II OSK 211/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia [...] października 2011 r., w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Wa 1125/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w przedmiocie wymeldowania skarżącej z lokalu nr [...] położonego w W. przy ulicy T. [...].

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach:

Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. orzekł o wymeldowaniu skarżącej z w/w lokalu. Postępowanie w przedmiocie wymeldowania prowadzone było z wniosku B. P. – matki skarżącej, będącej najemcą lokalu. Decyzja ta została następnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymana w mocy przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z [...] października 2008 r.

Wnioskiem z 2 września 2010 r. skarżąca powołując się na art. 162 kpa zażądała stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] sierpnia 2008 r. z powodu jej bezprzedmiotowości. W uzasadnieniu stwierdziła, że do chwili obecnej nie wykonała obowiązku nałożonego na nią tą decyzją i nie dokonała wymeldowania. W tym czasie utraciła również możliwość zamieszkiwania w innym lokalu.

Pierwsza decyzja wydana w sprawie przez Prezydenta W. z [...] października 2010 r. odmawiająca stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o wymeldowaniu została rozstrzygnięciem organu II instancji uchylona z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia było przeprowadzenie postępowania w sprawie bez udziału B. P..

Po ponownym rozpoznaniu sprawy z udziałem B. P. organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2011 r. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu wskazał na fakt wymeldowania skarżącej z lokalu w oparciu o kwestionowaną decyzję oraz na brak spełnienia przesłanek z art. 162 kpa koniecznych do uwzględnienia wniosku.

Jak wynika z akt sprawy w dniu wydania decyzji do organu wpłynęło pismo skarżącej, w którym kwestionowała ona możliwość wydania rozstrzygnięcia w sprawie przez tego samego pracownika organu, który orzekał w pierwszej instancji w sprawie jej wymeldowania tj. przez J. T. – działającego z upoważnienia Prezydenta W. do wydawania decyzji. Decyzję o odmowie wygaśnięcia decyzji o wymeldowaniu podpisał J. T..

Wojewoda Mazowiecki utrzymując w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wskazał na brak spełnienia przesłanek z art. 162 kpa umożliwiających stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego pozbawienia skarżącej możliwości udziału w sprawie przez wydanie decyzji w terminie zakreślonym stronom na zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżąca nie wykazała, jakich czynności w sprawie nie mogła dokonać z uwagi na wcześniejsze wydanie rozstrzygnięcia.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 kpa przez pozbawienie jej prawa wypowiedzenia się co do całego materiału sprawy. W dodatkowym piśmie złożonym w toku postępowania skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 24 § 1 pkt 5, 28 i 154 § 1 kpa oraz art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wyjaśnił, że organy orzekające w sprawie prowadziły postępowanie administracyjne w trybie przewidzianym w art. 162 kpa. Zgodnie z treścią § 1 tego artykułu organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Natomiast w myśl § 2 organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Sąd wskazał, że skarżąca uzasadniła wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji orzekającej o jej wymeldowaniu faktem, że dotychczas tego obowiązku nie dopełniła, a także że nie posiada stałego miejsca zamieszkania i zameldowania w innym lokalu. Sąd I instancji uznał, że w powyższych okolicznościach organy prawidłowo przyjęły brak bezprzedmiotowości decyzji o wymeldowaniu. Wyjaśnił, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie administracyjnej, czy to z powodu zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wydanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje on taki skutek. Sąd wskazał, że z analizy akt administracyjnych wynika, iż organ I instancji w dniu [...] sierpnia 2008 r. faktycznie wymeldował skarżącą z lokalu na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2008 r. oraz że w tych okolicznościach wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie mógł być uwzględniony, ponieważ w sprawie nie zaistniały przesłanki wskazane w przywołanym przepisie.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przyjął, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy wprawdzie naruszył art. 10 kpa, jednak naruszenie to pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa wyjaśniając, że według jego brzmienia w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji wyłączeniu od udziału w postępowaniu podlegał pracownik administracji publicznej w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja nie miała natomiast miejsca w rozpoznawanej sprawie.

W skardze kasacyjnej wniesionej na obu podstawach wymienionych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie,

2) naruszenie następujących przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez błędne ustalenie, że organ nie naruszył tych przepisów tj. art. 77 oraz art. 80 kpa, podczas gdy organ wybiórczo potraktował materiał dowodowy i nie przeprowadził postępowania dowodowego w przedmiocie tego, czy opuszczenie lokalu przez skarżącą miało charakter dobrowolny, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że przepis ten nie został przez organ naruszony w sytuacji wydania decyzji o wymeldowaniu i odmowie stwierdzenia jej wygaśnięcia przez tego samego pracownika organu administracji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 kpa poprzez błędne ustalenie, że organ nie naruszył tego przepisu, tj. art. 28 kpa, podczas gdy przepis ten został naruszony przez dopuszczenie do udziału w sprawie osoby niebędącej stroną;

- art. 141 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez

a) pomięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań dotyczących podniesionych przez skarżącą zarzutów naruszenia art. 7 i 8 kpa, art. 28 kpa, art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa i art. 154 § 1 kpa,

b) niewyjaśnienie przyczyn pominięcia, względnie uznania za niezasadne ww. zarzutów, co uniemożliwia dokonanie skarżącej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku,

c) poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że organ wadliwie zinterpretował jej wniosek inicjujący postępowanie administracyjne. Powołana przez nią we wniosku podstawa prawna z art. 162 kpa nie powinna być wiążąca dla organów rozpoznających sprawę. W świetle zaistniałych okoliczności faktycznych organy powinny były rozważyć zastosowanie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych bądź art. 154 § 1 k.p.a. i w tym trybie uchylić decyzję o wymeldowaniu. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do przesłanek wymeldowania skarżąca zarzuciła, że w przeprowadzonym postępowaniu organy nie zbadały i nie wyjaśniły należycie okoliczności związanych z opuszczeniem przez nią mieszkania położonego w W. przy ulicy T. [...], w szczególności nie ustaliły czy opuszczenie to miało charakter dobrowolny czy też zostało spowodowane wymianą zamków przez jej matkę B. P. Wskazała na poniesione przez siebie nakłady finansowe na utrzymanie lokalu i jego renowację. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 28 kpa skarżąca wywodziła, że Sąd I instancji nie przeprowadził należycie kontroli i nie dokonał oceny, czy postępowanie w wyniku którego wydano decyzję o wymeldowaniu zostało wszczęte na wniosek podmiotu posiadającego status strony. W ocenie skarżącej, B. P. będąc najemcą lokalu nie miała interesu prawnego do bycia stroną w sprawie, a tym samym jej wniosek nie mógł zainicjować postępowania w sprawie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związany z nieodniesieniem się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do przywołanych w skardze przepisów art. 7, 8, 28, 77 par. 1, 80, 154 par. 1 kpa oraz 47 ust. 2 ustawy o ewidencji i dowodach osobistych skarżąca uzasadniła przywołaniem orzecznictwa sądowoadministracyjnego wywodząc, że wadliwość ta uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki z § 2 tego artykułu powodujące nieważność postępowania Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Nie jest zasadny w szczególności zarzut naruszenia art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji i dowodach osobistych. Artykuł ten w ustępie 1 stanowi, że organ gminy prowadzący ewidencję ludności jest obowiązany na podstawie zgłoszenia dokonać zameldowania lub wymeldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu, jak również innych zdarzeń objętych obowiązkiem meldunkowym. W ustępie 2 zaś wskazuje się, że jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, to o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy. W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosiła, że z uwagi na błędną interpretację jej żądania sprawa nie powinna być rozpatrywana w trybie art. 162 kpa, ale właśnie w trybie przywołanego przepisu lub w trybie art. 154 kpa. W kontekście jednak znajdującego się w aktach sprawy wniosku wszczynającego postępowanie nie można było przyjąć, że organy powinny mieć jakiekolwiek wątpliwości co do treści żądania wymagające wyjaśnienia. W swoim wniosku znajdującym się na karcie 65 akt administracyjnych zatytułowanym "wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji (...) orzekającej o wymeldowaniu" skarżąca wskazywała "na podstawie art. 162 kpa wnoszę wniosek o wygaśnięcie decyzji wyżej wymienionej jako bezprzedmiotowej". Również treść uzasadnienia wniosku nie mogła nasuwać jakichkolwiek wątpliwości co do rzeczywistych intencji strony. Żądanie zostało jasno i wyraźnie sprecyzowane wzmocnione ponadto wskazaną podstawą prawną. Analiza akt administracyjnych dowodzi także, że skarżąca nie ma żadnych problemów z prawidłowym formułowaniem swoich żądań pod adresem organów. Jej wnioski i podania (o wstrzymanie wykonania decyzji, o uzupełnienie i sprostowanie decyzji, stwierdzenie nieważności), a także odwołania od rozstrzygnięć organów zawsze jasno określają treść żądania często z odwołaniem się do właściwej podstawy prawnej z kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem organy zasadnie rozpatrywały sprawę pod kątem zastosowania powołanego przez skarżącą we wniosku art. 162 kpa. Nie miały jakichkolwiek podstaw do rozważania rozpoznania żądania skarżącej w oparciu o inne możliwe podstawy prawne. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że wskazany w skardze kasacyjnej art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych określa jedynie kompetencje organu gminy do rozpoznania sprawy w przedmiocie wymeldowania w postępowaniu administracyjnym. Sprawa o wymeldowanie została natomiast ostatecznie rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. i kwestia ta nie mogła być ponownie przedmiotem oceny organów w prowadzonym postępowaniu. Sprawa o wymeldowanie skarżącej z lokalu przy ulicy T. [...] w W. i sprawa o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w przedmiocie wymeldowania to dwie odrębne sprawy administracyjne. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest rozstrzygnięciem wydawanym w innej – nowej sprawie, dotyczącej bezprzedmiotowości wcześniej wydanej decyzji, co wynika wprost z art. 162 kpa. W sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji badaniu i ocenie organów podlegały inne kwestie nie związane z oceną zasadności samego wymeldowania. Jak słusznie wyjaśnił Sąd I instancji odwołując się do stanowiska B. Adamiak i J. Borkowskiego przedstawionego w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego (Wydawnictwo C.H. Beck, W. 2005, s. 777): "Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek". Przedmiotem postępowania z art. 162 kpa jest zatem ocena przesłanek wygaśnięcia decyzji o wymeldowaniu, spośród których jedną jest wskazana przez skarżącą bezprzedmiotowość. W tym zakresie organ winien badać jedynie istnienie ustalonego decyzją o wymeldowaniu stosunku prawnego, a nie oceniać jego prawidłowość. Z tego też powodu art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o wymeldowaniu. Przepis ten zresztą nie stanowi żadnego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji pod kątem jej wadliwości, tak samo zresztą jak art. 162 kpa. Zatem w rozpatrywanej przez organy sprawie badaniu nie podlegały okoliczności związane z opuszczeniem przez skarżącą lokalu, a w szczególności czy opuszczenie to miało charakter dobrowolny czy też spowodowane było naruszeniem posiadania. Przesądza to także o niezasadności zarzutu naruszenia przez organy art. 77 § 1 i 80 kpa, a przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit.c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Chybiony okazał się również zarzut związany z naruszeniem art. 28 kpa, a to z tego względu, że również i on odnosi się do postępowania zakończonego decyzją o wymeldowaniu, która jak już wyjaśniono wcześniej, nie podlegała weryfikacji organów i Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie. Niezależnie od powyższego należy wyjaśnić, że przedstawiony w skardze kasacyjnej pogląd o braku interesu prawnego najemcy lokalu w sprawie o wymeldowanie nie jest prawidłowy. Kwestia ta nie wymaga szerszych wywodów, gdyż została wyczerpująco przedstawiona i jednoznacznie przesądzona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r., II OPS 1/11, (LEX nr 1052733).

Nieuprawniony jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Przepis ten w dacie rozstrzygania sprawy w pierwszej instancji stanowił, że pracownik organu administracji państwowej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z dniem 11 kwietnia 2011 r. w życie weszła zmiana wskazanego przepisu wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., nr 6, poz. 18). Po zmianie przepis ten stanowi, że pracownik organu administracji państwowej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Nowelizacja dokonała się przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Zmiana treści wskazanego przepisu nie miała jednak znaczenia dla oceny naruszenia procedury w toku rozpoznawania sprawy, albowiem należy podkreślić, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji bądź odmowa stwierdzenia jest rozstrzygnięciem wydanym w innej nowej sprawie, dotyczącej bezprzedmiotowości wcześniej wydanej decyzji ostatecznej, co wynika wprost z art. 162 § 3 kpa. Decyzja o wymeldowaniu skarżącej w stosunku do decyzji z dnia [...] marca 2011 r. nie była ani decyzją wydaną "w niższej instancji", ani tez "zaskarżoną" w rozumieniu wskazanego przepisu.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji odpowiada wymogom zawartym w art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i pozwala na kontrolę kasacyjną wydanego wyroku. W uzasadnieniu przedstawiono zwięźle stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Okoliczność, że Sąd nie odniósł się do niektórych zarzutów skargi nie mogła mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, gdyż pominięte kwestie odnosiły się do innej sprawy administracyjnej niż ta, która była przedmiotem kontroli Sądu. Kwestia prawidłowości ustaleń organów dla potrzeb rozpatrzenia wniosku skarżącej o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji również nie mogła budzić wątpliwości. Dla prawidłowego rozpatrzenia żądania nie zachodziła potrzeba prowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie. Wystarczająca była w istocie analiza samej treści wniosku. Słusznie też organy i Sąd I instancji zwróciły uwagę na okoliczność faktycznego wymeldowania skarżącej z lokalu. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji dotyczyć może bowiem orzeczeń, które albo nie zostały jeszcze wykonane, a na skutek innych zdarzeń faktycznych ich wykonanie stało się bezprzedmiotowe, albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub zostały tylko częściowo wykonane, tak że ich dalsze wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Ustalenie przez organ dokonania zmian w ewidencji ludności polegających na wymeldowaniu skarżącej było zatem wystarczającą podstawą do odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o wymeldowaniu w trybie art. 162 kpa.

Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o jej oddaleniu.

Odnośnie wniosku zgłoszonego przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy wyjaśnić, że wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa, przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik skarżącej powinien zatem z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie