II GSK 266/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 10 października 2011 r., o sygn. akt VI SA/Wa 1574/11, oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] powołał [...] (dalej zwanego także "skarżącym") na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w R. Następnie pismem z dnia [...] maja 2010 r. skarżący został poinformowany, iż ww. decyzja stała się ostateczna. Powyższe pismo zostało odebrane przez skarżącego w dniu 14 czerwca 2010 r., zatem zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (t. j. Dz. U. z 2006r. Nr 167, poz. 1191 poźn. zm.; dalej u.k.s.e.), miesięczny termin na utworzenie lub objęcie kancelarii i zgłoszenie o tym Ministrowi Sprawiedliwości upływał dnia 14 lipca 2010 r.

W dniu [...] czerwca 2010 r. skarżący złożył wniosek o przedłużenie terminu do utworzenia kancelarii komorniczej do dnia 15 października 2010 r. Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] odmówił uwzględnienia wniosku. Wobec niewypełnienia przez skarżącego obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 u.k.s.e. decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] Minister Sprawiedliwości stwierdził, na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 u.k.s.e., że powołanie skarżącego na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w R. utraciło moc.

W dniu [...] września 2010 r. do organu wpłynęła skarga skarżącego na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., a dnia 4 października 2010 r. wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr[...] o stwierdzeniu utraty mocy powołania.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2010 r. W dniu [...] grudnia 2010 r. do organu wpłynęła skarga na przedmiotową decyzję Ministra Sprawiedliwości, skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 4/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę skarżącego na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty mocy decyzji o powołaniu na stanowisko komornika sądowego, z uwagi na uchybienie przez skarżącego ustawowo określonego terminu na wniesienie skargi. Jednocześnie postanowieniem z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2190/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę skarżącego na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie przedłużenia terminu na utworzenie kancelarii komorniczej. Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie organu w sprawie przedłużenia określonego ustawowo terminu na dokonanie wskazanej czynności, jako mające wpływ na prawa i obowiązki komornika, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Za taką też uznał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. Zatem skarżący nie wykorzystał drogi odwoławczej w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługującego od decyzji Ministra wydanej w I instancji, a tym samym skarga do WSA była przedwczesna.

W dniu [...] lutego 2011 r. do Ministra Sprawiedliwości wpłynął wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie przedłużenia terminu do utworzenia kancelarii komorniczej przy Sądzie Rejonowym w R. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia, w którym to wniosku, skarżący powtórzył argumenty przytoczone we wcześniejszej korespondencji m. in. w skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Niezależnie od powyższego, wobec stwierdzenia ostateczną decyzją z dnia [...] września 20011 r. utraty mocy powołania skarżącego na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w R., Minister Sprawiedliwości wszczął nową procedurę obsady wakującego stanowiska. Obwieszczeniem z dnia 28 października 2010 r. opublikowanym w Monitorze Polskim Nr 83, poz. 994 Minister Sprawiedliwości ogłosił konkurs na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w R. W wyniku przeprowadzonej procedury naboru na wskazane stanowisko decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] został powołany na to stanowisko – [...].

Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego o przedłużenie terminu do utworzenia kancelarii komorniczej przy Sądzie Rejonowym w R., Minister Sprawiedliwości zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2011 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Minister Sprawiedliwości podkreślił, że badając ponownie sprawę organ odwoławczy musi również wziąć pod uwagę, czy nadal istnieją wszystkie elementy stosunku materialnoprawnego warunkującego byt danej sprawy administracyjnej, czy też postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Według Ministra klasyczna bezprzedmiotowość ma miejsce wówczas, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. Celem postępowania administracyjnego jest realizacja normy materialnego prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu przez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana jedynie wtedy, gdy obiektywnie zaistniał stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę upoważniający organ do podjęcia decyzji administracyjnej. W związku z tym podstawowym warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawnej, koniecznym jest ustalenie przez organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego opisanego w tej normie.

W rozpoznawanej sprawie, wywołanej obwieszczeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 października 2009 r. opublikowanym w dniu 3 listopada 2009 r. w Monitorze Polskim Nr 70 pod pozycją 898, przedmiotem postępowania było stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w R. Powołany na powyższe stanowisko skarżący, w terminie wskazanym przez przepisy prawa, nie zawiadomił o utworzeniu kancelarii komorniczej, wniósł natomiast o przedłużenie terminu do utworzenia kancelarii do dnia 15 października 2010 r. W konsekwencji odmowy przedłużenia terminu, Minister Sprawiedliwości decyzją o charakterze deklaratoryjnym stwierdził utratę mocy powołania. Powyższe stanowiło podstawę do wydania przez Ministra Sprawiedliwości nowego obwieszczenia o wolnym stanowisku komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w R. Stanowisko to zostało następnie obsadzone po przeprowadzeniu postępowania, którego stroną nie był skarżący. Decyzja o powołaniu [...] na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w R. jest ostateczna.

Ponadto organ wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie wniosku o przedłużenie terminu do utworzenia kancelarii komorniczej jest postępowaniem o charakterze incydentalnym w stosunku do postępowania głównego. Brak przedmiotu postępowania głównego, tj. stanowiska komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w R., powoduje, iż przestaje istnieć sprawa administracyjna, a postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Za bezprzedmiotowe organ uznał również postępowanie incydentalne.

Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do WSA w W., który zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Minister Sprawiedliwości był w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej "p.p.s.a."), związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2190/10. Poza tym, jako organ odwoławczy nie mógł ograniczyć się do stanu sprawy z daty wydania decyzji w I instancji, ale był zobowiązany uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejącej w dacie rozpatrywania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Ten zaś w stosunku do daty wydania pierwszego rozstrzygnięcia nieuwzględniającego wniosku o przedłużenie terminu do utworzenia kancelarii komorniczej uległ radykalnej zmianie. W tym kontekście WSA podkreślił, że po wydaniu decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2010 r. dotyczącej stwierdzenia utraty mocy prawnej powołania skarżącego na komornika sądowego, Minister Sprawiedliwości w dniu [...] października 2010 r. dokonał obwieszczenia o wolnym stanowisku komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w R. W wyniku wszczętego postępowania stanowisko to zostało obsadzone ostateczną decyzją Ministra Sprawiedliwości o powołaniu [...] na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w R. Według Sądu I instancji okoliczność ta musiała spowodować umorzenie postępowania w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy albowiem brak jest podmiotu postępowania głównego, tj. stanowiska komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w R. Zatem postępowanie incydentalne dotyczące przedłużenia terminu na utworzenie kancelarii komorniczej stało się bezprzedmiotowe.

WSA nie podzielił stanowiska skarżącego, że powołanie innej osoby na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w R. nie ma żadnego wpływu na decyzję o powołaniu na stanowisko komornika osoby skarżącego. Sąd przypomniał, że tryb tworzenia nowych stanowisk komorniczych reguluje art. 8 ust. 3 u.k.s.e., w myśl którego przy tworzeniu nowego stanowiska komorniczego Minister Sprawiedliwości musi wziąć pod uwagę potrzeby prawidłowego i sprawnego wykonywania czynności egzekucyjnych, wielkość wpływu i stan zaległości spraw o egzekucję, o wykonanie postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia, stopień opanowania wpływu w tych sprawach, ilość przedsiębiorców mających siedzibę lub oddziały w obszarze rewiru oraz liczbę i strukturę ludności w rewirze. Tak więc utworzenie nowego stanowiska komorniczego nie jest dowolne, jak to podnosi skarżący, tylko wymaga spełnienia szeregu przesłanek oraz odbycia stosownej procedury. Wobec tego w ocenie Sądu I instancji, bezpodstawne są zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 105 §1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

II

[...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 105 § 1 k.p.a. mające wyraz w uznaniu, iż postępowanie odwoławcze w przedmiocie wniosku skarżącego o przedłużenie terminu do utworzenia kancelarii komornika przy Sądzie Rejonowym w R. stało się bezprzedmiotowe wobec faktu powołania innej osoby na przedmiotowe stanowisko, a w konsekwencji rażące naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego.

Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w kierunku uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości o umorzeniu postępowania odwoławczego względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W ocenie autora skargi kasacyjnej powołanie innej osoby na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w R. nie ma żadnego przełożenia na decyzję w przedmiocie przedłużenia terminu do utworzenia kancelarii komornika, jaka zapadła w stosunku do osoby skarżącego. Według kasatora, przed powołaniem innej osoby na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w R. "w miejsce osoby skarżącego" Minister Sprawiedliwości powinien, zgodnie z przepisami k.p.a. i u.k.s.e. załatwić wniosek skarżącego o przedłużenie terminu do utworzenia kancelarii, a dopiero po uprawomocnieniu się decyzji odmownej, wydanej w prawidłowej formie i w oparciu o przesłanki ustawowe, wydać decyzję stwierdzającą, iż powołanie skarżącego utraciło moc. Dopiero wówczas zaistniałyby podstawy do przeprowadzenia kolejnego naboru na przedmiotowe stanowisko komornika sądowego albowiem postępowanie to ma charakter wtórny w odniesieniu do powołania skarżącego.

W ocenie skargi kasacyjnej prowadzone przez Ministra Sprawiedliwości postępowanie obarczone zostało błędami natury materialnej i formalnej. O nieuwzględnieniu wniosku o przedłużenie terminu do utworzenia kancelarii zadecydowały, bowiem przesłanki pozaustawowe (cyt. "interes społeczny"). W konsekwencji wydania rozstrzygnięcia w nieprawidłowej formie i błędnego pouczenia o sposobie zaskarżenia, skarżący został pozbawiony prawa do merytorycznej kontroli decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2010 r. o odmowie przedłużenia terminu do utworzenia kancelarii komornika sądowego. Postępowanie odwoławcze zainicjowane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, zostało bowiem umorzone.

W tych okolicznościach kasator uznał, że trudno przyjąć, aby w niniejszej sprawie odpadł główny przedmiot postępowania, jakim wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji nie jest stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w R., lecz należyte pod względem materialnym i formalnym rozpoznanie wniosku o przedłużenie terminu do utworzenia kancelarii, w związku z powołaniem skarżącego na stanowisko komornika sądowego. Wszak nic nie stoi na przeszkodzie, aby pomimo upływu czasu wniosek ten został w końcu należycie rozpoznany, w oparciu o przesłanki wymienione w art. 13 ust. 2 u.k.s.e.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 k.p.a. mające wyraz w uznaniu, iż postępowanie odwoławcze w przedmiocie wniosku skarżącego o przedłużenie terminu do utworzenia kancelarii komornika przy Sądzie Rejonowym w R. stało się bezprzedmiotowe wobec faktu powołania innej osoby na przedmiotowe stanowisko, a w konsekwencji rażące naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez utrzymanie przez Ministra Sprawiedliwości w mocy wadliwej decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Minister Sprawiedliwości powinien najpierw rozpatrzyć wniosek skarżącego o przedłużenie terminu do utworzenia kancelarii, a dopiero po uprawomocnieniu się decyzji odmownej, wydać decyzję stwierdzającą, iż powołanie skarżącego na komornika utraciło moc. Dopiero wówczas zaistniałyby – zdaniem skarżącego – podstawy do przeprowadzenia kolejnego naboru na to stanowisko, albowiem postępowanie to ma charakter wtórny w odniesieniu do powołania skarżącego.

Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają generalnie zastosowanie w postępowaniu przed organami administracji publicznej, a nie zostały powiązane z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej naruszonymi przez Sąd I instancji. Ponieważ postępowanie przed sądami administracyjnymi reguluje wyłącznie p.p.s.a., w związku z tym podnoszonym w skardze kasacyjnej zarzutom powinno nieodłącznie towarzyszyć wskazanie naruszonych przez Sąd I instancji przepisów tej ustawy. Jednakże stosownie do postanowień uchwały NSA z 26 października 2010 r. (sygn. akt I OPS 10/09), wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający ten środek odwoławczy obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia wymienionych przepisów prawa procesowego należało uznać za zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie nie podziela stanowiska Sądu I instancji, iż istniały podstawy uzasadniające umorzenie postępowania odwoławczego w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2010 r. o odmowie uwzględnienia wniosku skarżącego w przedmiocie przedłużenia terminu do utworzenia kancelarii komorniczej przy Sądzie Rejonowym w R. Uzasadnienie stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie wymaga wykładni i analizy art. 13 u.k.s.e. zarówno w płaszczyźnie prawa materialnego, jak i procesowego.

Przepis art. 13 u.k.s.e. stanowi:

1. Komornik jest obowiązany w terminie miesiąca od dnia zawiadomienia o powołaniu utworzyć lub objąć kancelarię i zgłosić o tym Ministrowi Sprawiedliwości. W przypadku utworzenia kancelarii, w zgłoszeniu komornik obowiązany jest podać również jej adres.

1a. O utworzeniu kancelarii i jej adresie komornik zawiadamia w terminie 14 dni właściwego prezesa sądu rejonowego.

1b. Komornik jest obowiązany do zgłoszenia Ministrowi Sprawiedliwości i właściwemu prezesowi sądu rejonowego, w terminie 14 dni, każdej zmiany adresu kancelarii.

2. Minister Sprawiedliwości w uzasadnionych przypadkach może przedłużyć termin, o którym mowa w ust. 1.

3. W przypadku niedokonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, powołanie traci moc. Okoliczność tę stwierdza Minister Sprawiedliwości.

Powołanie komornika jest aktem administracyjnym, którego wydanie następuje w trybie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonych przepisami art. 11-13 u.k.s.e. Do decyzji (aktu) powołania komornika mają zatem zastosowanie m.in. ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz przepisy dotyczące trybu wnoszenia odwołań (wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy - art. 127 § 3 k.p.a.) i kompetencji organów odwoławczych. Od decyzji w sprawie powołania komornika można również wnieść skargę.

Powołany komornik jest obowiązany w terminie miesiąca od dnia zawiadomienia o powołaniu utworzyć lub objąć kancelarię i zgłosić to Ministrowi Sprawiedliwości. Objęcie lub utworzenie kancelarii nie jest prawnym środkiem procesowym, czy też czynnością procesową podejmowaną w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, lecz samodzielną czynnością, czy też innym zdarzeniem prawnym mającym wpływ na prawa o charakterze materialnym, a w szczególności na stosunek administracyjno-prawny nawiązany na podstawie aktu powołania komornika. Objęcie lub utworzenie kancelarii albo zaniechanie tych czynności nie zmienia sytuacji procesowej, lecz ma zasadniczy wpływ na trwanie albo ustanie tego stosunku. Niedopełnienie wskazanego obowiązku sprawia, że powołanie komornika traci moc. Innymi słowy, stosunek administracyjno-prawny nawiązany na podstawie powołania komornika ustaje z tej przyczyny, iż w określonym ustawowo terminie nie nastąpiło objęcie lub utworzenie kancelarii przez powołanego komornika, z czym przepis art. 13 ust. 3 u.k.s.e. wiąże wygaśnięcie tego stosunku. Skoro termin do objęcia lub utworzenia kancelarii nie zmienia sytuacji procesowej, lecz ma tylko wpływ na prawo materialne, to konsekwentnie należy stwierdzić, że termin ten jest terminem materialnoprawnym. Termin ten rozpoczyna bieg od dnia doręczenia komornikowi decyzji Ministra Sprawiedliwości o powołaniu.

Z uwagi na powyższe, należy stwierdzić, że warunkiem koniecznym utrzymania w mocy powołania jest utworzenie przez powołanego komornika kancelarii komorniczej w określonym w art. 13 ust. 1 u.k.s.e. terminie miesięcznym. Ustawodawca bowiem w art. 13 ust. 3 u.k.s.e. związał skutek w postaci wygaśnięcia powołania komornika z niewykonaniem przez powołanego komornika obowiązku utworzenia kancelarii w przewidzianym w ustawie terminie.

Powołany komornik może jednak – na podstawie art. 13 ust. 2 u.k.s.e. – złożyć do Ministra Sprawiedliwości wniosek o przedłużenie terminu przed upływem miesięcznego terminu na utworzenie lub objęcie kancelarii. Zatem termin miesięczny jako termin prawa materialnego, określony w art. 13 ust. 1 u.k.s.e., może ulec przedłużeniu przez Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 13 ust. 2 u.k.s.e. Przedłużenie to może nastąpić z urzędu lub na wniosek powołanego komornika zgłoszony przed upływem terminu. Zatem ustawodawca przewidział w art. 13 ust. 2 u.k.s.e. możliwość wszczęcia przez powołanego komornika postępowania w przedmiocie przedłużenia terminu do utworzenia kancelarii. Jeżeli powołany komornik z tego prawa nie skorzysta, wówczas niewykonanie obowiązku utworzenia kancelarii w ustawowym terminie skutkuje wygaśnięciem jego powołania ex lege na mocy art. 13 ust. 3 u.k.s.e.

Podkreślenia wymaga, że ustawodawca w ustawie o komornikach sądowych i egzekucji nie wskazał, w jakiej formie powinno zapaść rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie przedłużenia terminu na utworzenie kancelarii komorniczej. Zatem należy rozważyć, w jakiej formie powinno zapaść to rozstrzygnięcie ministra, tj. czy w postaci postanowienia czy decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela w tym przedmiocie stanowisko WSA w Warszawie zajęte w postanowieniu z dnia 21 stycznia 2011 r. o sygn. akt VI S.A./Wa 2190/10, które wiązało Ministra Sprawiedliwości w rozpoznawanej sprawie. Mając bowiem na uwadze długość terminu zakreślonego w art. 13 ust. 1 u.k.s.e. i konsekwencje jego upływu, należy przyjąć, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przedłużenia terminu na utworzenie kancelarii komorniczej będzie miało wpływ na prawa i obowiązki komornika. Pozytywne spowoduje bowiem przedłużenie ustawowego terminu z art. 13 ust. 1, a negatywne – automatycznie wywoła skutek z ust. 3 art. 13 u.k.s.e., tj. utratę mocy powołania. W takiej sytuacji stanowisko w przedmiocie przedłużenia terminu miesięcznego na utworzenie lub objęcie kancelarii i powiadomienia o tym organu, Minister powinien zająć w formie decyzji administracyjnej.

Z art. 104 k.p.a. wynika bowiem domniemanie załatwienia sprawy przez organ w drodze decyzji. Z tego przepisu można wyprowadzić kompetencję organu do wydania decyzji administracyjnej w każdej sprawie wymagającej rozstrzygnięcia, chyba że przepis prawa wyraźnie wyłącza możliwość wydania decyzji. Z orzecznictwa NSA wynika, że w przypadkach, gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej – o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 1984 r., S.A./Wr 430/84, OSP 1986, z. 9-10, poz. 176 z glosą S. Biernata). Należy jednak mieć na uwadze, że powyższe domniemanie ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Zatem w przypadku, gdy istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże niezbędnym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia (A. Wróbel, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2011, s. 615).

Zatem, rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie przedłużenia ustawowo określonego terminu na dokonanie wskazanej czynności, tj. utworzenie kancelarii, jako mającej wpływ na prawa i obowiązki komornika, powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Na decyzję Ministra Sprawiedliwości odmawiającą przedłużenia terminu komornikowi służy – na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Minister Sprawiedliwości nie może stwierdzić niewykonanie obowiązku utworzenia kancelarii, jeżeli postępowanie wszczęte z wniosku komornika w przedmiocie przedłużenia terminu do utworzenia kancelarii, nie zostało prawomocnie zakończone. Dopiero wydanie przez Ministra Sprawiedliwości decyzji odmawiającej przedłużenia terminu i utrzymanie w mocy tej decyzji po merytorycznym rozpatrzeniu wniosku komornika o ponowne rozpatrzenie sprawy, skutkuje stwierdzeniem niewykonania obowiązku z art. 13 ust. 1 u.k.s.e. i w konsekwencji – wygaśnięciem jego powołania na stanowisko. W konsekwencji, po uprawomocnieniu się deklaratywnej decyzji Ministra stwierdzającej utratę mocy powołania, Minister może ogłaszać nowy nabór na stanowisko komornika i powoływać nowego komornika.

Przyjęcie odmiennego rozwiązania na gruncie wykładni art. 13 u.k.s.e. i możliwość stwierdzenia przez Ministra Sprawiedliwości utraty mocy powołania komornika - w stosunku do którego nie zakończono jeszcze merytorycznie postępowania wszczętego z wniosku w przedmiocie przedłużenia terminu na utworzenie kancelarii - skutkuje tym, iż możliwość realizacji obowiązku utworzenia kancelarii w innym terminie niż ustawowy, zagwarantowana przez ustawodawcę na mocy art. 13 ust. 2 u.k.s.e. - jest całkowitą fikcją.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Minister Sprawiedliwości niezasadnie umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2010 r. o odmowie uwzględnienia wniosku i przedłużenia terminu do utworzenia kancelarii komorniczej – co niesłusznie zaakceptował Sąd I instancji.

W rozpoznawanej sprawie skarżący na podstawie art. 13 ust. 2 u.k.s.e. złożył - przed upływem miesięcznego terminu, określonego w art. 13 ust. 1 - wniosek o przedłużenie terminu na utworzenie kancelarii komorniczej. Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmówił uwzględnienia tego wniosku. Następnie skarżący dnia [...] września 2010 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) złożył skargę zaskarżając to postanowienie do WSA w W. Minister Sprawiedliwości bowiem błędnie pouczył skarżącego, że przedmiotowe postanowienie w sprawie odmowy uwzględnienia wniosku jest postanowieniem ostatecznym, od którego służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. WSA w W-wie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. odrzucił złożoną skargę złożoną z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia przed właściwym organem. Sąd wskazał, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, obowiązuje tryb przewidziany w art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., tj. wniosek do tego samego ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu [...] lutego 2011 r. skarżący złożył do Ministra Sprawiedliwości wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie przedłużenia terminu do utworzenia kancelarii komorniczej przy Sądzie Rejonowym w R. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Minister Sprawiedliwości zaś zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2011 r. – umorzył postępowanie odwoławcze.

Z uwagi na to, że prawomocne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie przedłużenia terminu do utworzenia kancelarii ma bezpośredni wpływ na trwanie lub ustanie stosunku administracyjno-prawnego nawiązanego na podstawie aktu powołania komornika, należy stwierdzić, że niezasadne było umorzenie przez Ministra Sprawiedliwości postępowania odwoławczego.

Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., który stanowi o rodzajach rozstrzygnięć organu odwoławczego, nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać przyczyny bezprzedmiotowości postępowania mając na uwadze art. 105 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji kończącej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może zatem wynikać z braku istnienia przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu, tj. w szczególności, gdy brak jest w znaczeniu prawnym przedmiotu postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania z art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia tylko wówczas, gdy w oczywisty sposób organ stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80). W uzasadnieniu wyroku SN z dnia 9 listopada 1995 r. (sygn. akt III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996, nr 11, poz. 150) sformułowano fundamentalną tezę, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania.

Biorąc pod uwagę poczynione wyżej rozważania nie można podzielić poglądu Sądu I instancji, iż przedmiot rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie prawnie w ogóle nie istnieje. Zatem, Sąd I instancji nieprawidłowo przeprowadził kontrolę podzielając stanowisko organu w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji weźmie pod uwagę poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.