I SA/Wa 1047/14

Uzasadnienie

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie Ł., w obrębie [..], oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zajętą pod drogę publiczną – ulicę [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] X Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...].

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 22 grudnia 2005 r. M. W. złożyła wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość gruntową zajętą pod część drogi publicznej w gminie [...] - ul. [...].

W dniu 1 marca 2013 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę – [...] własności nieruchomości zajętej pod część drogi gminnej - ulicę [...] w Ł., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [....] ha w obrębie [...].

Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Starosta [...] rozpoznał wniosek Pani M. W. za udział [...] w nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obr. [...] o powierzchni [...] ha zajętą pod drogę publiczną - ulicę [...], ustalając odszkodowanie na jej rzecz w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Rzeczoznawca majątkowy M. S. w operacie szacunkowym z dnia [...] września 2013 r. ustalił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł. Wobec braku uwag i zastrzeżeń co do operatu szacunkowego organ ustalił wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na poziomie kwoty określonej w operacie szacunkowym, zgodnie z przypadającym udziałem, tj. w kwocie [...] zł.

Organ wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 75 kpa operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy dowód podlega ocenie przez organ administracji publicznej, stosownie do art. 77 kpa. W szczególności, na podstawie art. 80 kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić wartość operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona opinia jest zupełna, logiczni i wiarygodna.

Mając na uwadze powyższe, Starosta dokonał analizy opinii biegłego w zakresie prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej w korelacji z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i stwierdził, że treść przedmiotowego operatu szacunkowego jest zgodna z przepisem § 36 i § 56 ust. 1 ww. rozporządzenia. Przy czym, organ wskazał, iż ocena opinii biegłego została dokonana tylko pod względem formalno-prawnym, ponieważ organ nic może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, bowiem nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

Rzeczoznawca przedstawił sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określił prawidłowo przedmiot, zakres, cel wyceny oraz daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, podstawy formalne wyceny oraz źródła danych o nieruchomości, opisał stan nieruchomości, wskazał przeznaczenie wycenianej nieruchomości, dokonał szczegółowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, uzasadnił wybór podejścia, metody i techniki, przedstawił obliczenia wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny z uzasadnieniem.

W celu określenia wartości gruntu jako przedmiotu prawa własności przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze i metodę porównania parami, w oparciu o transakcje "drogowe" zawarte w okresie poprzedzającym wycenę.

Konkludując, Starosta nie znalazł podstaw do zakwestionowania operatu szacunkowego i zgodził się z wyrażoną w nim opinią na temat wartości przedmiotowej nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji odszkodowawczej złożyła M. W., zarzucając wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 8, 9, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz ustalenie wysokości odszkodowania w zaniżonej wysokości.

W dniu [...] lutego 2014 r., Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] którą utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dnia 13 października 1998 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które jest ustalane i wypłacane na wniosek dotychczasowego właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005r. według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Kwestie odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy art. 128 - 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Stosownie do art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 tej ustawy odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sposoby określenia wartości nieruchomości regulują miedzy innymi przepisy art. 152-154 u.g.n.

Wojewoda wskazał, iż kluczową częścią materiału dowodowego w postępowaniu w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania jest operat szacunkowy, który tak jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji publicznej tak I instancji, jak i organu rozpatrującego odwołanie od decyzji tego organu. Ocena ta, w ocenie Wojewody, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Pomimo tego, organ administracji publicznej powinien, stosownie do art. 74 k.p.a. dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, badając czy został on sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, czy zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest spójny i logiczny, a konsekwencji na podstawie art. 80 k.p.a. ocenić wartość dowodową sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Możliwość zaś merytorycznej oceny operatu szacunkowego została przekazana do kompetencji organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych.

Organ odwoławczy wskazał, iż na stronie 13 operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie wskazano, że "na rynku lokalnym obrotu gruntami niezabudowanymi znaleziono dostateczną liczbę zawartych transakcji, dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi, dla których znane były warunki zawarcia transakcji". Za obszar rynku lokalnego rzeczoznawca przyjął powiat warszawski zachodni, gminę [...] oraz sąsiednią gminę [...] i dzielnicę [..]. Za okres badania cen transakcyjnych przyjęto okres od kwietnia 2011 do lipca 2013 r., co oznacza, że przyjęto prawidłowo transakcje z okresu dwóch lat poprzedzających wycenę nieruchomości, będącej przedmiotem decyzji odszkodowawczej. Wojewoda zaznaczył przy tym, iż nie ma on uprawnień do narzucania rzeczoznawcy, które transakcje powinny być w danym przypadku przyjęte, a które odrzucone. Strona kwestionująca zapisy operatu pod względem merytorycznym ma prawo zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w trybie wskazanym w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Negatywna ocena operatu oznacza usunięcie go z obiegu prawnego i utratę waloru opinii o wartości nieruchomości.

Ponadto, w ocenie Wojewody, szczegółowa analiza operatu nie wykazała błędów obliczeniowych ani np. niejasności dotyczących poprawek kwotowych wprowadzonych w ostatniej kolumnie tabel porównawczych. Organ wskazał również, iż operat posiada wszystkie obligatoryjne elementy formalne wskazane w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Pewne poboczne zastrzeżenia do sporządzonej wyceny mogłyby wynikać w tej sytuacji jedynie z faktu przyjęcia przez rzeczoznawcę ujemnego trendu czasowego - obliczonego nie na podstawie analizy cen nieruchomości "drogowych", ale (zastępczo) z porównania w badanym okresie cen gruntów budowlanych, a więc gruntów innych rodzajowo. Wojewoda uznał jednak, że kwestionowanie operatu tylko z tego powodu byłoby próbą jego merytorycznej oceny, do której uprawniona jest obecnie jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, na podstawie umowy zawartej w trybie art. 157 u.g.n.

Z analizy rynku wynika ponadto, że tereny sąsiadujące z dz. [..] zajęte były pod zabudowę mieszkaniową. Transakcje tego typu posłużyły w tej sytuacji do obliczenia trendu czasowego.

Wskazując na powyższe organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo uznał Starosta, że "treść operatu szacunkowego jest zgodna z zapisem § 36 i § 56 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz z art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami." Wojewoda nie zgodził się z zarzutem odwołania, jakoby doszło w postępowaniu pierwszoinstancyjnym do naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez potraktowanie opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego jako wyznacznika kształtu rozstrzygnięcia. W decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. zawarta jest, w ocenie organu odwoławczego, analiza prawidłowości formalnej opinii biegłego, dokonana przez pryzmat przepisu art. 75 k.p.a., a w konsekwencji przez pryzmat jej przydatności i wiarygodności z punktu widzenia art. 75 k.p.a. Treść uzasadnienia zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, przytoczenie stanu faktycznego oraz argumenty na rzecz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, podpis osoby uprawnionej do podpisania decyzji w imieniu organu i pozostałe obligatoryjne elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a.

Wojewoda [...] wskazał również, iż nie jest w stanie odnieść się do argumentu rażącego zaniżenia wysokości odszkodowania w operacie szacunkowym. Jako organ administracji publicznej Wojewoda władny jest stwierdzić, że operat z dnia [...] września 2013 r. zawierający wycenę działki nr [...] z obrębu [...] w Ł. nie zawiera wad formalnych i merytorycznych i jako taki, jest zgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, odnoszącymi się do wyceny nieruchomości oraz z art. 36 § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, mogąc stanowić dowodu w badanym postępowaniu.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. W skardze skarżąca zarzuciła decyzji rażące naruszenie:

1) art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. polegające na zaniżeniu wartości wywłaszczonej nieruchomości i przyznanie odszkodowania w niewspółmiernie niskiej wysokości;

2) art. 130 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie przez organ, iż brak kompetencji do merytorycznego badania operatu szacunkowego uniemożliwia mu przyznanie odszkodowania w kwocie odmiennej od wskazanej przez rzeczoznawcę;

3) art. 129 i 130 u.g.n. w zw. z art. 156 ust. 1 u.g.n. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż przy wydawaniu decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania operat szacunkowy stanowi kluczową część materiału dowodowego, bez konieczności wszechstronnego badania rynku nieruchomości, co skutkowało wydaniem niewłaściwej decyzji w kwestii wysokości odszkodowania i jej późniejszym uwzględnieniem przez organ II instancji;

4) rażące naruszenie przepisów postępowania poprzez przyjęcie, że decyzja Starosty [...] nie naruszyła rażąco art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 78 w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez pominięcie uzasadnienia faktycznego i prawnego braku przeprowadzenia postępowania dowodowego wnioskowanego przez stronę co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,

5) naruszenie przepisów postępowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich nie zastosowanie w sprawie, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich zastosowanie w sprawie oraz przepisów art. art. 6, 7, 8, 9, 10, 77, 80, 81 k.p.a. i 73 §1 i 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie polegające na niezapewnieniu stronie faktycznego udziału w prowadzonym postępowaniu, rozstrzygnięcie sprawy bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż nie podziela stanowiska zaprezentowanego w operacie szacunkowym gdzie podano, iż 1 m2 wywłaszczonej nieruchomości wart jest [...] zł. W jej ocenie, wysokość odszkodowania, które organ przyznał w oparciu o wykonaną opinię jest to dla niej krzywdząca z uwagi na fakt, iż wartość gruntów bezpośrednio sąsiadujących z jej nieruchomością została znacznie wyżej wyceniona.

Wskazała również, iż prawne usankcjonowanie pozbawienia prawa własności powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w kwocie odszkodowania odpowiadającej wartości odebranego prawa. W przedmiotowej sprawie nie sposób wyrazić poparcia dla obu zapadłych decyzji, gdyż wysokość przyznanego odszkodowania jest rażąco niska i nie koresponduje z definicją "słusznego i sprawiedliwego odszkodowania" wyrażonej przez ustawodawcę i Trybunał Konstytucyjny. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje utrwalony pogląd co do niezwiązania organu opinią rzeczoznawcy majątkowego. Zatem uprawniony jest wniosek, że prawodawca zapewnił organom administracji publicznej - procedujących w sprawach, w których dowodem jest opinia specjalisty - swobodę oceny ekspertyzy.

Skarżąca wskazała, iż niezaprzeczalnym jest, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.), jednakże przepis ten nie nakłada na organ obowiązku przyznania odszkodowania w wysokości wskazanej konkretnie w tej opinii. Można uznać, że swoboda organu w tej materii, lecz nie samowola, dopuszcza uznanie jej w całości lub w części, ale również zakłada ewentualność jej nieuwzględnienie i zmodyfikowania wysokości odszkodowania wg własnej wiedzy, doświadczenia lub przekonania. Opinia rzeczoznawcy majątkowego w przedmiocie wartości nieruchomości jest jednym ze składników stanowiących podstawę do wydania decyzji przyznającej odszkodowanie za wywłaszczenie i nie jest to element kluczowy w sprawie. To organ decyduje w postępowaniu o wysokości odszkodowania, a ustawodawca nie skrępował go opinią rzeczoznawcy. Ekspertyza specjalisty z odpowiedniej dziedziny ma za zadanie ułatwić określenie wysokości odszkodowania. Organ administracji publicznej może, lecz nie jest zobowiązany, przyznać odszkodowanie pokrywające się z wysokością wartości przedmiotu szacowania. Określenie wysokości odszkodowania pozostaje do uznania organu, niezależnie od kwoty zakreślonej w operacie szacunkowym.

Wskazała również, iż w odwołaniu od decyzji Starosty [...] zawarła wniosek o przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 78 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. - mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - z akt postępowań dotyczących działek o numerach [...] położonych przy ul. [...] w [...] na osiedlu [...]. W ocenie skarżącej, organ I instancji winien okoliczności te wziąć pod uwagę z urzędu rozpoznając sprawę, gdyż dysponował aktami spraw dotyczącymi działek przy ul. [...] w Ł. (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a świadomie pominął dowody w tym zakresie.

W świetle powyższego, zdaniem skarżącej, stwierdzić można, że milczenie organu w kwestii wspomnianego wniosku stanowi niedopełnienie przez organ spoczywającego na nim obowiązku zebrania w sprawie wszelkiego dostępnego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Mając na względzie powyższe kryteria stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, a zaskarżone orzeczenie oraz decyzją ją poprzedzająca naruszają prawo.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że decyzją Wojewody [...] z dnia [..] marca 2013 r. stwierdzone zostało nabycie przez Gminę –[...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] zajętej pod część drogi gminnej – ulicę [...] w L. w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

Zgodnie z art. 73 ust. 4 powołanego aktu, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. W niniejszej sprawie wniosek został złożony 22 grudnia 2005 r., z zatem w ustawowym terminie.

Kwestie odszkodowań za wywłaszczone w powołanym trybie nieruchomości regulują przepisy art. 128 - 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Stosownie do art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 tej ustawy odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sposoby określenia wartości nieruchomości regulują, miedzy innymi, przepisy art. 152-154 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wysokości przyznanego odszkodowania - zaniżonego w ocenie skarżącej. Zarzuty skargi koncentrują się na nieprawidłowym przyjęciu przez organ, iż nie może on przyznać odszkodowania w kwocie innej niż w operacie szacunkowym oraz że nie powinien - niezależnie od operatu szacunkowego - wszechstronnie zbadać rynku nieruchomości.

Sąd uwzględnił skargę, gdyż w jego ocenie - ustalając wysokość odszkodowania należnego skarżącej - organ oparł swoją ocenę prawną na materiale dowodowym niezweryfikowanym przez biegłego, czym naruszył art. 7 i 77 § 1 kpa.

Jak wynika z akt administracyjnych, wysokość odszkodowania w niniejszej sprawie została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 6 września 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. Z akt administracyjnych wynika również, iż prawidłowość powyższego operatu została zakwestionowana przez skarżącą. Nie wniosła ona wprawdzie zastrzeżeń do poprawności operatu w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Jednakże, w odwołaniu z dnia 6 grudnia 2013 r. skarżąca wskazała na rażąco niską kwotę odszkodowania i wniosła o dopuszczenie jako dowodu na okoliczność zaniżenia wysokości odszkodowania akt postępowań administracyjnych o ustalenie odszkodowania dla działek położonych przy ul. [...] w Ł. Na [...]. Powołując się na powyższe, skarżąca wskazała, iż dopiero na etapie postępowania odwoławczego weszła w posiadanie informacji, iż za wskazane działki ich właściciele otrzymali dużo wyższe odszkodowanie niż ustalone w przedmiotowym postępowaniu.

W ocenie Sądu, okoliczność zakwestionowanie prawidłowości operatu szacunkowego dopiero na etapie postępowania odwoławczego nie oznacza, że organ administracji jest zwolniony od wszechstronnej oceny wartości dowodowej tego operatu w świetle wszystkich okoliczności faktycznych występujących w przedmiotowej sprawie.

Wskazać trzeba, iż stosownie zaś do art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w tym celu operat szacunkowy stanowi zatem dowód tego, jaką wartość ma przejęta nieruchomość. Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu, związania organu administracji publicznej ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i odpowiedniego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2013r., sygn. akt II OSK 1686/11, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro skarżąca wniosła zarzuty do operatu, to w ocenie składu orzekającego, organ powinien je wyjaśnić zwracając się w pierwszej kolejności do rzeczoznawcy majątkowego o przedstawienie wyjaśnienia co do tych zarzutów. Organ jest ponadto ewentualnie uprawniony, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, do zwrócenia się z urzędu do organizacji rzeczoznawców majątkowych – w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami - o opinię w sprawie wartości dowodowej operatu szacunkowego. Powołane działania organu uzasadniałaby okoliczność, iż - jak już wskazano powyżej - skarżąca powołała się na konkretne postępowania dotyczące nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z jej nieruchomością, w których ustalono inną wartość nieruchomości.

Organ nie podjął jednak czynności zmierzających do dokonania wszechstronnej oceny wartości dowodowej operatu, lecz skwitował zarzuty skarżącej stwierdzeniem, iż nie jest w stanie odnieść się do kwestii rażącego zaniżenia wartości odszkodowania. W ocenie Sądu, choć organ administracji nie posiada kompetencji do samodzielnej merytorycznej oceny kwestii zaniżenia wysokości odszkodowania, to ma możliwość zwrócenia się do autora operatu o wyjaśnienie zarzutów strony czy też ewentualnie zwrócenia się do organizacji biegłych rzeczoznawców o opinię w sprawie wartości dowodowej operatu. Po to bowiem ustawodawca przyznał organowi powołane wyżej instrumenty prawne aby mógł on dokonać wszechstronnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, czego jednak organ zaniechał w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej analizy, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie zostały prawidłowo wyjaśnione i zweryfikowane wszystkie istotne dla sprawy okoliczności niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Przy tym, Sąd zdecydował się uchylić decyzje organów obu instancji, gdyż opinia o wartości dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb niniejszej sprawy powinna być dokonana w obu instancjach. W przeciwnym bowiem wypadku organ mógłby się narazić na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania przewidzianej w art. 15 kpa.

Zatem, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu i podjąć stosowne kroki mające na celu usunięcie dostrzeżonych przez Sąd uchybień postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt drugim sentencji wydano w oparciu o art. 152 ww. ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy – jak w punkcie trzecim sentencji wyroku.