III SA/Lu 920/12

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wójt Gminy T., po rozpoznaniu wniosku G. i W. C., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości o nr ewid. [...], położonej w miejscowości W. O., stanowiącej własność G. i W. C. z nieruchomością o nr ewid. [...], stanowiącej własność E. i W. Ł.

W uzasadnieniu Wójt wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...], dokonał już rozgraniczenia ww. nieruchomości. Decyzja została doręczona stronom, które nie skorzystały z prawa do żądania przekazania sprawy sądowi. Tym samym decyzja o rozgraniczeniu stała się ostateczna, a zatem sprawa nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Strony w nowym żądaniu nie podważają ustalonej granicy działek, kwestionują zmniejszenie jej powierzchni, nie wnoszą nowych okoliczności do sprawy.

We wniesionym na powyższe postanowienie zażaleniu G. i W. C. zakwestionowali stanowisko Wójta o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W wyniku skargi W. C., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 213/12, uchylił powyższe postanowienie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], w stosunku do zażalenia G. C. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Z kolei w odniesieniu do zażalenia W. C., postanowieniem z tego samego dnia, znak [...], utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy T. z dnia [...] listopada 2011 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że nie jest możliwe ponowne orzekanie w sprawie już załatwionej decyzją ostateczną. W takiej sytuacji wystąpiłaby wada określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., pod warunkiem, że zachodzi tożsamość spraw. Przedmiot rozpatrywanej sprawy jest tożsamy z przedmiotem sprawy, która została rozstrzygnięta ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., na mocy której dokonano rozgraniczenia tych samych nieruchomości. Wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie obarczone byłoby wadą nieważności.

W ocenie Kolegium prawidłowe było zastosowanie w sprawie art. 61a § 1 k.p.a., gdyż postępowanie w sprawie nie mogło być wszczęte z uwagi na to, że toczyło się wcześniej i zakończyło ostateczną decyzją o rozgraniczeniu wnioskowanych nieruchomości.

W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], W. C. podniósł, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. – skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania, nie wystąpiły też uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie nie może być wszczęte.

Skarżący zarzucił ponadto, że zaskarżone postanowienie jest sprzeczne z treścią przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287, ze zm.; dalej jako: P.g.k.). Ustawa nie przewiduje możliwości odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Organ ma obowiązek wszcząć postępowanie, a jedynie gdy okaże się, że brak jest podstaw do jego kontynuacji, postępowanie takie może być umorzone. Przepisy te mają charakter szczególny w stosunku do k.p.a.

Ponadto w ocenie skarżącego organ dokonał wadliwej oceny zamiarów stron postępowania – podnoszone przez nie zarzuty dotyczyła właśnie przebiegu granic działek, a żądanie obejmowało ponowne rozgraniczenie. Na etapie wszczęcia postępowania organ nie jest uprawniony do oceny, czy żądania stron są zasadne, bowiem zostanie to wyjaśnione dopiero w toku postępowania o rozgraniczenie.

Nie można mówić o wystąpieniu w sprawie res iudicata, gdyż we wniosku strony wskazywały na nowe okoliczności, które wymagają wyjaśnienia w postępowaniu rozgraniczeniowym. Przyjęcie stanowiska organu oznaczałoby niemożność prowadzenia postępowania, nawet gdy zaistniał ponowny spór co do przebiegu granic.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jego uchylenia (stwierdzenia nieważności).

Rozstrzygnięcie sporu prawnego w badanej sprawie zależy od odpowiedzi na dwa kolejne pytania: po pierwsze – czy w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie nieruchomości, prowadzonym w trybie przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne znajduje zastosowanie art. 61a k.p.a, przewidujący możliwość odmowy wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie wszczęcia nie pochodzi od strony lub z innych przyczyn nie może być wszczęte. W razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, konieczne będzie rozważenie prawidłowości stanowiska organów, które odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego z powołaniem się na stan powagi rzeczy osądzonej, czyli sytuację, w której sprawa będąca przedmiotem żądania strony została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją.

Odpowiadając na pierwsze z wyżej postawionych pytań należy jednoznacznie stwierdzić, że art. 61a k.p.a. ma zastosowanie w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym. Postępowanie to ma charakter typowego, jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, prowadzonego w sprawie indywidualnej

i kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej (o rozgraniczeniu lub o umorzeniu postępowania) albo zawarciem ugody. Żaden z przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wyłącza zastosowania przepisów k.p.a. w tym postępowaniu. Relacja pomiędzy tymi ustawami opiera się na jednej z podstawowych reguł kolizyjnych – lex specialis derogat legi generali (w wolnym tłumaczeniu: ustawa szczególna ma pierwszeństwo przed ustawą ogólną). Niewątpliwie Prawo geodezyjne i kartograficzne jest ustawą szczególną w stosunku do Kodeksu, zatem przepisy Prawa mają pierwszeństwo w zastosowaniu przed przepisami Kodeksu. Oznacza to, że w postępowaniu rozgraniczeniowym stosuje się przepisy Kodeksu, o ile odrębne uregulowania nie wynikają z przepisów Prawa geodezyjnego

i kartograficznego. Zasadnicze odrębności, jakie wprowadza Prawo dotyczą wyłączenia trybu odwoławczego od decyzji i wprowadzenia specyficznej procedury przekazania sprawy na drogę postępowania sądowego (art. 33 ust. 3, art. 34 ust. 2 P.g.k.). Żaden przepis Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie wyłącza zastosowania art. 61a k.p.a. w postępowaniu rozgraniczeniowym. Przeciwnego wniosku nie można wywieść z treści powoływanego przez skarżącego art. 30 ust. 4 P.g.k., który dotyczy postanowienia o wszczęciu, a nie o odmowie wszczęcia postępowania. Zasadność przyjętego przez sąd kierunku interpretacji potwierdza też logika – jaki byłby sens wszczynania postępowania, skoro już na wstępie organ jest w stanie ocenić, że jego prowadzenie jest niedopuszczalne. Właśnie celem wstępnej oceny żądań, które nie mogą skutkować wszczęciem postępowania ustawodawca wprowadził art. 61a k.p.a.

Powyższa konstatacja umożliwia przejście do zasadniczego problemu w badanej sprawie, tj. oceny, czy zasadnie organy uznały, że w sprawie niemożliwe jest wszczęcie postępowania, gdyż żądanie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

Jedną z podstawowych, ogólnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznych, wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. Zasada ta nakazuje uwzględnianie treści decyzji ostatecznych, chyba że zostaną one uchylone lub zmienione w określonych w kodeksie tzw. trybach nadzwyczajnych. Zasada ta jest niezbędnym elementem bezpieczeństwa obrotu prawnego. Nieograniczone podważanie ostatecznych rozstrzygnięć indywidualnych prowadziłoby do swoistej anarchii prawnej, zakłócającej prawidłowy obrót prawny poprzez niemożność wywodzenia żadnych trwałych skutków prawnych z takich rozstrzygnięć.

Nie ma żadnych argumentów przemawiających za tym, aby przymiotu ostateczności, a co za tym idzie – trwałości – odmawiać decyzjom w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. W ich przypadku walor trwałości nabiera jeszcze większego znaczenia, jest bowiem warunkiem skutecznego obrotu nieruchomościami.

Ostateczna decyzja rozgraniczeniowa, której nie zakwestionowano w przewidzianym w ustawie trybie żądania przekazania sprawy do sądu (art. 33 ust. 3 P.g.k.) korzysta z cechy trwałości na takiej samej zasadzie, jak inne decyzje administracyjne. Kwestionowanie jej ustaleń jest dopuszczalne tylko w razie wystąpienia określonych w k.p.a. okoliczności (wad), pozwalających na zastosowanie tzw. nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji. W badanej sprawie żądanie skarżącego nie dotyczyło jednak weryfikacji decyzji rozgraniczeniowej z dnia

[...] kwietnia 2007 r. Z akt administracyjnych wynika, że postępowania takie toczyły się, pozostają jednak one poza granicami oceny sądu administracyjnego, wyznaczonymi przedmiotem zaskarżenia, którym są postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie zwykłym.

Oczywiście powyższe stwierdzenia nie oznaczają, że ostateczna decyzja o rozgraniczeniu wyłącza raz na zawsze możliwość powstania sporu granicznego. Stan faktyczny sprawy już rozstrzygniętej ostatecznie może się zmienić, a granice mogą ponownie stać się sporne. W takiej sytuacji będziemy mieli do czynienia nie ze sprawą już rozstrzygniętą decyzją ostateczną, ale ze sprawą nową, wymagającą wydania nowej decyzji. Wymaga to jednak wykazania, że rzeczywiście nastąpiła taka zmiana okoliczności faktycznych (lub prawnych), iż doszło do powstania nowej sprawy administracyjnej (rozgraniczeniowej).

Analizując treść wniosku skarżącego z dnia 3 lipca 2011 r. (k. 119 akt adm.), który miał zainicjować postępowanie, należy stwierdzić, że skarżący nie powołuje żadnych nowych okoliczności, zaistniałych po dacie, kiedy decyzja o rozgraniczeniu z dnia [...] kwietnia 2007 r. stała się ostateczna. Argumenty skarżącego dotyczą kwestionowania prawidłowości pomiarów dokonanych przez geodetę, zawartych w operacie technicznym, który stał się podstawą wydania decyzji rozgraniczeniowej. Z faktu, że skarżący nie zgadza się z dokonanym rozgraniczeniem nie wynika, że powstała nowa sprawa administracyjna, która powinna być rozstrzygnięta nową decyzją rozgraniczeniową. Wymagałoby to wykazania rzeczywistych zmian w faktycznych stosunkach własnościowych, w wyniku których przebieg granicy znów stał się sporny. Żadnych takich okoliczności skarżący nie powołuje, podważając tylko prawidłowość poprzedniego rozgraniczenia, zwłaszcza operatu sporządzonego przez geodetę. Tego typu nieprawidłowości skarżący powinien podnosić po doręczeniu mu decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., w żądaniu przekazania sprawy sądowi (art. 33 ust. 3 P.g.k.). Bez wskazania na zmiany stanu faktycznego, skutkujące obiektywnym stanem sporu granicznego niedopuszczalne jest ponowne prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadą trwałości ostatecznej decyzji z [...] kwietnia 2007 r., naruszając stan powagi rzeczy osądzonej. Jak wskazano wyżej – dopuszczenie nieograniczonej możliwości kwestionowania ostatecznej decyzji rozgraniczeniowej powodowałoby stan permanentnej niepewności co do przebiegu granic, uniemożliwiającej jakikolwiek obrót nieruchomościami.

W ocenie sądu organy prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, zakończonego już ostateczną decyzją rozgraniczeniową z dnia [...] kwietnia 2007 r.

Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.).