II SA/Kr 178/13

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., po rozpoznaniu wniosku M. B. z dnia 12.04.2010r. o "nakazanie współwłaścicielom T. i J. S. zam. [...] rozbiórki postawionej wiaty na wspólnej posesji w S. od strony wschodniej na wspólnym podwórku" wydał postanowienie nr [...], w którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki postawionej wiaty na wspólnej posesji w S. od strony wschodniej.

W podstawie prawnej ww. rozstrzygnięcia powołano art. 61 a ustawy z dnia 14.06.1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.).

Zażalenie na ww. postanowienie złożyła M. B..

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 9.11.2012r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest badanie czy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu dotyczącego "nakazania współwłaścicielom T. i J. S. zam. [...], rozbiórki postawionej wiaty na wspólnej posesji w S.. od strony wschodniej, na wspólnym podwórku".

Następnie organ odwoławczy przytoczył treść przepisu art. 61 § l k.p.a. - postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym, w ocenie WINB, przepisu tego "nie można tak interpretować, iż daje on podstawę prawna do wszczynania bądź z urzędu, bądź na wniosek postępowania w określonych sprawach administracyjnych. Decydują bowiem o tym przepisy prawa materialnego" (B. Adamiak, J. Borkowski, glosa do postanowienia NSA z dnia 3 grudnia 1987r., SAB/Wr 8/87, OSP 1990, z. 11-12, poz. 397, t. 1). Zgodnie z art. 81 u.p.b. podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest nadzór i kontrola nad przestrzeganiem ustawy oraz wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą. Mając na uwadze powyższe, organ II instancji przyjął, że wszczęcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego - w zakresie usuwania naruszeń prawa budowlanego – następuje z urzędu. Takie stanowisko tut. organu znajduje uzasadnienie zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i w jednolitym orzecznictwie sądów. Przykładowo powołano wyrok z dnia 2008r. (sygn. akt: II SA/Kr 453/08), w którym WSA w Krakowie wskazał, iż: "co do zasady postępowania z zakresu nadzoru budowlanego wszczynane są z urzędu. Taki tryb odpowiada istocie nadzoru i zakresowi kompetencji organu określonych przez prawo materialne. Inicjatywa wykazana przez zainteresowaną zmierzająca do uzyskania rozstrzygnięcia organu w sprawie objętej jego nadzorczymi kompetencjami, nie musi być wnioskiem wszczynającym postępowanie w określonej sprawie. Zawsze natomiast musi być badana pod katem potrzeby wszczynania postępowania z urzędu".

Po przeprowadzeniu rozległych wywodów prawnych oraz podpierając się orzecznictwem sądowo-admistracyjnym, organ odwoławczy doszedł do wniosku, że stanowiąca przedmiot sprawy konstrukcja stalowa zadaszona częściowo folią, nie jest budynkiem ani obiektem małej architektury, jak również nie można jej zaliczyć do budowli czyli nie stanowi obiektu budowlanego. Tym samym WINB uznał, że badanie legalności konstrukcji stalowej na posesji w S., która nie jest obiektem budowlanym powoduje, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania przez organem I instancji, który działa w oparciu o ustawę Prawo budowlane. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka z art. 61 a § 1 k.p.a. – stanowiąca o tym, że w sytuacji, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez M. B., reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika.

Skarżąca podniosła, że zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji zostały wydane z naruszeniem :

1) art.7 i art.77 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez zaniechanie przez organ wyższego stopnia poczynienia jakichkolwiek ustaleń faktycznych związanych z weryfikacją zastrzeżeń skarżącej podnoszonych w treści odwołania i w postępowaniu przed organem l instancji, mimo iż okoliczności sprawy wskazują, że owe zastrzeżenia są zasadne, zwłaszcza w kwestii konstrukcji obiektu objętego postępowaniem i jego kwalifikowania jako obiekt budowlany,

2) art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez postawienie i przyjęcie tezy, jakoby obiekt objęty postępowaniem nie był trwale związany z gruntem mimo, iż jedynym na to dowodem jest protokół oględzin wykonanych przez organ l instancji, którego treść nie uprawnia do przyjęcia tej tezy, albowiem w ogóle nie odnosi się do sposobu posadowienia obiektu,

3) naruszenie art. 61 a § 1 Kpa poprzez jego zastosowanie mimo, iż nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę jego stosowania a w konsekwencji - poprzez bezpodstawne utrzymanie skarżonego postanowienia w mocy.

Wobec powyższych zarzutów wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej uchylenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go orzeczenie organu I instancji podlegają uchyleniu, jednakże nie wszystkie zarzuty zawarte w skardze są słuszne.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie organu odwoławczego, który działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 123 k.p.a. i 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie wydane na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nakazanie rozbiórki wiaty posadowionej w S..

Mając na uwadze podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności należy ocenić prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia formalnego odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a.

Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Z treści art. 61a §1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty, jednoznaczny, przy pierwszym zestawieniu stanu faktycznego (zakresu żądania zawartego we wniosku) i obowiązującego stanu prawnego stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy (litis pendentis) albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (res iudicata) lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnoprawnym. Skoro jednak, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por.: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011r., II SA/Ol 983/11, Lex nr 1094438, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6.09.2012r., IVSA/Po 332/12).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postanowienie organu II instancji narusza normę art. 61a § 1 k.p.a. Zauważyć należy bowiem, że skarżąca może być stroną postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Wniosek dotyczy bowiem stanu faktycznego obejmującego działkę, której jest ona współwłaścicielem. Natomiast sam wniosek dotyczył sprawy, co do rozpatrzenia której ustawodawca przewidział drogę administracyjnoprawną. Co więcej zarówno organ I jak i II instancji przeprowadziły wnikliwą analizę, czy przedmiot niniejszego postępowania – "wiata" posadowiona na działce w S. stanowi obiekt budowlany na gruncie ustawy prawo budowlane.

Powyższe spowodowało, że orzekające w sprawie organy administracyjne zawarły stanowisko merytoryczne, po uprzednim przeprowadzeniu procesu myślowego charakterystycznego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem wykroczyły poza ratio legis art. 61a § 1 k.p.a. Tego rodzaju rozważania prowadzone w uzasadnieniach postanowień organu I i II instancji nie mają bowiem charakteru formalnego właściwego dla postanowienia wydanego w trybie art. 61a §1 k.p.a., lecz materialnoprawny, a jak wskazano już wcześniej, ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu, gdyż prowadzą one do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze, zasadnym jest uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia PINB. W zaistniałej sytuacji nie jest zatem możliwe przesądzenie przez sąd administracyjny kwestii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia merytorycznego, a zwłaszcza odniesienie się do zarzutów (ujętych w pkt 1 i 2 ) skargi.

Ponadto nie można się zgodzić, ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż wszczęcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego - w zakresie usuwania naruszeń prawa budowlanego - następuje z urzędu, bowiem w ocenie sądu takie postępowanie nie tylko skutkuje ograniczeniem prawa do sądu, ale jest sprzeczne z tym, co po zmianach przepisów k.p.a., wynika choćby z ww. przepisu art. 61a k.p.a.

Sąd w całości podziela w tym zakresie rozważania WSA w Krakowie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 11.07.2012r., II SAB/Kr 175/11. "artykuł 61 § 1 k.p.a. określając podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego posługuje się oznaczającym alternatywę zwykłą słowem "lub" dla obu w nim przewidzianych przypadków inicjujących rozpatrzenie sprawy, a to naprowadza, że pojawiają się sprawy, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek w przypadku, gdy inicjatywa strony posiadającej interes prawny wyprzedzi działania, które organ winien podejmować z urzędu. Tej ogólnej regulacji odpowiadają normy prawa materialnego, wśród których można wyodrębnić wszystkie wskazane wyżej sytuacje. Sprawy dotyczące tzw. samowoli budowlanej należą do spraw, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek. Zważyć należy dalej, że stosownie do aktualnie obowiązującego przepisu art. 61a k.p.a.:

§ 1. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

§ 2. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.

Uwzględniając tę regulację nie można nie dostrzec, że prezentowane w odpowiedzi na skargę podejście w sprawach samowoli budowlanej, przy którym tak kwalifikacja trybu rozpoznawania pism do postępowania skargowego, jak i założenie, że takie postępowanie może zostać wszczętej jedynie z urzędu, nie tylko skutkuje ograniczeniem prawa do sądu, ale jest sprzeczne z tym, co po zmianach przepisów kpa, wynika choćby z ww. przepisu art. 61a k.p.a. Prowadzi ono bowiem do sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego już przy wpływie podania może – nawet bezzasadnie - zamknąć drogę do wszczęcia postępowania stronie mającej w tym interes prawny, który zresztą nie zawsze jest różny od interesu publicznego. Należy bowiem zgodzić się z poglądami, że tryb skargowo - wnioskowy (art. 221 i nast. k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że podejmowane w trybie art. 237 § 3 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Dlatego należy podnieść, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych skarga dotycząca uproszczonego postępowania uregulowanego w dziale VIII K.p.a. podlega odrzuceniu. W takiej sytuacji nie jest zatem możliwa kontrola sądowoadministracyjna bezczynności organów nadzoru budowlanego. Problemu tego nie rozwiązuje wprowadzenie przepisu art. 61a k.p.a., który umożliwia kontrolę sądowoadmiistracyjną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych albo innych uzasadnionych przyczyn. Gdyby nawet próbować wywodzić, że w sprawach z zakresu samowoli budowlanej, jeżeli podanie składa określony podmiot, a zdaniem organu, postępowanie może zostać wszczęte tylko z urzędu i z tego powodu odmawia jego wszczęcia na wniosek – a więc z innych przyczyn, to nadal poza kontrolą sadowoadministracyjną pozostaje bezczynność organów w sferze, w która dotyka bezpośrednio konkretnego interesu prawnego określonych podmiotów."

Ponownie rozpoznając sprawę organ I Instancji będzie zobowiązany wziąć pod uwagę ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. W pierwszej kolejności należy ocenić przede wszystkim, czy wnioskodawca ma interes prawny w złożeniu wniosku o "nakazanie rozbiórki wiaty", jeżeli nie, należy skorzystać z możliwości zastosowania przepisu art. 61 a k.p.a., natomiast w przypadku pozytywnej oceny w tym zakresie, należy przeprowadzić ocenę czy naruszono przepisy Prawa budowlanego.

Z wszystkich wyżej wymienionych względów zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie organu I Instancji zostały uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 P.p.s.a.