VII SA/Wa 2936/12

Uzasadnienie

VII SA/Wa 2936/12

UZASADNIENIE

W dniach 11-12 października 2012r. Wojewoda [...] przeprowadził czynności kontrolne w jednostce organizacyjnej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...]- Przychodni ZOZ w [...] , w przedmiocie zgodności wykonywanej działalności z przepisami określającymi warunki wykonywania działalności leczniczej.

W toku czynności kontrolnych zwrócono się o udzielenie informacji na temat posiadania przez Dyrektora SP ZOZ w [...] innego zatrudnienia poza kontrolowanym podmiotem leczniczym oraz o okazanie pisemnej zgody podmiotu tworzącego na dodatkowe zatrudnienie, w przypadku takiego zatrudnienia ( art. 47 ust 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej- Dz.U Nr 112, poz.654 ze zm.)

W dniu 15 października 2012r. podmiot kontrolowany wniósł sprzeciw na podstawie art. 84 ust 1, 2 i 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie gospodarczej ( Dz.U. z 2010r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) wskazując, iż kontrolerzy domagali się informacji dotyczących Dyrektora ZOZ pomimo jego absencji spowodowanej delegacją służbową.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2012r. nr [...]wydanym na podstawie art. 84c ust 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych w zakresie uzyskania oświadczenia Dyrektora ZOZ w [...] o nieposiadaniu innego zatrudnienia poza SP ZOZ w [...], a w przypadku jego posiadania - okazania kontrolerom pisemnej zgody podmiotu tworzącego na dodatkowe zatrudnienie.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 111 ust 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, organ prowadzący rejestr podmiotów wykonujących działalność leczniczą , jest uprawniony dc dokonywania kontroli podmiotów wykonujących taka działalność. Jednym z jej warunków określonych w ustawie jest wymóg spełnienia przez Kierownika podmiotu niebędącego przedsiębiorcą kryterium określonego w art. 47 ust 3 ustawy. Zgodnie z przywołanym przepisem Kierownik takiego podmiotu nie może podejmować innego zatrudnienia bez pisemnej zgody podmiotu tworzącego. Weryfikacja tego kryterium , zgodnie z art. 111 ust 1 ustawy o działalności leczniczej podlega kontroli Wojewody.

Na skutek zażalenia SPZOZ w [...], Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r.- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Minister Zdrowia wskazał, iż zgodnie z art. 111 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej organ prowadzący rejestr podmiotów wykonujących działalność leczniczą jest uprawniony do kontroli podmiotów wykonujących działalność w zakresie zgodności wykonywanej działalności z przepisami określającymi warunki jej wykonywania. Jednym z warunków wykonywania działalności leczniczej jest wymóg spełniania przez kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą określonych kryteriów. Zgodnie z art. 47 ust. 3 ustawy kierownik podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą nie może podejmować innego zatrudnienia bez wyrażonej w formie pisemnej zgody podmiotu tworzącego. Warunek ten ma na celu zapewnienie należytego wykonywania działalności leczniczej, ponadto ma wykluczać ewentualny konflikt interesów. Brak posiadania przez kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą innego zatrudnienia poza podmiotem leczniczym, a w przypadku wykonywania takiego zatrudnienie legitymowanie się zgodą podmiotu tworzącego, jest warunkiem wykonywania działalności leczniczej. W związku z powyższym, na podstawie art. 111 ust. 1 ustawy c działalności leczniczej, okoliczność powyższa podlega badaniu w ramach kontroli organu prowadzącego rejestr. Natomiast nie podzielił argumentacji skarżącego, że warunki wykonywania działalności leczniczej określone zostały jedynie w art. 17 w/w ustawy. Minister wyjaśnił, iż organ kontroli bada wszelkie wymogi jakie powinien wypełniać podmiot kontrolowany wynikające z ustawy o działalności leczniczej oraz aktów wykonawczych do tej ustawy, a także innych aktów prawnych określających warunki wykonywania działalności leczniczej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...] reprezentowany przez Dyrektora domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia zarzucając organowi naruszenia:

-przepisów prawa materialnego tj. art. 111 ust 1 w związku z art. 47 ust 3 ustawy o działalności leczniczej poprzez przyjęcie, że Wojewoda ma prawo w toku kontroli podmiotów wykonujących działalność leczniczą .żądać informacji o innym zatrudnieniu kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, traktowanej jako jeden z warunków wykonywania działalności leczniczej. Zdaniem skarżącego warunki te określone zastały wyłącznie w art. 17 przywołanej ustawy i wśród nich zgody na inne zatrudnienie nie ma.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku ojej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 15G, poz. 1270 ze zm.) sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Stosownie do art. 3 § 1 powołanej ustawy, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ramy tej kontroli zakreśla przepis art. 3 § 2 tej ustawy stanowiąc, iż kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

decyzje administracyjne,

postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,

postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,

inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach,

akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej,

akty organów samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej,

akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego,

bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 4a.

Z mocy art. 3 § 3 ww. ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych, a stosownie do art. 4 rozstrzygają również spory kompetencyjne między wymienionymi w tym przepisie organami.

Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach.

W niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy w związku z treścią art. 3 § 2, a w szczególności pkt 2 lub 4 powołanej ustawy p.p.s.a., postanowienia wydane w procedurze kontrolnej podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 111 ust 1. ustawy o działalności leczniczej ,organ prowadzący rejestr- w sprawie niniejszej Wojewoda [...]- jest uprawniony do kontroli podmiotów wykonujących działalność leczniczą w zakresie ;:godności wykonywanej działalności z przepisami określającymi warunki wykonywania działalności leczniczej.

Osoby upoważnione przez organ prowadzący rejestr wykonując czynności kontrolne, za okazaniem upoważnienia, mają prawo:

żądania informacji i dokumentacji;

oceny realizacji zadań określonych w regulaminie organi2acyjnym lub statucie, w tym dostępności i jakości udzielanych świadczeń zdrowotnych;

wstępu do pomieszczeń podmiotu wykonującego działalność leczniczą;

udziału w czynnościach związanych z udzielaniem świadczeń zdrowotnych;

wglądu do dokumentacji medycznej;

żądania ustnych i pisemnych wyjaśnień.

Przedmiotem postępowania w trybie procedury kontrolnej jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego związanego z prowadzoną działalnością leczniczą. Dotyczy to zarówno postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie ustawy o działalności leczniczej, jak i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ( vide Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.12.2010r. I OSK 1030/10).

Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą do konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki. Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, co może nastąpić jedynie w ich następstwie, nie mają także charakteru postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym.

Odesłanie w art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów k.p.a. nie daje podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego. Nie można wyłącznie z przyznania w art. 84c ust. 10 cytowanej ustawy prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym. art. 3 § 2 pkt 2 ustawy p.p.s.a. stanowi bowiem expressis verbis o zaskarżalności postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym.

Zaskarżone postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych w ściśle określonym zakresie uzyskania oświadczenia Dyrektora SPZOZ w [...] o nieposiadaniu innego zatrudnienia poza SPZOZ w [...] a w przypadku jego posiadania- okazania kontrolerom pisemnej zgody podmiotu tworzącego na dodatkowe zatrudnienie - nie stanowi też aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych, wynikających z przepisów prawa. Tym samym nie podlega również zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Postanowienie Ministra Zdrowia nie może zostać także uznane za "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przygnania, uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Analiza tego przepisu wskazuje, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. O akcie lub czynności w rozumieniu tego przepisu, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy a ki (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r. sygn. OSK 247/04 publ. ONSAiWSA 20C4/2/3 Lex nr 125767). Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotu niniejszej sprawy uznać należy, iż postanowienie z dnia 2 listopada 2012r. nie stanowi "czynności" bowiem te muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Tymczasem udzielenie informacji osobom upoważnionym do dokonania kontroli( ewentualnie w następstwie uzyskanych informacji- przedłożenie pisemnej zgody na dodatkowe zatrudnienie Dyrektora SPZOZ) nie dotyczy uprawnienia czy tez obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Jak zostało to wyżej wykazane nie kreuje ono w stosunku do SPZOZ w [...] żadnych uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego.

Postanowienia wydane w postępowaniu kontrolnym z uwagi na odrębny przedmiot od przedmiotu postępowania administracyjnego nie podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy p.p.s.a. Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2, przewiduje art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. Wymaga to jednak regulacji w przepisie szczególnym właściwości sądów administracyjnych. Zarówno jednak ustawa o działalności leczniczej, jak i ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych do kontroli i stosowania środków wobec postanowień wydawanych w postępowaniu kontrolnym, w tym postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

Postępowanie kontrolne uregulowane przepisami ustawy o swobodzie gospodarczej nie mieści się w żadnej z kategorii określonych wymienionymi wyżej przepisami. Postępowanie kontrolne jest bowiem postępowaniem mającym na celu ustalenie stanu faktycznego i nie stanowi postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Samo odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniu kontrolnym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje bowiem podstaw do nadania mu charakteru prawnego postępowania administracyjnego. Zatem postanowienie podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie jest wydawane w postępowaniu administracyjnym. Nie jest wydawane w trybie postępowania egzekucyjnego czy zabezpieczającego. Ponadto nie kształtuje ono również bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa (por. post. NSA z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1030/10 oraz z dnia 12 grudnia 2012r. sygn.. akt II OSK 2911/12). Zatem w przypadku zaskarżonego postanowienia dotyczącego postępowania kontrolnego niedopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny jest właściwy do uwzględnienia skarg w zakresie spraw określonych w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. W kręgu tych spraw nie mieści się postanowienie zaskarżone w niniejszej sprawie, w szczególności zaskarżone postanowienie nie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 i 4 p.p.s.a. Na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych wydane na podstawie art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje ( postanowienie NSA z 17.12.2010r. ,l OSK 1030/10).

Z tego też względu przedmiotowa skarga, jako niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega odrzuceniu.