II SA/Bk 213/13

Uzasadnienie

W zawisłej przed tutejszym Sądem sprawie II SA/Bk 120/13 Prokurator Rejonowy w S. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2012 r., którą uchylono decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. odmawiającą M. P. przyznania świadczeń rodzinnych na dzieci i orzeczono o przyznaniu tych świadczeń. Decyzję oparto na przepisie art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwalającym na przyznanie świadczeń rodzinnych przy przekroczeniu dochodu miesięcznego na osobę w rodzinie o niższą kwotę niż 77 złotych (kwota najniższego zasiłku rodzinnego).

Skarżąc powyżej wskazaną decyzję SKO, Prokurator zarzucił obrazę powołanego przepisu w sytuacji gdy już raz, na okres poprzedzający przyznanie świadczeń, strona skorzystała z dobrodziejstwa ustawowego przyznania zasiłku rodzinnego i innych świadczeń rodzinnych przy przekroczonym dochodzie.

SKO w S. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. działając w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", uwzględniło w całości skargę uchylając własną decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. i odmawiając przyznania świadczeń rodzinnych na G. P. i M. P.

Powyższą decyzję (autokontrolną) także zaskarżył Prokurator Rejonowy, który nie kwestionując merytorycznego rozstrzygnięcia, zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem przepisów dot. składu orzekającego, albowiem decyzję z [...] grudnia 2012 r. oraz decyzję z [...] lutego 2013 r. wydało SKO w tym samym składzie osobowym. Stanowiło to, zdaniem skarżącego Prokuratora, obrazę art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 18 § 1 pkt. 6 tej ustawy w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i skutkowało obowiązkiem jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 "a" p.p.s.a. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący zarzucił, że organ dokonał analizy sprawy i treści skargi, której adresatem jest sąd administracyjny tak w zakresie procesowym jak i materialnoprawnym wyrażając tym samym przekonanie o tym, że skarga jest słuszna w całości. W składzie sądu administracyjnego, który rozpoznawałby skargę w razie niezastosowania instytucji autokontroli nie mógłby brać udziału sędzia, który brał udział w wydaniu zaskarżonego aktu. Nadto zauważono, iż zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Również oceny skargi przy zastosowaniu instytucji autokontroli powinien dokonywać wprawdzie ten sam organ kolegialny, jednakże w innym składzie osobowym.

Pomimo, iż w decyzji autokontrolnej rozpatrując skargę strony na własną decyzję organ kolegialny dokonując kontroli dotychczasowego rozstrzygnięcia stwierdza, iż uznaje zaskarżoną decyzję za wadliwą i orzeka odmiennie ze wskazaniem, że uznaje skargę w całości za słuszną, wynik tej kontroli, jak wyłożono, może opierać się na błędnej ocenie zarówno w kwestii przekonania o uwzględnieniu skargi w całości, jak też zasadności zarzutów skargi pod względem merytorycznym. Faktycznie zatem ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. przez ten sam organ kolegialny powinno nastąpić w innym niż dotychczas składzie osobowym.

W odpowiedzi na skargę SKO w S. wnosiło o jej oddalenie. Polemizując ze stanowiskiem skarżącego podniesiono, że wskazywany w skardze przepis art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. reguluje kwestie wyłączenia sędziego i nie może być stosowany w odniesieniu do organu administracji. Zaś wyłączenie pracownika organu na podstawie art. 24 § 1 pkt. 5 i art. 27 § 1 k.p.a. dotyczy postępowania dwuinstancyjnego, w tym z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. ma inny charakter, zatem powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się przy instytucji autokontroli. Powołano się na wyrok NSA z 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1064/10.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

W kwestii składu orzekającego organu kolegialnego wydającego decyzję autokontrolną w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność. Jedną linię orzeczniczą reprezentuje pogląd, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. członek samorządowego kolegium odwoławczego, który wydał decyzję zaskarżoną do sądu administracyjnego nie podlega wyłączeniu (powołany przez SKO wyrok z 12 maja 2011 r. w sprawie I OSK 1064/10 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Pogląd przeciwny prezentowany jest w większej części orzeczeń (np.: I OSK 360/09 z 21 lipca 2009 r.; II OSK 688/09 z 19 kwietnia 2010 r.; II SA/Kr 1030/10 z 23 maja 2011 r.; II SA/Wa 2263/10 z 18 listopada 2011 r.; II SA/Bk 155/11 z 9 czerwca 2011 r. – dostępne w CBOSA).

Skład orzekający w sprawie niniejszej przychyla się do ostatnio zaprezentowanego stanowiska.

Przepis art. 2 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawa urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2008 r. w sprawie P 57/07 (OTK–A 2008/10/178. Dz.U. 2008. 229/1539) prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bowiem ma charakter bezwzględny. Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sum extentendae, wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania.

Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego dokonano zmian w przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz przyjęto w orzecznictwie, iż członek organu kolegialnego, który brał udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji jest wyłączony od udziału w orzekaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wniesionego od tej decyzji (vide: Uchwała 7 Sędziów NSA z 18 lutego 2013 r. II GPS 4/12; wyrok NSA z 23 marca 2012 r.

I OSK 2401/11 – CBOSA).

Zauważyć należy, iż postępowanie autokontrolne po wniesieniu skargi na decyzję ostateczną co prawda nie jest tożsame z postępowaniem na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., ale także przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. daje organowi uprawnienie do zbadania – tym razem zarzutów skargi i oceny jej pod kątem zasadności. Autokontrola i wydanie w jej ramach decyzji dokonywane są na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem ocena zarzutów skargi w ramach postępowania autokontrolnego musi dokonywać się z uwzględnieniem zasad wynikających z k.p.a. Jedną z nich jest zasada prawdy obiektywnej. Zachowaniu jej służy m.in. instytucja wyłączenia pracownika czy członka organu kolegialnego. Skoro w ramach postępowania w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. ma zostać dokonana ocena zasadności zarzutów skargi, to może ona być przeprowadzona tylko poprzez pryzmat zasady prawdy obiektywnej. W istocie w postępowaniu tym będzie podlegała ocenie przez ten sam organ prawidłowość przeprowadzonego postępowania i wydanej w jego wyniku decyzji. Taka kontrola, jeśli ma być obiektywna, nie może być dokonywana przez tego samego pracownika organu lub członka, czy nawet skład organu kolegialnego. W ramach autokontroli nie można pominąć zasad k.p.a., w tym przede wszystkim tych, które służą zapewnieniu zachowania zasady prawdy obiektywnej, wynikającej z art. 7 k.p.a.

Zauważyć należy także, iż kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana jest przez sąd administracyjny pod względem jej legalności, czyli zgodności z prawem. Organ administracji publicznej, gdy działa w trybie autokontroli, także nie może stosować innej oceny i innych kryteriów. Dlatego, mimo odrębności postępowania w trybie art. 127 § 3 k,p.a. i postępowania na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. realizacja zasady prawdy obiektywnej będzie miała zastosowanie. Jak wyłożono w wyroku w sprawie IV SA/Wa 2263/10 z 18 listopada 2011 r. oraz w wyroku w sprawie II SA/Kr 1030/10 z 23 maja 2011 r. (CBOSA) w składzie sądu administracyjnego, który rozpoznawałby skargę w razie niezastosowania instytucji autokontroli nie mógłby brać udziału sędzia, który uczestniczył w wydawaniu zaskarżonego aktu (art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Również oceny tej skargi przy zastosowaniu instytucji autokontroli powinien dokonywać wprawdzie ten sam organ kolegialny, jednakże w innym składzie osobowym. W tym więc zakresie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 ma odpowiednie zastosowanie w takim przypadku, gdyż dotyczy co do istoty zagadnienia sprowadzającego się do tego, że w demokratycznym państwie prawa sprawa nie powinna być oceniana przy wydawaniu decyzji w różnych trybach wprawdzie przez ten sam organ kolegialny ale w takim samym składzie osobowym. Pomimo, iż w decyzji autokontrolnej (art. 54 § 3 p.p.s.a.) rozpatrując skargę na własną decyzję organ kolegialny dokonując kontroli dotychczasowego rozstrzygnięcia stwierdza, iż uznaje zaskarżoną decyzję za wadliwą i orzeka odmiennie ze wskazaniem, że uznaje skargę w całości za słuszną, to wynik tej kontroli może opierać się na błędnej ocenie zarówno w kwestii przekonania o uwzględnieniu skargi w całości, jak też zasadności zarzutów skargi pod względem merytorycznym. Faktycznie ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. przez ten sam organ kolegialny (samorządowe kolegium odwoławcze) powinno zatem nastąpić w innym niż dotychczas kładzie osobowym. To kolegialny organ administracji publicznej dokonuje w związku z wniesieniem skargi kontroli własnej decyzji, a nie jego osobowy skład orzekający.

Skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie autokontroli przez kolegium orzekające w składzie identycznym jak skład kolegium, który wydał zaskarżoną w sprawie

II SA/Bk 120/12 decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. Okoliczność wydania decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25, 27 k.p.a. zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. jeżeli zaskarżona decyzja narusza prawo dając podstawę do wznowienia postępowania, to podlega uchyleniu. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku wydania zaskarżonej decyzji, zatem należało uznać, iż zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "b": p.p.s.a.

Zwrócić uwagę należy, iż przy przesłance uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "b": p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego nie musi mieć wpływu na wynik sprawy. Jeśli doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, sąd uwzględnia skargę przez uchylenie zaskarżonej decyzji. Dlatego orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie w pkt 2 zapadło na podstawie art. 152 p.p.s.a.-