I SA/Wa 2503/12

Uzasadnienie

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] października 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy R., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2008 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy R. z [...] kwietnia 1980 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha wraz z posadowionym na niej budynkiem, stanowiącej własność A. K. i M. B.

Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydana została w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] kwietnia 1980 r. Naczelnika Miasta R. orzekł, na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm.), o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem w łącznej kwocie [...] złote, opisanej na wstępie zabudowanej nieruchomości położonej w R. objętej [...],[...] gm. kat. [...], stanowiącej wówczas własność A. K. (obywatelki Wlk. Brytanii) i M. B. (obywatelki Kanady), dla prowadzenia przedszkola ćwiczeń, zgodnie z decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 1978 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Naczelnik Miasta R. orzekł jednocześnie, że powyższe odszkodowanie ma być wypłacone w równych oprocentowanych ratach rocznych nie przekraczających [...] złotych. Jak również orzekł, że kwota odszkodowania złożona zostanie do depozytu sądowego do czasu uregulowania stanu prawnego nieruchomości, w szczególności wpisu do hipoteki postanowienia sądowego z [...] lutego 1978 r. sygn. akt [...]. Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją Naczelnika Gminy R. z [...] maja 1980 r. nr [...], w ten sposób, że uchylono punkt odnoszący się do czasowego złożenia kwoty odszkodowania do depozytu sądowego.

Wnioskiem z [...] czerwca 2005 r, dawne właścicielki nieruchomości wystąpiły o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. nieważności decyzji wywłaszczeniowej, podnosząc, że w postępowaniu o zwrot tej nieruchomości (zakończonym ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r. o odmowie zwrotu) zostało wykazane ponad wszelką wątpliwość, iż cel wywłaszczenia, tj. prowadzenie przedszkola ćwiczeń, został zrealizowany jeszcze przed wywłaszczeniem. To zaś oznacza, że decyzja wywłaszczeniowa była trwale niewykonalna już w dniu jej wydania.

W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2008 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta R. z [...] kwietnia 1980 r., oceniając, że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (niepodzielając jednocześnie argumentacji wnioskodawczyń, wskazywane, przez nie wady decyzji są wadami, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wojewódzki wywodził, że wnioskodawca wywłaszczenia, tj. Z. w R. (przywoływany dalej jako: "Z.") wystąpił z ofertą dobrowolnego zbycia nieruchomości już po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, co stanowi rażące naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Natomiast sama oferta wykupu nieruchomości przez inicjatora wywłaszczenia została skierowana do H. C. (spadkodawczyni A. K. i M. B.)- reprezentowanej przez J. W., która w tym czasie już nie żyła. Ponadto, organ wojewódzki stwierdził, że wywłaszczający rażąco naruszył także art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, ponieważ nie zaistniały materialnoprawne przesłanki ustawowe do wywłaszczenia nieruchomości. Nie była ona bowiem wywłaszczającemu niezbędna, na cele oświatowe polegające na prowadzeniu przedszkola ćwiczeń, gdyż te cele były zrealizowane na przedmiotowej nieruchomości jeszcze przed wywłaszczeniem. Dodatkowo Wojewoda [...] w kwestii ustalonego za wywłaszczenie odszkodowania wskazał, że organ wywłaszczeniowy nie przeprowadził rozprawy odszkodowawczej z wysłuchaniem opinii biegłych, czym rażąco naruszył art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina R., podnosząc, że oferta dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie została skierowana do H. C., ale do J. W., który był pełnomocnikiem A. K. i M. B., a odpowiednie pełnomocnictwa znajdują się w aktach sprawy. Ponadto odwołująca się wskazała, że wnioskodawca wywłaszczenia prawidłowo wskazał we wniosku wywłaszczeniowym z [...] lipca 1978 r. właściciela wywłaszczonej nieruchomości ujawnionego wówczas w księdze wieczystej, tj. H. C. Gmina zakwestionowała stanowisko Wojewody, że oferta dobrowolnego zakupu nieruchomości została złożona przez wnioskodawcę wywłaszczenia jeszcze przed wniesieniem o wywłaszczenie, wywodząc jednocześnie, że na Z. w ogóle nie ciążył obowiązek złożenia takiej oferty. Dodatkowo odwołująca się podniosła, że organ wojewódzki błędnie przyjął brak ustawowych przesłanek do orzeczenia wywłaszczenia, gdyż celem wywłaszczenia nie było zagospodarowanie przedszkola ćwiczeń, ale jego prowadzenie, a samo prowadzenie było celem użyteczności publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ponadto zdaniem odwołującej się Gminy organ wojewódzki naruszył przepisy prawa procesowego, poprzez nieuwzględnienie treści decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r. o odmowie zwrotu spornej nieruchomości, a także poprzez niezebranie w sprawie całości materiału dowodowego i błędne ustalenie, że Naczelnik Miasta i Gminy R. nie przeprowadził rozprawy w trybie art. 22 powołanej ustawy.

W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] października 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...], podzielając argumentację organu pierwszej instancji, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka niezbędności wywłaszczenia nieruchomości, a w konsekwencji decyzja Naczelnika Miasta i Gminy R. wydana została z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Uzasadniając to stanowisko Minister wskazał, że z wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wynika, iż odjęcie prawa własności przedmiotowej nieruchomości było ubiegającemu się o wywłaszczenie Z. niezbędne do prowadzenia przedszkola ćwiczeń oraz, że budynek i parcela są dzierżawione od roku 1950, a budynek wymaga kapitalnego remontu i rozbudowy zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym. Naczelnik Miasta i Gminy w R. w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji z [...] kwietnia 1980 r., z kolei stwierdził, że przedmiotowa parcela wraz z budynkiem jest niezbędna dla rozbudowy przedszkola ćwiczeń, a w związku z tym konieczne jest uregulowanie stanu prawnego. Wskazuje to zdaniem Ministra, że w ocenie ówczesnego organu wywłaszczeniowego nabycie własności przedmiotowej nieruchomości było niezbędne dla rozbudowy funkcjonującego już przedszkola ćwiczeń prowadzonego przez Z., a w ocenie wnioskodawcy wywłaszczenia celem był remont i rozbudowa budynku przedszkola, które warunkowały dalsze jego prowadzenie, co wymagało nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Tymczasem analiza treści załączonej do wniosku wywłaszczeniowego decyzji Wojewody [...] nr [...] zatwierdzającej pod względem urbanistycznym plan realizacyjny zagospodarowania terenu przedszkola ćwiczeń w R. i jej załącznika graficznego (przywoływanej w decyzji wywłaszczeniowej) prowadzi do wniosku, że wbrew twierdzeniom Naczelnika Miasta i Gminy R., z dokumentów sprawy nie wynika, aby na nieruchomości przewidziana została do realizacji budowa nowego obiektu, czy też rozbudowa dotychczas istniejącego budynku przedszkola, co warunkować miało wywłaszczenie. Również opis techniczny stanowiący integralną część ww. planu graficznego nie wskazuje jakichkolwiek nowych obiektów, przewidzianych do realizacji w ramach planu realizacyjnego zagospodarowania terenu przedszkola na przedmiotowej nieruchomości. Z opisu tego wynika bowiem, że stan istniejącego na przedmiotowej nieruchomości budynku przedszkola na sierpień 1977 r. określony został jako dobry (pkt 1 lit. B opisu technicznego), co w ocenie Ministra wyklucza konieczność przeprowadzenia kapitalnego remontu, jako niezbędnego warunku dalszego prowadzenia przedszkola ćwiczeń. Nawet jeśli więc w ramach prowadzonego przez okres około 20 lat przez wnioskodawcę wywłaszczenia przedszkola ćwiczeń, Z. uznał za zasadne dokonanie remontów budynku, względnie dokonanie jego rozbudowy, to winien nabyć przedmiotową nieruchomość w drodze umowy cywilnoprawnej, ewentualnie dokonywać nakładów w ramach i na podstawie postanowień istniejącego między nim a współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości stosunku cywilnoprawnego. Jeżeli zaś dzierżawa nieruchomości uniemożliwiała przystosowanie przedmiotowej nieruchomości do dalszego prowadzenia przedszkola ćwiczeń (a więc niewątpliwie działalności społecznie użytecznej), to okoliczność ta winna być bezwzględnie wykazana już na etapie składania wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a następnie zweryfikowana przez Naczelnika Miasta i Gminy R. i wykazana w decyzji kończącej postępowanie wywłaszczeniowe, co jednak nie nastąpiło w ocenianym postępowaniu wywłaszczeniowym. W sprawie istotne znaczenie ma również fakt, iż właściciele przedmiotowej nieruchomości wyrazili zainteresowanie i wolę uregulowania w drodze umowy cywilnoprawnej kwestii praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości już w 1975r., co potwierdza pismo J. W. z [...] listopada1975 r. skierowane do Urzędu Miasta i Gminy w R.

Tym samym, zdaniem Ministra trafnie organ nadzorczy pierwszej instancji wskazał, iż cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości - prowadzenie przedszkola ćwiczeń przy wykorzystaniu istniejącego już uprzednio na nieruchomości budynku, został zrealizowany w całości jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Zaś rzeczywistym celem wywłaszczenia była jedynie zmiana tytułu prawnego wnioskodawcy do nieruchomości użytkowanej dotychczas na podstawie umowy najmu, a w dacie wywłaszczenia - bez żadnego tytułu prawnego, a więc wskazana przez Naczelnika Miasta i Gminy R. w uzasadnieniu decyzji regulacja stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Taki cel nie wypełnia jednak materialnoprawnej przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, bowiem nie przesądza o niezbędności nieruchomości dla realizacji określonego zamierzenia.

W dalszej kolejności Minister wskazywał na rażące naruszenie przez Naczelnika Miasta i Gminy R. art. 6 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., z uwagi na wszczęcie i przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego mimo wyrażenia przez pełnomocnika byłych współwłaścicielek nieruchomości zgody na sprzedaż nieruchomości na warunkach określonych w skierowanej do nich ofercie. Tymczasem w takiej sytuacji organ wywłaszczeniowy powinien wstrzymać się ze wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a w razie niezawarcie umowy ocenić, czy i ewentualnie która ze stron ponosiła za to winę. Nieuzasadnione bowiem odstąpienie od umowy przez wnioskodawcę wywłaszczenia rodziłoby po stronie organu wywłaszczeniowego konieczność stwierdzenia braku wypełnienia przez niego wymogów art. 6 ust. 1 ustawy, a tym samym obowiązek odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Tymczasem Naczelnik Miasta i Gminy w R. poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, posiadając informację, iż odmowa zawarcia umowy nastąpiła z uwagi na stanowisko wnioskodawcy wywłaszczenia – Z., który wskazał na konieczność wypełnienia ustawowego obowiązku dokonania zapłaty ceny nieruchomości w dewizach. W takich natomiast okolicznościach organ wywłaszczeniowy winien odmówić wszczęcia postępowania, bowiem konieczność dokonania zapłaty ceny przez wnioskodawcę wywłaszczenia w dewizach nie stanowiło trudnej do przezwyciężenia przeszkody, która w świetle art. 6 ust. 4 ustawy zwalniałaby ubiegającego się o wywłaszczenie od obowiązku złożenia oferty zakupu nieruchomości, a w razie wyrażenia zgody przez właściciela (co miało miejsce w ocenianym postępowaniu) od jej nabycia w drodze umowy cywilnoprawnej. Zgodnie bowiem z art. 17 ustawy dewizowej z dnia 28 marca 1952 roku (Dz.U., Nr 21, poz. 133) dokonywanie przekazów, przelewów, wpłat i wypłat wartości dewizowych w stosunkach z zagranicą mogło odbywać się za pośrednictwem Narodowego Banku Polskiego lub niektórych banków. Oznacza to, że ustalenie ceny zakupu mogło nastąpić w złotych polskich, a ich zapłata zostałaby dokonana w dewizach - co też miało w niniejszej sprawie miejsce w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie. Tym samym za niezasługujący na uwzględnienie organ odwoławczy uznał podniesiony przez odwołującą się Gminę Rabka Zdrój zarzut, że wnioskodawca wywłaszczenia był, na podstawie art. 6 ust. 4 ustawy, zwolniony z obowiązku składania oferty.

Wszczęcie i przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego mimo braku istnienia ustawowych przesłanek warunkujących dopuszczalność tego postępowania, skutkuje również, zdaniem Ministra, wadliwością postępowania odszkodowawczego. Jest ono bowiem nierozerwalnie związane z postępowaniem wywłaszczeniowym, a to rodzi po stronie organu nadzoru obowiązek wyeliminowania z obrotu prawnego również tej części decyzji, w której orzeczono o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania. Niezależnie od powyższego Minister ocenił, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, aby przed wydaniem orzeczenia odszkodowawczego Naczelnik Miasta i Gminy R. przeprowadził rozprawę administracyjną, do czego obligował go art. 22 ustawy z 1958 r. W żadnym bowiem z dokumentów archiwalnych nie znajdują się wzmianki o przeprowadzeniu rozprawy w przedmiocie odszkodowania. W aktach znajduje się jedynie spisany [...] września 1978 r. protokół z rozprawy wywłaszczeniowej, na którą nie zostali wezwani biegli z zakresu szacowania nieruchomości. Ponadto z akt nie wynika, aby ustalenie i wypłata odszkodowania za przejęty budynek nastąpiło na podstawie opinii powołanego przez organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy biegłego rzeczoznawcy. Z akt tych wynika jedynie, że organ ustalając odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powołał wyłącznie biegłego - rzeczoznawcę rolnego, na podstawie opinii którego ustalił odszkodowanie za grunt oraz znajdujące się na nim drzewa owocowe, użytkowe oraz ozdobne.

Z powyższych względów Minister uznał za zasadne stwierdzenie przez Wojewodę [...] nieważności w całości orzeczenia wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, oceniają jednocześnie, że w sprawie nie zaistniała negatywna przesłanka z art. 156 § 2 k.p.a. w postaci nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwiających eliminację tego orzeczenia z obrotu prawnego. Nieruchomość stanowi bowiem nadal własność Gminy R., a ustalenie i przyznanie odszkodowania za wywłaszczenie nie wywołało skutku niemożliwego do odwrócenia w postępowaniu nadzorczym.

Organ odwoławczy podzielił natomiast zarzuty odwołania, iż zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że przed wszczęciem postępowania inicjator wywłaszczenia zaniechał wystąpienia do właścicielek nieruchomości o jej dobrowolne odstąpienie. Słusznie bowiem odwołujący wykazał, że z treści wniosku wywłaszczeniowego wynika, że starania o nabycie nieruchomości w drodze ofertowej były prowadzone, a do samego wniosku dołączono odpis oferty, co wynika ze wskazania jej w wykazie załączników. O niewystąpieniu z taką ofertą nie można wnioskować z faktu powtórzenia jej 1 sierpnia 1978 r., a więc już w trakcie trwania postępowania wywłaszczeniowego, gdyż art. 6 ust. 1 zd. drugie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. dopuszczał możliwość zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości w toku tego postępowania. Organ drugiej instancji zgodził się również z odwołującą, iż nieuprawnione jest stanowisko Wojewody, że oferta nabycia nieruchomości skierowana została do osoby zmarłej (H. C. - która w księgach wieczystych ujawniona była jako właścicielka nieruchomości). Z akt sprawy bowiem wynika, że reprezentujący w przeszłości wyżej wymienioną pełnomocnik – J. W., działał również jako pełnomocnik jej spadkobierców, zaś w treści oferty z [...] sierpnia 1978 r. inwestor wyraźnie wskazywał na możliwość zawarcia umowy z następcami prawnymi właścicielki.

Nie podzielił Minister natomiast zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przez organ wojewódzki przepisów postępowania administracyjnego. Odnosząc się zaś do kwestii ustaleń poczynionych w decyzji Wojewody [...] wydanej w postępowaniu zwrotowym, które zdaniem Gminy wzięte powinny być pod uwagę w niniejszym postępowaniu. Minister zwrócił uwagę na odmienny przedmiot i cel obydwu postępowań. W pierwszym z nich bowiem istotne jest, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, tj. czy nieruchomość została wykorzystana zgodnie z tym celem, na który została wywłaszczona, natomiast celem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym organ nadzoru badając legalność kwestionowanego rozstrzygnięcia administracyjnego dokonuje, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, własnych ustaleń istotnych w świetle regulacji art. 156 k.p.a., nie będąc bezwzględnie związany ustaleniami zawartymi w decyzji wydanej w postępowaniu zwrotowym.

Na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina R., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7, 77 § 1 i 80 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, polegającego na:

a) przyjęciu, że oferta dobrowolnego zakupu nieruchomości została skierowana do H. C., gdy tymczasem została skierowana do pełnomocnika właścicielek spornej nieruchomości inż. J. W.;

b) przyjęciu że Z. złożył dobrowolną ofertę zakupu spornej nieruchomości jedynie w dniu [...] sierpnia 1978 r., a więc po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, gdy tymczasem Z. ofertę dobrowolnego zakupu spornej nieruchomości złożył jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego o czym m. in. świadczy treść wniosku o wywłaszczenie z [...] lipca 1978 r.;

c) przyjęciu że celem wywłaszczenia było zagospodarowanie terenu P. w R., gdy tymczasem celem wywłaszczenia było prowadzenie przedszkola ćwiczeń, o czym świadczy m. in. decyzja Wojewoda [...] z [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu spornej nieruchomości;

d) nie zebraniu całego materiału dowodowego i ustalenie, że Naczelnik Miasta i Gminy R., zwany dalej organem wywłaszczeniowym, nie przeprowadził rozprawy w trybie art. 22 z dnia 12 marca 1958 r.;

2) art. 76 § 1 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie treści decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r. w przedmiocie odmowy zwrotu spornej nieruchomości;

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy R. z [...] kwietnia 1980 r. rażąco naruszała prawo;

4) art. 18 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.), poprzez przyjęcie, że wnioskodawca wywłaszczenia Z., błędnie wskazał we wniosku o wywłaszczenie z dnia [...] lipca 1978 r. jako właścicielkę spornej nieruchomości ujawnioną w księdze wieczystej H. C., gdy tymczasem wobec brzmienia art. 18 § 1 dekretu oraz wobec istnienia w księdze wieczystej wpisu na rzecz H. C. Z. słusznie wskazał: "właściciel ujawniony w księg. wieczyst. i miejsce jego zamieszkania – H. J. 2-go imiona C.";

5) art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez jego nie uwzględnienie i przyjęcie, że na Z. ciążył obowiązek skierowania do właścicielek spornej nieruchomości oferty zakupu spornej nieruchomości;

6) art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez przyjęcie braku ustawowych przesłanek do orzeczenia wywłaszczenia spornej nieruchomości w drodze decyzji, gdy tymczasem prowadzenie przedszkola ćwiczeń, było celem użyteczności publicznym w rozumieniu tego przepisu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w obszernym uzasadnieniu skargi Gmina, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2008 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji i wniósł o oddalenie skargi. O oddalenie skargi wnieśli także uczestnicy postępowania M. B. oraz J. K. i J. K.(następcy prawni A. K.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja jak również utrzymana przez nią w mocy decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. nie naruszają prawa.

Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Naczelnika Miasta i Gminy R. z [...] kwietnia 1980 r. nr [...] orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem położonej w R. nieruchomości ozn. jako działka ew. nr [...] o pow. [...] m2 wraz z posadowionym na nim budynkiem.

W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego Wojewoda [...] (w pierwszej instancji) jak też Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (w drugiej instancji) uznali, że ww. rozstrzygnięcie rażąco naruszają prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, gdyż w sprawie przede wszystkim nie zaistniał stan "niezbędności" zastosowania instytucji wywłaszczenia dla osiągnięcia celu jaki miał być na nieruchomości realizowany – tj. prowadzenie przedszkola ćwiczeń, gdyż ten cel realizowany był już na nieruchomości począwszy od lat pięćdziesiątych ub. wieku, w oparciu o umowy cywilnoprawne, a ponadto, mimo braku przeszkód prawnych inicjator wywłaszczenia zrezygnował z możliwości nabycia własności tej nieruchomości w drodze umownej, mimo zaakceptowania przez właścicielki nieruchomości złożonej im uprzednio w tym względzie oferty. Taki zaś sposób postępowania rażąco naruszał art. 3 ust. 1, oraz art. 6 ust. 1 w zw. z ust. 4 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm.), co uzasadniało wyeliminowanie podjętego przez Naczelnika Miasta i Gminy R. rozstrzygnięcia ze skutkiem ex tunc, poprzez stwierdzenie jego nieważności. Organ wojewódzki wskazywał ponadto na skierowanie oferty dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przez inicjatora wywłaszczenia do osoby zmarłej, a także wystosowanie jej dopiero po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, podczas gdy art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, wymaga uprzedniego dokonania tej czynności. Zaistnienie tych wad postępowania wywłaszczeniowego, co jest istotne w kontekście podniesionych zarzutów skargi, zakwestionował jednak organ odwoławczy w wydanym przez siebie rozstrzygnięciu.

Ocenę legalności rozstrzygnięcia wywłaszczeniowo-odszkodowawczego sformułowaną przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w uzasadnieniu zaskarżonej skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Przywołany wyżej art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. stanowi, że wywłaszczenie możliwe jest w sytuacji, gdy nieruchomość jest niezbędna ubiegającemu się o wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Przepis ten ustanawia zatem dwie przesłanki, których jedynie łączne spełnienie stanowi o dopuszczalności wywłaszczenia: na nieruchomości ma być realizowany jeden z celów publicznych określonych w ustawie oraz dla realizacji tego celu nieruchomość ma być niezbędna. "Niezbędność", o której mowa w tym przepisie, jak trafnie zauważył Minister, musi być rozumiana jako brak możliwości zrealizowania celu wywłaszczenia bez nabycia prawa własności nieruchomości. Innymi słowy bez tego przedmiotu cel ten będzie niemożliwy do osiągnięcia. Tak też ją konsekwentnie definiuje orzecznictwo sądów administracyjnych (vide wyroki NSA: z 1.04.2009 r. sygn. akt I OSK 515/08, z 22.02.2010 r. sygn. akt I OSK 631/10; dostępne w bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ orzekający o wywłaszczeniu jest zaś ustawowo zobowiązany do badania tej niezbędności (art. 21 ust. 2 ustawy). Samo wszczęcie postępowania uwarunkowane natomiast jest od uprzedniego podjęcia bezskutecznej próby nabycia nieruchomości przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie w drodze rokowań, o czym stanowi art. 6 ust. 1 powołanej ustawy. Odstąpić od tego wymogu, można jedynie, na zasadzie wyjątku, w sytuacji gdy prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu nie są znane – art. 6 ust. 4 ustawy. Przy czym "trudne do pokonania przeszkody", o których mowa w tym przepisie są to przeszkody związane przede wszystkim z osobą właściciela nieruchomości, a nie inicjatora wywłaszczenia, uniemożliwiające w sposób faktyczny zainicjowanie bądź kontynuowanie negocjacji. O ile zatem znany jest właściciel nieruchomości i wyraża on wolę dobrowolnego zbycia nieruchomości za cenę proponowaną przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie, wykluczona jest możliwość odjęcia własności nieruchomości w drodze władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że prowadzenie przedszkola ćwiczeń mieściło się w zakresie normatywnym celu ustawowo określanego jako użyteczność publiczna – spełniona została zatem pierwsza z dwóch przesłanek wywłaszczenia. Sporne jest natomiast czy w sprawie spełniona została druga z ww. przesłanek, tj. czy – wywłaszczenie nieruchomości było niezbędne dla realizacji tego celu, jak zdaje się utrzymywać strona skarżąca (choć nie wyraża tego wprost), czy też nie, jak oceniły organy nadzoru. Sporna także pozostaje ocena faktu rezygnacji przez podmiot inicjujący postępowanie z możliwości nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej, jak też ocena tych okoliczności w aspekcie kwalifikowanej wady prawnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącego naruszenia prawa).

Jak już zostało to zasygnalizowane na wstępie niezbędność nieruchomości o której stanowi art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., dla realizacji przewidzianego ustawą celu publicznego, rozumiana musi być jako warunek sine qua non jego realizacji, co oznacza, że bez dysponowania tytułem własności do nieruchomości cel nie może zostać osiągnięty. Jeżeli zatem w dacie wystąpienia o wywłaszczenie nieruchomości, założony cel jest na niej realizowany, to nie może budzić wątpliwości, że tak rozumiana niezbędność tej nieruchomości nie ma miejsca. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego wynika bowiem bezspornie, że w dacie zainicjowania postępowania wywłaszczeniowego, w posadowionym na działce nr [...] budynku, już od przeszło 20 lat prowadzone było przedszkole ćwiczeń, którego funkcjonowanie uzasadniać miało wywłaszczenie, a sama nieruchomość była od właścicieli dzierżawiona. Wskazuje na to sam inicjator wywłaszczenia – Z. w R. (dalej: "Z.") - w treści wniosku z [...] lipca 1978 r. (k. 27 -30 akt archiwalnych), jak też pismach kierowanych do Urzędu Wojewódzkiego w N. z [...] września 1979 r. i [...] stycznia 1980 r. (k. 46 i 40 akta archiwalnych). Dysponowanie zaś nieruchomością na podstawie umowy dzierżawy i prowadzenie na niej nieprzerwanie przedszkola od 1954 r. oznacza, że dla realizacji tożsamego przedmiotowo celu użytecznego publicznie i społecznie w roku 1978 niewątpliwie nie było konieczności uzyskania tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości. To zaś prowadzić musi do wniosku, że faktycznym powodem wystąpienia o wywłaszczenie była wyłącznie chęć uregulowania stanu prawnego nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i poprawy w ten sposób sytuacji podmiotu będącego posiadaczem nieruchomości, co potwierdza pośrednio Naczelnik Miasta i Gminy R., wskazując w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej na "konieczność uregulowania stanu prawnego". Wprawdzie regulację tę wiąże on z koniecznością rozbudowy przedszkola, powołując się przy tym na decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 1978 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania terenu przedszkola ćwiczeń w R., niemniej analiza treści tej decyzji (i jej załącznika graficznego), jak trafnie wywiódł organ nadzoru nie wskazuje by w ramach objętego nią zamierzenia inwestycyjnego, na nieruchomości planowano wzniesienie jakichkolwiek nowych obiektów budowlanych, co mogło by wskazywać na zasadność przeniesienia własności gruntów na rzecz przyszłego inwestora. Regulowanie natomiast stanu prawnego nieruchomości nie jest objęte hipotezą normy prawnej zawartej w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a tym samym nie mogło uzasadniać wywłaszczenia. Podkreślić jednocześnie należy, że dla oceny stanu "niezbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia, w realiach rozpoznawanej sprawy, prawnie obojętny jest fakt wypowiedzenia już w toku postępowania wywłaszczeniowego przez właścicielki nieruchomości wspomnianej umowy dzierżawy. Stan niezbędności musi bowiem istnieć już w chwili wszczęcia tego postępowania (w niniejszej sprawie był to [...] lipca 1978 r. - dzień doręczenia organowi wniosku o wywłaszczenie), a nie tylko w momencie wydawania decyzji. Poza tym nie sposób nie dostrzec, że wypowiedzenie to związane było z otrzymaną przez właścicielki informacją o możliwości nieuzyskania przez [...] promesy limitowanej na pokrycie kosztów wywłaszczenia i zawieszeniu przez Naczelnika Miasta i Gminy R. postępowania wywłaszczeniowego, do czasu uzyskania przez wnioskodawcę wspomnianej promesy (vide postanowienie z [...] kwietnia 1979 r. nr [...]), jak też rezygnacji przez Z. z możliwości nabycia nieruchomości w drodze umownej.

Zgodzić się przy tym należy z organami nadzoru, że odmowa zawarcia umowy nabycia nieruchomości przez Z., w sytuacji zaakceptowania przez właścicielki złożonej im oferty (co jest okolicznością niesporną), uniemożliwiała kontynuowanie postępowania wywłaszczeniowego, a w konsekwencji także wydania w tym względzie pozytywnej decyzji. Skoro bowiem przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wymagają dla skuteczności złożenia wniosku o wywłaszczenie uprzedniego wyczerpania trybu negocjacyjnego, jak również umożliwiają zawarcie umowy o dobrowolnym odstąpieniu nieruchomości w toku postępowania wywłaszczeniowego (art. 6 ust. 1 powołanej ustawy), to odmowa nabycia nieruchomości przez podmiot inicjujący wywłaszczenie (niezależnie od motywów jakimi się on kierował), mimo przyjęcia wystosowanej przez niego oferty przez jednostkę wywłaszczaną, winna być traktowana na równi z brakiem dochowania trybu negocjacji. To zaś skutkować winno odmową wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (o ile postępowanie takie nie zostało jeszcze formalnie zainicjowane), bądź wydaniem decyzji o treści określonej w art. 21 ust. 1 in fine ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a więc o oddaleniu wniosku o wywłaszczenie (jeżeli do wszczęcia postępowania już doszło). Zgodzić się przy tym przyjdzie z organem, że konieczność wypłaty odszkodowania w dewizach (uprawnionymi w sprawie były bowiem osoby nieposiadające obywatelstwa polskiego) nie mogła być trudną do przezwyciężenia przeszkodą, umożliwiającą w myśl art. 6 ust. 4 powołanej ustawy przeprowadzenie procedury wywłaszczeniowej, przy odstąpieniu od próby pozyskania nieruchomości w drodze umownej, a tym bardziej odmowy zawarcia przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie takiej umowy. Konieczność przekazania poza granice Polski należnego za wywłaszczenie odszkodowania (w środkach dewizowych), nie oznaczała wszak, że tego rodzaju środki nabywca nieruchomości musiał mieć w swojej dyspozycji. Jak trafnie wykazał to Wojewoda zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ustawy dewizowej z dnia 28 marca 1952 r. (Dz.U. Nr 21, poz. 133), kwoty odszkodowań należnych cudzoziemcom dewizowym wywłaszczający przekazywał na właściwe zablokowane rachunki zagraniczne NBP z wyjątkiem kwot wypłacanych w ratach, które powinny być przelane w całości na oprocentowany rachunek prowadzony przez Powszechną Kasę Oszczędności właściwy terenowo dla miejsca położenia wywłaszczonej nieruchomości. Rachunki zagraniczne zablokowane mogły być zaś prowadzone tylko w walucie krajowej - § 20 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 kwietnia 1952 r. w sprawie wykonania ustawy dewizowej (Dz.U. Nr 21, poz. 137 ze zm.). Wnioskodawca wywłaszczenia za każdym razem realizował więc należne świadczenie w walucie krajowej.

Orzeczenie zatem o wywłaszczeniu nieruchomości, w sytuacji gdy w dacie wszczęcia w tym przedmiocie postępowania nie było to niezbędne dla realizacji określonego ustawą celu publicznego, jak też rezygnacja przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie z nabycia nieruchomości w drodze umowy z przyczyn leżących po stronie tego podmiotu, oznacza, że decyzja taka wydana została z rażącym naruszeniem przepisów art. 3 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2, a także art. 6 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. To zaś prowadzić musi do wyeliminowania jej ze skutkiem ex tunc na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. O ile w sprawie nie zachodzi oczywiście negatywna przesłanka z art. 156 § 2 k.p.a. - w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, a więc konsekwencji zdarzeń prawnych powstałych w następstwie wydania kontrolowanej w nadzorze decyzji, które nie mogą zostać zniesione w ramach posiadanych przez organ administracji publicznej kompetencji i środków. Te zaś w niniejszej sprawie nie zaistniały. Jak zasadnie bowiem zauważył organ, wywłaszczona nieruchomość nie stanowiła przedmiotu obrotu cywilnoprawnego i przynależy do skarżącej Gminy, zatem skutki wywołane decyzją wywłaszczeniową mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego. Wypłata odszkodowania zaś, ze swej istoty nie kwalifikuje się jako zdarzenie prawne o charakterze nieodwracalnym, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Konsekwencją uznania, że wywłaszczenie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest również wyeliminowanie z obrotu prawnego tej części decyzji, w której orzeczono o odszkodowaniu. Jest ono wszak immanentnie związane z wywłaszczeniem i nie może funkcjonować samodzielnie. Zatem niezależnie od tego czy ustalone ono zostało z zachowaniem przewidzianej ustawą wywłaszczeniową procedury, dzieli ono los orzeczenia o wywłaszczeniu. Mając zatem powyższe na względzie prawidłowo organ wojewódzki stwierdził nieważność w całości decyzji Naczelnika Miasta i Gminy R. z [...] kwietnia 1980 r., a Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej i utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Tym samym zarzut naruszenia przez organy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznać należy za chybiony.

Stan faktyczny sprawy, wbrew temu co twierdzi skarżąca, w kluczowych dla oceny legalności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej kwestiach został ustalony oraz oceniony przez organ nadzoru prawidłowo i znajduje oparcie w zgromadzonych w aktach dokumentach. W tym stanie rzeczy zarzut niewyczerpującego i niedokładnego wyjaśnienia sprawy, a przez to naruszenie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej art. 7, 77 i 80 k.p.a., nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zważyć przy tym należy, że większość formułowanych w tym kontekście zarzutów skargi stanowi powielenie zarzutów odwołania, które uwzględnione zostały w postępowaniu odwoławczym. Minister podzielił bowiem argumentację strony, że brak było podstaw do wnioskowania, jak uczynił to Wojewoda, iż skierowanie oferty do właścicieli nastąpiło po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz, że oferta ta skierowana została do osoby nieżyjącej. Nie uznał on również, odmiennie od Wojewody, za wadę prawną wskazania przez Z. we wniosku wywłaszczeniowym jako właściciela nieruchomości osoby ujawnionej w księdze wieczystej, tj. H. C., a nie jej spadkobierców. W tym stanie rzeczy powtarzanie tych zarzutów w odniesieniu do decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który przypisanych mu w skardze też i ocen nie formułował, jest niezrozumiałe.

Nie mógł odnieść także zamierzonych przez skarżącą skutków zarzut nieuwzględnienia w niniejszej sprawie ustaleń organu wojewódzkiego poczynionych w toku rozpoznawania sprawy o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Jak trafnie zauważył Minister, postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności wywłaszczenia są postępowaniami odrębnymi. W postępowaniu zwrotowym ustalenia stanu faktycznego i subsumcja tego stanu do norm prawa materialnego czynione są wprawdzie w kontekście zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, ale ocenianej przez pryzmat definicji legalnej tej zbędności, ustanowionej w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) Ocenie więc podlega sposób wykorzystania nieruchomości w określonych w tym przepisie terminach, w aspekcie celu wywłaszczeniowego, a nie sama zasadność wywłaszczenia i stan niezbędności nieruchomości dla realizacji założonego celu, w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Z tego też względu ustalenia stanu faktycznego w sprawie o zwrot nieruchomości i formułowane w takim postępowaniu oceny prawne nie są wiążące dla organów dokonujących oceny legalności decyzji wywłaszczeniowej przez pryzmat kwalifikowanych wad prawnych, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.