VII SA/Wa 3005/12

Uzasadnienie

Główny Inspektor Sanitarny zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012r., znak: [...] na podstawie art. 138 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz art. 103 ust. 1 pkt 7 i art. 104 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r., Nr 136, poz. 914, z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania G. K., prowadzącego działalność pn. [...] "[...]" G. K., od decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 6 800 zł za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w związku z podejrzeniem prowadzenia nielegalnej produkcji masy jajecznej i magazynowanie jaj na terenie posesji w m. [...], [...] [...] - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.

W związku z przeprowadzoną w dniu 21 września 2011 r., na skutek interwencji z dnia 1 września 2011 r., kontrolą, która wykazała nieprawidłowości, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w dniu [...] października 2011 r. wydał decyzję Nr [...] wymierzającą G. K. karę pieniężną w wysokości 3 500 zł na podstawie art. 104 ust. 1 w związku z art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia z dnia 25 sierpnia 2006 r.

Po kolejnym doniesieniu w sprawie sposobu prowadzenia działalności przez G. K., dniu 18 lutego 2011 r. upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] zaplanowali przeprowadzenie kontroli w obiekcie na terenie posesji G. K. w m. K. [...] w celu sprawdzenia czy w dalszym ciągu prowadzona jest działalność polegająca na magazynowaniu jaj i produkcji masy jajecznej, która nie doszła do skutku, ponieważ osoby kontrolujące nie zostały wpuszczone na teren posesji (notatka służbowa z dnia 29 lutego 2012 r.). W dniu 22 marca 2012 r. podjęto drugą próbę kontroli działalności, tym razem w obecności dwóch przedstawicieli Policji i dwóch przedstawicieli Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...], która jak wynika z notatki służbowej z dnia 22 marca 2012 r. również się nie odbyła. G. K. odmówił wpuszczenia na teren posesji pracowników inspekcji oraz poinformował, cyt. "że bez nakazu prokuratora nie wpuści organów na teren gospodarstwa, musi się skontaktować ze swoim adwokatem i że nie ma podstaw do wpuszczenia organów".

W związku z uniemożliwieniem przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności w gospodarstwie należącym do G. K. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] pismem z dnia 14 maja 2012 r., znak: [...] zwrócił się do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o wymierzenie kary pieniężnej z art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej, przewidzianej w art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, pełnomocnik G. K. złożył wyjaśnienia, w których zarzucił:

1. brak przesłanek do przeprowadzenia kontroli sanitarnej na posesji w [...];

2. brak podstawy prawnej i faktycznej do wszczęcia postępowania wyjaśniającego wobec G. K. w sprawie uniemożliwienia przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności w miejscu zam. [...]na wniosek PPIS w [...];

3. rażące naruszenie art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez brak zobowiązania "zawiadamiającego" W. J. do wskazania osobowych źródeł dowodowych na które powołuje się "zawiadamiający" w swoim piśmie "z 24.01.2012 r. i przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków";

4. podjęcie serii kontroli wobec [...]" i wydanie błędnych decyzji administracyjnych na skutek "doniesienia i nadanie statusu skarżącego" W. J.;

5. nie zawiadomienie G. K. przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o zakończeniu postępowania w sprawie wymierzenia kary z art. 103 ust. 1 pkt 7 i o przekazaniu sprawy wg właściwości do II instancji, co spowodowało naruszenie art. 9 i 10 k.p.a. tj. czynnego udziału w postępowaniu przez co G. K. dowiedział się o zakończeniu postępowania i o wymierzeniu kary finansowej z zawiadomienia PPWIS o wszczęciu postępowania wyjaśniającego;

6. angażowanie 4 funkcjonariuszy Policji, 3 osób z Inspekcji Weterynaryjnej i 2 inspektorów z Sanepidu, zawiadomienie innego organu (PLW), nadanie statusu skarżącego W. J.;

7. podejmowanie nieuzasadnionej kontroli w miejscu zamieszkania odległym o 16 km od miejsca prowadzenia działalności może stanowić usiłowanie naruszenia miru domowego;

8. zarzut niezapowiedzianej kontroli w miejscu zamieszkania G. K.

Ponadto pismem z dnia 6 lipca 2012 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] poinformował [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, iż G. K. prowadzący działalność gospodarczą pn. [...]",[...],[...] nie posiada zatwierdzonej działalności przez Powiatowego Lekarzy Weterynarii w [...] oraz nie figuruje w rejestrze podmiotów nadzorowanych. Ponadto ww. przedsiębiorstwo nie posiada także zatwierdzonych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] środków transportu do przewozu żywności oraz że do dnia 6 lipca 2012 r. do siedziby PIW w [...] nie wpłyną wniosek o zatwierdzenie do produkcji / uruchomienie zakładu w miejscowości [...].

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. bardzo szczegółowo odniósł się do każdego z podniesionych zarzutów:

1. braku przesłanek do przeprowadzenia kontroli na posesji w [...]- zarzut nieuzasadniony, bowiem zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia organom urzędowej kontroli żywności przysługuje prawo wstępu do pomieszczeń zakładu o każdej porze dnia. Zgodnie z art. 17 ust. 2 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego (......) (Dz. U.L. 31,1.2.2002) "Państwa Członkowskie zachowują system oficjalnych kontroli i innych działań stosownych do okoliczności". Przepis ten nakłada na organy urzędowej kontroli żywności powinność monitorowania i kontrolowania, czy wymagania prawa żywnościowego są wyczerpująco i skutecznie egzekwowane na wszystkich etapach prawa żywnościowego. Okolicznością dodatkową w rozpatrywanej sprawie były informacje o nielegalnej działalności podmiotu w zakresie magazynowania jaj i podejrzeniu produkcji masy jajecznej w zakładzie nie zatwierdzonym przez organy urzędowej kontroli żywności. Wszczęcie postępowania w sprawie podejrzenia prowadzenia działalności bez zatwierdzenia dodatkowo uzasadnione było okolicznością podjęcia przez G. K. uzyskania postanowienia PPIS w [...] o nie zgłoszeniu sprzeciwu użytkowania budynku gospodarczo-produkcyjnego w [...], gdzie zachodziło podejrzenie prowadzenia działalności magazynowania jaj i produkcji masy jajecznej;

2. braku podstawy prawnej i faktycznej do wszczęcia postępowania wyjaśniającego wobec G. K. w sprawie uniemożliwienia przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności w miejscu zamieszkania [...] na wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] jest nieuzasadniony - podstawa prawna: art. 64 § 1 k.p.a., podstawa faktyczna - dwukrotne uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli;

3. rażącego naruszenia art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez brak zobowiązania zawiadamiającego W. J. do wskazania osobowych źródeł dowodowych, na które powołuje się zawiadamiający w swoim piśmie z dnia 24 stycznia 2012r. i przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Działania kontrole wobec G. K. nie były zainicjowane wyłącznie doniesieniem innego podmiotu. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] prowadził postępowanie wobec przedsiębiorcy od września 2011 r. G. K. poprzez nie wywiązywanie się ze złożonych zobowiązań (dostarczenia dowodu z utylizacji jajek stłuczek, magazynowania jajek w obiekcie nie zatwierdzonym w m. [...],[...], nie zatwierdzenia wszystkich samochodów, których używał do transportu i sprzedaży jajek, a w szczególności poprzez dwukrotne uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli na posesji [...] sam pozbawił się możliwości rzetelnego wyjaśnienia sprawy;

4. doniesienie W. J. do organów PIS skutkowało podjęciem serii kontroli wobec [...] " i wydania błędnych decyzji administracyjnych, oraz nadanie statusu skarżącego p. W. J. jest zarzutem nieuprawnionym, bowiem zgodnie z art. 221 k.p.a. każdy ma prawo do składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, a właściwe organy zgodnie z art. 223 k.p.a. rozpatrują oraz załatwiają skargi i wnioski w ramach swoich właściwości. Zgodnie z obowiązującą procedurą przeprowadzania urzędowych kontroli będących m.in. w kompetencjach Państwowej Inspekcji Sanitarnej kontrole mogą być planowane, interwencyjne, sprawdzające i doraźne stosownie do okoliczności. Zarzut strony o podejmowaniu błędnych decyzji administracyjnych jest nieuzasadniony, bowiem wydane decyzje przez PPIS w [...] dotyczyły kosztów związanych z przeprowadzeniem kontroli, które zgodnie z art. 75 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia ponosi kontrolowany podmiot, jeśli w wyniku czynności kontrolnych stwierdzono niezgodności z przepisami prawa żywnościowego, oraz za kontrole mające na celu sprawdzenie, czy niezgodności zostały usunięte. Jeśli chodzi o decyzję PPWIS z 2011 r. nakładającą karę pieniężną z art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia to w dostateczny sposób powyższa decyzja została uzasadniona;

5. naruszenia przez PPIS w [...] przepisów procedury administracyjnej podczas próby kontroli obiektu w [...] jest bezpodstawny. Do przeprowadzenia kontroli obiektu w [...] nie doszło pomimo asysty policji wobec oporu G. K. Tym samym przedstawiciele PPIS w [...] nie mogli sporządzić i doręczyć kontrolowanemu oświadczeń przewidzianych w art. 10 k.p.a., a informacje przekazane w trybie art. 9 k.p.a. zostały przez kontrolowanego zlekceważone. Postępowanie wyjaśniające w sprawie wszczął [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zawiadamiając stronę w dniu odebrania zawiadomienia tj. 25 maja 2012 r.;

6. angażowania przez organ 4 funkcjonariuszy Policji, 3 osób z Inspekcji Weterynaryjnej i 2 przedstawicieli PPIS w [...] jest zarzutem nieuprawnionym, bowiem zaplanowana w dniu 28 lutego 2012 r. kontrola miała być przeprowadzona wyłącznie przez przedstawicieli PPIS w M. Wobec nieuzasadnionej odmowy K. K. PPIS w [...] miał prawo wnioskować o asystę policyjną a obecność przedstawicieli Inspektoratu Weterynarii z [...] w miejscu planowanej kontroli uzasadniona była zakresem kompetencji ustawowej (ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej) oraz wynikała z podpisanych porozumień pomiędzy PPIS w M., a Powiatowym Lekarzem Weterynarii w [...];

7. podejmowania nieuzasadnionej kontroli w miejscu zamieszkania odległym o 16 km od miejsca prowadzonej działalności co mogło stanowić naruszenie miru domowego jest zarzutem nie uprawnionym, bowiem kontrola była uzasadniona w związku z podejrzeniem prowadzenia nielegalnej działalnością tj. magazynowania jaj i produkcji masy jajecznej w obiekcie nie zatwierdzonym. Gdyby powyższa kontrola odbyła się w zaplanowanym dniu tj. 28 lutego 2012 r. to nie potrzebna byłaby kontrola w dniu 22 marca 2012 r. w asyście policji i z przedstawicielami Inspekcji Weterynaryjnej. Niewpuszczenie osób uprawnionych do kontroli w dniu 28 lutego 2012 r. tym bardziej uprawdopodobniło podejrzenie prowadzenia nielegalnej działalności w miejscu nowego zakładu tj. w [...]. Planowane kontrole miały na celu wyjaśnienie sprawy, a nie zakłócenie miru domowego czy też uporczywego "nękania" przedsiębiorcy;

8. niezapowiedzianej kontroli jest nieuprawniony bowiem urzędowe kontrole przedsiębiorstw branży spożywczej nie podlegają ograniczeniom ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z art. 79 ust. 2 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 3 ust. 2 rozporządzenia (W.E) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych (...) Dz.U.L 191 z 30.04.2004 r.

Dodatkowo organ wskazał, że z zebranych w toku postępowania materiałów wynika, iż spełnione zostały przesłanki do nałożenia kary za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli.

Zdaniem organu kara w kwocie 6 800 zł tj. na poziomie 2 średnich miesięcznych wynagrodzeń w gospodarce narodowej za 2011 r., nie jest karą wygórowaną, bowiem zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia kto utrudnia lub uniemożliwia przeprowadzenie urzędowej kontroli żywności podlega karze pieniężnej do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający ogłoszonego przez prezesa GUS. Przyjmując, że średnie miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2011 r. wynosiło 3 399 zł brutto, zatem maksymalna kara mogłaby wynosić ok. 40788 zł. Tak więc nałożona kara stanowi zaledwie 16,6 % kary maksymalnej.

Stosując się do przesłanek z art. 104 ust. 2 cyt. na wstępie ustawy [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał, że przedsiębiorca był świadomy działalności niezgodnej z prawem, bowiem był już karany z art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, a przepisy prawa żywnościowego, w tym m.in. obowiązki z art. 17 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 oraz przepisy z art. 63 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia powinny być znane każdemu podmiotowi działającemu w branży spożywczej.

Główny Inspektor Sanitarny, po rozpoznaniu odwołania G. K. wydał zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w sprawie.

W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego odwołanie nie zawiera uzasadnionych podstaw, a decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Jak stanowi przepis art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt przewiduje, że "kontrole urzędowe przeprowadzane są bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem takich przypadków jak audyt, w których jest konieczne uprzednie zawiadomienie podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe. Kontrole urzędowe mogą być również przeprowadzone ad hoc". Z kolei art. 76 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia stanowi, że organom urzędowej kontroli żywności, w związku z przeprowadzaniem urzędowych kontroli, przysługuje prawo m. in. wstępu do pomieszczeń zakładu o każdej porze oraz podejmowania innych czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, zgodnie zakresem uprawnień w ramach urzędowych kontroli żywności.

Odnosząc się do zarzutu strony o nie powiadomieniu pełnomocnika strony o terminie kontroli, Główny Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004 wyraźnie nakazuje przeprowadzanie kontroli niezapowiedzianych. Fakt braku uprzedzenia o kontroli nie może być zarzutem, ale przeciwnie, brak zapowiedzi kontroli jest prawidłowy i zgodny z tym, czego wymaga prawo Unii Europejskiej.

Za bezzasadny organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia przepisów art. 6-7 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy pod względem fatycznym i prawnym w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy zgodnie z zasadami prawa, ponieważ podstawę do działania organów PIS w niniejszej sprawie stanowiły: art. 76 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, art. 25 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 17 ust. 2 rozporządzenia (V/E) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE L 31 z dnia 1 lutego 2002 r.), art. 8 ust. 2 rozporządzenia WE Nr (882/2004) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, art. 10 ww. rozporządzenia WE Nr (882/2004), a także informacje o nielegalnej działalności podmiotu w zakresie magazynowania jaj i podejrzeniu produkcji masy jajecznej w zakładzie nie zatwierdzonym przez organy urzędowej kontroli żywności.

Organ II instancji wskazał, że fakt prowadzenia nielegalnej działalności został potwierdzony w trackie wcześniejszej kontroli interwencyjnej przeprowadzonej w dniu 21 września 2011 r., podczas której stwierdzono ok. 500 szt. jaj tzw. "stłuczek". W czasie tej kontroli G. K. został zobligowany do dostarczenia do siedziby Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] dokumentu potwierdzającego utylizację jaj niewłaściwej jakości, czego jak wynika z protokołu kontroli sanitarnej z dnia 25 października 2011 r., Nr [...] nie wykonał. Zachodziło więc domniemanie iż jaja tzw. "stłuczki" mogły być sprzedawane do zakładów produkcji żywności m.in. do piekarni i ciastkami, tym bardziej że o współpracy z takimi zakładami informował G. K., co zostało odnotowane w protokole z kontroli z dnia 21 września 2011 r. Powyższe fakty znajdują potwierdzenie w wynikach kontroli dwóch zakładów z którymi współpracował skarżący, a mianowicie - kontrola w zakładzie ciastkarskim w [...] wykazała, że w zakładzie znajdowały się tzw. jaja wylewki w ilości 15 l niewiadomego pochodzenia, na które właściciel nie posiadał żadnych dokumentów potwierdzających źródła pochodzenia. Natomiast w piekarni Społem w Sztumie stwierdzono nieprawidłowości w znakowania jaj kurzych zakupionych od [...]" co jest potwierdzeniem, że przedsiębiorca prowadził działalność w zakresie wprowadzania do obrotu jaj.

Zdaniem organu odwoławczego fakt dwukrotnego uniemożliwienia przeprowadzenia urzędowej kontroli przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest niepodważalny, a kontrole na terenie posesji w m. [...],[...]nie odbyły się z przyczyn leżących wyłącznie po stronie G. K. - ponieważ nie wpuścił na ww. teren ani upoważnionych przedstawicieli [...] Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], jak też upoważnionych przedstawicieli Powiatowego Lekarza Weterynarii nawet w asyście dwóch funkcjonariuszy Policji.

Odnosząc się do wysokości wymierzonej kary organ wskazał, że kara ta jest niska, jak na wagę popełnionego naruszenia. Podkreślił, że [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, uwzględnił wszystkie okoliczności istotne dla sprawy, takie jak: stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia oraz dotychczasową działalność podmiotu na rynku spożywczym, tj. dwukrotne uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli sanitarnych w dniach 28 lutego 2012 r. i 22 marca 2012 r., co mogło stwarzać podejrzenia, że produkowana i wprowadzana do obrotu żywność pochodzenia zwierzęcego w zakładzie stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia konsumentów, tym bardziej, iż kontrola przeprowadzona w dniu 21 września 2011 r. ujawniła liczne nieprawidłowości w zakresie warunków higieniczno - sanitarnych i technicznych w ww. zakładzie oraz fakt iż działalność była prowadzona w zakładzie, który nie był nadzorowany przez organy urzędowej kontroli żywności (PIS, IW). Ponadto G. K. prowadził sprzedaż jaj z 5 samochodów spośród których tylko 2 posiadały decyzję zatwierdzającą Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Pozostałe trzy pomimo złożenia wniosku o zatwierdzenie do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie zostały przedstawione do oględzin.

Główny Inspektor Sanitarny stanął na stanowisku, że kara pieniężna za naruszenie wymagań prawa żywnościowego powinna być skuteczna, proporcjonalna i odstraszająca, co znajduje odzwierciedlenie w art. 17 ust. 2 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności. Tym samym wymierzenie kary w niższej kwocie nie zapewniłoby realizacji celów takiej kary, w tym zwłaszcza celów zapobiegawczych, dlatego brak jest uzasadnienia dla obniżenia wysokości kary.

Skargę na powyższą decyzję wniósł G. K. – [...]", dochodząc uchylenia decyzji organów obu instancji.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 6-8 k.p.a., przez naruszenie obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy zgodnie z zasadami prawa; art. 40 § 2 k.p.a. przez nie powiadomienie pełnomocnika skarżącego o terminie kontroli zgodnie z treścią przepisu art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej; błędną interpretację art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przez nierozróżnianie utrudniania od uniemożliwienia i przyjęcie, że kontrolowany utrudniał przeprowadzenie kontroli, w sytuacji, gdy kontrola odbyła się, a więc zachowanie kontrolowanego nie miało negatywnego wpływu na przebieg i wynik kontroli oraz błędne zastosowanie powyższego przepisu do ustaleń faktycznych, z których wynika, że kontrola odbyła się w całości; art. 4 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez przekroczenie uprawnień przez kontrolerów w zakresie przeprowadzenia kontroli w obiekcie gdzie nie jest prowadzona działalność gospodarcza.

Skarżący podniósł, że niezasadnym było przeprowadzenie kontroli na terenie posesji położonej w [...], gdyż jak wynika z wpisu w Ewidencji Działowości Gospodarczej prowadzonej przez Wójta Gminy [...] - miejscem wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącego jest miejscowość [...],[...].

Zdaniem skarżącego braku prawidłowego upoważnienia może stanowić samodzielną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz organy nie wykazały na czym polegały "utrudnienia" przeprowadzenia kontroli, które następnie stały się podstawą nałożenia kary.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.".

Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia z dnia [...] października 2012r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...] nakładającą karę pieniężną w wysokości 6 800 zł za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w związku z podejrzeniem prowadzenia nielegalnej produkcji masy jajecznej i magazynowanie jaj na terenie posesji w m. [...],[...].

Na wstępie należy zaznaczyć, że organy urzędowej kontroli żywności posiadają szerokie kompetencje kontrolne, wynikające z krajowego oraz wspólnotowego prawa żywnościowego. Zakres kompetencji kontrolnych w obszarze bezpieczeństwa żywności jest ściśle związany z celem tych kontroli, jakim jest zapewnienie zdrowia i życia konsumentów. Szerokie kompetencje kontrolne przyznane organom urzędowej kontroli żywności mają na celu zapewnić skuteczność kontroli, a w konsekwencji umożliwiać realizację wspomnianego celu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego m. in. poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych, przy czym obowiązkiem organu w wykonywaniu tych zadań jest sprawowanie zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego (art. 2 ww. ustawy).

Jak stanowi art. 25 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej państwowy inspektor sanitarny lub Główny Inspektor Sanitarny w związku z wykonywaną kontrolą ma prawo wstępu na terenie miast i wsi do zakładów pracy, obiektów użyteczności publicznej, obiektów handlowych, ogrodów działkowych i nieruchomości oraz wszystkich pomieszczeń wchodzących w ich skład, środków transportu i obiektów z nimi związanych, w tym również na statki morskie, żeglugi śródlądowej i powietrzne, obiektów będących w trakcie budowy.

Natomiast na podstawie ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej upoważnione są do urzędowej kontroli żywności. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej określa, iż do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczące warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz warunków żywienia zbiorowego.

W rozpoznawanej sprawie urzędowa kontrola żywności dotyczy warunków produkcji jak i przechowywania żywności. W tym celu na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej przysługuje prawo:

1) wstępu do pomieszczeń zakładu o każdej porze;

2) badania procesów technologicznych i receptur w zakresie niezbędnym do zrealizowania celu kontroli;

3) przeglądania ksiąg i innych dokumentów kontrolowanego zakładu, jeżeli jest to niezbędne ze względu na cel przeprowadzanej kontroli;

4) podejmowania innych czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, zgodnie z zakresem uprawnień w ramach urzędowych kontroli żywności, w tym nieodpłatnego pobierania próbek środków spożywczych lub materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością w celu wykonania badań laboratoryjnych.

Powyższa ustawa chroni również przedsiębiorcę, gdyż uzyskane w trakcie kontroli informacje, dokumenty i inne dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy są objęte tajemnicą służbową.

Z powyższych przepisów wynika, że kontrola może odbyć się zarówno w dzień jak i w nocy, a kontrolerzy mogą wchodzić do wszystkich pomieszczeń w celu wykonywania swoich ustawowych uprawnień.

Natomiast z art. 103 pkt 7 ww. ustawy wynika, że kto utrudnia lub uniemożliwia przeprowadzenie urzędowej kontroli żywności podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Tak więc ustawa zapewnia również środki represyjne o charakterze pieniężnym mające na celu z jednej strony ukaranie osób utrudniających działanie organom urzędowej kontroli żywności, a z drugiej strony zapobieganie takim sytuacjom w przyszłości.

Właściwym organem do wymierzenia kary pieniężnej w I instancji jest państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Przy czym zgodnie z art. 104 ust. 2 ww. ustawy organ ustalając wysokość kary pieniężnej bierze pod uwagę łącznie następujące czynniki:

1) stopień szkodliwości czynu,

2) stopień zawinienia i zakres naruszenia,

3) dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i

4) wielkość produkcji zakładu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że w sprawie bezspornym jest że skarżący prowadzi w miejscowości [...] działalność gospodarczą w zakresie magazynowania jaj oraz produkcji masy jajecznej.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 21 września 2011 r. została przeprowadzona kontrola sanitarna, w wyniku której ustalono, że G. K. prowadzi działalność od 2005 r. w zakresie, produkcji masy jajecznej oraz magazynowania jaj bez złożenia wniosku o zatwierdzenie i wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz stwierdzono: brak oznakowania opakowań zbiorczych (palet) z jajkami; kontener wykorzystywany do przechowywania jaj stłuczek i tzw. wylewek w niewłaściwym stanie sanitarno - technicznym, trudnym do utrzymania w czystości oraz w miarę potrzeby do dezynfekcji (liczne pęknięcia), brak dokumentacji pozwalającej na zidentyfikowanie dostawców i odbiorców przedmiotowych jaj, brak zapewnienia właściwych warunków do przechowywania jaj (część jaj przechowywana pod zadaszeniem bez zabezpieczenia przed przedostawaniem się zanieczyszczeń z zewnątrz, w tym szkodnikami oraz dostępem zwierząt domowych). Ustalono również, że G. K. prowadzi dalszą sprzedaż jaj do cukierni, kilku piekarni, Zakładu Karnego w [...] oraz prowadzi sprzedaż na targowisku z samochodu w [...],[...] i Iławie przy czym spośród 5 środków transportu 3 z nich nie posiadają decyzji o zatwierdzeniu zakładu / środka transportu.

Ponadto organ posiadał wiedzę, że skarżący prowadził budowę obiektu produkcyjno – magazynowego przeznaczonego do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie magazynowania i przetwórstwa jaj w miejscu zamieszkania – na działce nr [...] obr. [...], gmina [...]. Zaś decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak [...][...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu wniosku z dnia 17 lutego 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody na obniżenie poziomu podłogi pomieszczeń zlokalizowanych w projektowanym budynku produkcyjno - magazynowym w [...] na działce nr [...], gm. [...], wyraził zgodę na obniżenie poziomu podłogi poniżej terenu w pomieszczeniu nr 03 biurowym o powierzchni 8,06 m jako pomieszczeniu stałej pracy z zastrzeżeniem, iż przedstawiony projekt pomieszczeń należy uzgodnić w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Dodatkowo organ uzyskał informacje o nieprawidłowościach i zagrożeniach.

Powyższe okoliczności świadczą o tym, że wbrew twierdzeniom skarżącego, istniały uzasadnione przyczyny dla przeprowadzenia kontroli w miejscu zamieszkania. W sytuacji istnienia podejrzenia o nieprawidłowościach dających podstawę do interwencji organom inspekcji sanitarnej, zobowiązywało je do przeprowadzenia kontroli.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nierozróżnienia utrudnienia od uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli, należy sięgnąć do definicji zawartych w słownikach. I tak zgodnie z definicją słownikową "utrudnić - utrudniać" oznacza "stanowić lub stworzyć (stwarzać) przeszkodę, uczynić (czynić) coś trudnym, trudniejszym; przeszkodzić (przeszkadzać), skomplikować (komplikować)" - Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. prof. Stanisława Dubisza, tom 4 T-Ż, Wydawnictwa Naukowe PWN, Warszawa 2003. Zaś zgodnie z definicją zawartą w Słowniku języka polskiego Wydawnictwa Naukowego PWN uniemożliwić - uniemożliwiać oznacza uczynić coś niemożliwym, niedającym się urzeczywistnić (tak na stronie www.sjp.pl). Jednakże zarzut skarżącego nierozróżnienia podjęć jest bezzasadny gdy zważyć na fakt, że ustawa o bezpieczeństwie żywości i żywienia nakłada obowiązek nałożenia kary zarówno na podmiot który utrudnia jak i na podmiot który uniemożliwia przeprowadzenie urzędowej kontroli żywności.

Podnosząc powyższy zarzut skarżący wskazał, że kontrola się obyła, a więc jego zachowanie nie miało wpływu na przebieg i wynik kontroli. W tym miejscu należy wyjaśnić, że w stosunku do skarżącego były zaplanowane 3 kontrole: w dniu 21 września 2011 r., w dniu 28 lutego 2012 r. oraz w dniu 22 marca 2012 r., z których tylko pierwsza doszła do skutku i został z niej sporządzony protokół, a postępowanie z nią związane zostało zakończone decyzją z dnia [...] października 2011 r., Nr [...] wymierzającą G. K. karę pieniężną w wysokości 3 500 zł. Zaś pozostałe dwie próby przeprowadzenia kontroli sanitarnej nie dały rezultatu, ponieważ kontrolujący nie zostali wpuszczeni na teren posesji i z tego faktu zostały wyciągnięte przez organ konsekwencje w postaci nałożenia kary pieniężnej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., która został utrzymana w mocy przez zaskarżoną w rozpoznawanej sprawie decyzję. Zatem odnosząc odmowę wpuszczenia do powyższych definicji, Sąd uznał, że odmowa wpuszczenia odpowiada definicji uniemożliwienia. W świetle powyższego bezspornie skarżący niewpuszczając kontrolerów, swoim zachowaniem uniemożliwił sprawdzenie czy faktycznie doszło do naruszeń czy nie. W decyzjach swoich organ I jak i II instancji w sposób właściwy wykazały uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli. Natomiast zarzut skargi w tym zakresie nie został przez skarżącego w żaden sposób udowodniony, tj. nie wykazał on że umożliwił przeprowadzenie kontroli iw jakim dniu ta kontrola się odbyła.

Za bezzasadny Sąd uznał również zarzut przekroczenia uprawnień przez kontrolerów w zakresie przeprowadzenia kontroli w miejscu, w którym nie jest prowadzona działalność gospodarcza. Inna interpretacja przepisów ustawy, niż to zrobił organ, poprzez przyjęcie, iż kontrola mogłaby odbywać się jedynie w legalnie działających zakładach prowadziłaby do uniemożliwienia powołanym organom wykonywania nałożonych obowiązków, a tym samym byłaby sprzeczna z celem ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Innymi słowy niemożliwe byłoby wykrywanie niezgodnie z prawem prowadzonej -poza legalnie działającymi zakładami- produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz żywienia zbiorowego. Organ usiłując przeprowadzić kontrolę w miejscu zmieszania skarżącego nie naruszył prawa, ponieważ zgodnie ze wskazanym art. 25 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej państwowy inspektor sanitarny lub Główny Inspektor Sanitarny w związku z wykonywaną kontrolą ma prawo wstępu na nieruchomości.

Co do zasady kontrole takie przeprowadzane są bez wcześniejszego uprzedzenia (istnieją pewne wyjątki nie obejmujące przypadku wynikającego z niniejszej sprawy), a ich podstawę prawną stanowi bezpośrednio stosowany przepis art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie urzędowych kontroli przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. WE L nr. 191 str. 1 z dnia 20.04.2004 r.). Zakres tych kontroli jest bardzo szeroki. Wynika z faktu ochrony zdrowia i życia konsumentów żywności. Kontrole urzędowe pasz i żywności obejmują wszelkie niezbędne czynności do zapewnienia realizacji takich celów. Wskazuje na to przepis art. 10 ust. 2 w/w rozporządzenia ( WE ) nr 882/2004 r. oraz przepis art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. nr 136 poz. 914) udzielający organom urzędowej kontroli żywności prawa wstępu do pomieszczeń zakładu o każdej porze i podejmowania czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Kontrole te mogą być też ad hoc.

Ogólne zasady kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, zawarte w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, przepisach art. 77-84 d (Dz. U. z 2010 r. Nr 220 poz. 1447 ze zm.) podlegają ograniczeniom. Pierwszeństwo mają tu przepisy prawa unijnego. Potwierdza to również art. 77 § 1 w/w ustawy o swobodnej działalności gospodarczej, przez co nie działa tu zasada z art. 79 tej ustawy o zawiadomieniu przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli.

Reasumując ustalenia faktyczne poczynione przez organ są prawidłowe i odpowiadają przesłankom przepisów prawa materialnego zastosowanego w sprawie. Przedstawiciele Powiatowego Inspektora Sanitarnego w świetle wyżej omówionych przepisów nie mieli żadnego obowiązku uprzedzenia skarżacego o zamiarze przeprowadzenia kontroli, bowiem powoływane przez skarżącego przepisy art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej były wyłączone od stosowania treścią przywołanych wyżej przepisów unijnych i treścią art. 79 ust. 2 pkt ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Wskazać należy, że kontrolowane orzeczenie w przedmiocie wysokości kary zapadły w warunkach uznania administracyjnego. Orzeczenia, wydane w powyższym trybie, wymagają w szczególności kontroli zgodności z prawem w zakresie tego, czy dopuszczalne było uznanie administracyjne, czy nie przekroczono jego granic oraz, czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcia pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szerszego uzasadnienia niż podejmowane w warunkach ustawowego skrępowania.

Zdaniem Sądu, organy tym wymogom sprostały - nie przekroczyły granic uznania administracyjnego wyczerpująco uzasadniając wysokość miarkowanej kary.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli należy uznać za szczególnie szkodliwe i nie do zaakceptowania. Nie może budzić zastrzeżeń, w świetle wyczerpującej argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, miarkowanie kary na kwotę 6 800 zł.

Z uwagi na powyższe zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w nocy decyzji organu I instancji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa zarówno materialnego jak i procesowego.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.