami. Warto przy tym zauważyć, że żaden jej przepis nie zawierał regulacji, która nakazywałaby wykonanie razem z drogą krawężników, ustawa nie odsyłała również w tej mierze do norm branżowych, tak, jak czyni to nieobowiązujące jeszcze wówczas wspomniane rozporządzenie z 1999r. W tym przekonaniu utwierdza treść powołanego już jego § 21, z którego jasno wynika, że jezdnie mogą być pozbawione krawężników. Z kolei wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi ustawa określała jako modernizację (art. 4 pkt.9) natomiast wykonanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan, oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych, zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej jako utrzymanie drogi ( pkt.10 ). Warto zaznaczyć, że w obecnym stanie prawnym wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego ustawa o drogach publicznych określa jako przebudowę drogi ( art. 4 pkt.18 ), natomiast wykonanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan jako remont drogi ( art. 4 pkt. 19 ). Jeśli przyjąć, że wykonanie krawężników należało określić mianem modernizacji drogi, to na tego rodzaju roboty było potrzebne pozwolenie na budowę ( art. 28 w związku z art. 3 pkt. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane Dz. U Nr 89, poz. 414 ze zmianami w brzmieniu obowiązującym w dacie ich wykonania ). Trudno jednak uznać, że położenie krawężników stanowiących, jak już wspomniano jedynie element ograniczający jezdnię, miałby wpływać na podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi. Omawianych robót nie sposób również zaliczyć do kategorii remontu w rozumieniu powołanego już art. 4 pkt. 10 ustawy o drogach publicznych. Nie chodziło tu bowiem o przywrócenie pierwotnego stanu drogi, skoro wcześniej krawężników na ulicy nie było, co potwierdził także skarżący w piśmie z dnia 10 listopada 2011r. Wykonanie krawężników nie wyczerpywało także definicji budowy drogi, jaką posługiwał się 4 ust.1 pkt.8 ustawy. Uzasadnione wydaje się w tej sytuacji przekonanie, że ich ułożenie należało uznać za inne roboty zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu ( art. 4 pkt. 10 ). Jeśli zatem nie były to roboty budowlane opisane w art. 3 pkt. 7 prawa budowlanego jako budowa, a także prace polegające na montażu, modernizacji, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, na ich wykonanie zbędne było uzyskanie zezwolenia na budowę lub zgłoszenia. Tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia, że ułożenie krawężników miało miejsce w ramach samowoli budowlanej. Z tych powodów, mimo błędnego uzasadnienia, zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Zupełnie niejasny jest natomiast zarzut naruszenia art. 29 ust.2 ustawy o drogach publicznych. Pomijając już, że jego redakcja obowiązująca w 1998r. jest inna, niż powoływana przez skarżącego, dotyczy kwestii zjazdu z drogi publicznej, która w ogóle nie była przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Wprawdzie przepisy ustawy o drogach publicznych obowiązujące w 1998r. nie precyzowały pojęcia zjazdu, jednak zgodnie z zobowiązującym obecnie przepisem art. 4 ust. 8 tej ustawy przez zjazd uznaje się połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tak sformułowany zapis nie pozostawia wątpliwości, że zjazd nie jest częścią drogi publicznej. Nie ma istotnych powodów, aby takiego poglądu nie prezentować także w dacie ułożenia krawężników. Kwestie dotyczące jego wykonania lub przebudowy zarówno obecnie jak w 1998r. są załatwiane w odrębnym trybie, o czym skarżącego wielokrotnie informowano.

Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.