II OSK 291/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dnia 26 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1498/11 oddalił skargę S. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2011 r., nr DON/ORZ/7101/530/11, w przedmiocie oddalenia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujący stan faktyczny sprawy:

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem, nr 424/11, z dnia 16 marca 2011 r. oddalił skargę S. K. dotyczącej przewlekłości postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Warszawskiego Zachodniego w sprawie rozbiórki murowanej wiaty śmietnikowej na działce nr ew. ... w granicy z działką nr ew. ... przy ul. T. w K., Gm. S. B.. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął prawidłowe w świetle przepisów prawa czynności w związku z postępowaniem egzekucyjnym, które prowadzi w niniejszej sprawie. W toku tego postępowania nie stwierdzono przewlekłości. W sprawie prowadzone są konkretne działania organu egzekucyjnego.

Zaskarżonym w sprawie postanowieniem z dnia 12 maja 2011r., znak DON/ORZ/7101/530/11, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy ww. postanowienie organu pierwszej instancji i podtrzymał jego stanowisko o tym, że w sprawie nie zaistniała przewlekłość postępowania. Organ II instancji wskazał, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 marca 2009r., nr 176/09 nakazano K. A.-S. rozbiórkę murowanej wiaty śmietnikowej wybudowanej na działce nr ew. ... przy ul. T. w K., gm. S. B.. W toku postępowania egzekucyjnego w dniu 18 czerwca 2009 r., skierowano do zobowiązanej upomnienie. W dniu 21 października 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił tytuł wykonawczy. Następnie postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2010 r., nr 111/10, organ egzekucyjny nałożył na dłużnika jednorazową grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Postanowieniem zaś z dnia 27 lipca 2010r., nr 235/10, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowił o zastosowaniu wykonania zastępczego oraz o zobowiązaniu o wpłaceniu zaliczki na poczet tego wykonania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na przepis art. 54 § 2

z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.

z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zw. dalej ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stwierdził, że organ egzekucyjny podjął wszystkie prawem przewidziane czynności, zatem nie pozostaje w bezczynności.

Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na to postanowienie wniosła S. K. dochodząc uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, wydania postanowienia sygnalizacyjnego w trybie art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., oraz nałożenia grzywien w trybie art. 112 i art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarżąca zarzuciła znaczne odstępy czasowe w podejmowaniu czynności przez organ egzekucyjny, czym naruszono przepis art. 35 i 36 k.p.a., brak zlecenia wykonania zastępczego z naruszeniem art. 130 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona i jako taka podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 54 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zw. dalej u.p.e.a., na przewlekłość postępowania egzekucyjnego skarga przysługuje także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku. Status ten skarżącej przysługuje. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia przewlekłości postępowania egzekucyjnego, użytego w ww. art. 54 § 1 ani w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ani w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, mającego odpowiednie zastosowanie na mocy art. 18 ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Sąd Wojewódzki wskazał, że stan przewlekłości postępowania może wystąpić w przypadku niepodejmowania przez organ egzekucyjny czynności zmierzających do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego albo w przypadku podejmowania tych czynności przez organ z nieuzasadnionym opóźnieniem lub niecelowo. Przewlekłości postępowania egzekucyjnego, nie można zatem wprost utożsamiać z łącznym czasem trwania postępowania egzekucyjnego.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, o przewlekłości postępowania można mówić tylko wówczas, gdy organ egzekucyjny nie podejmuje czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku, uwzględniając czas niezbędny do podjęcia tych czynności, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu.

Sąd Wojewódzki wskazał że w orzecznictwie postuluje się również odwołanie się (na podstawie art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) do zasady szybkości, wnikliwości i prostoty postępowania, przewidzianej w art. 11 k.p.a. oraz do zasady stosowania środków prowadzących do bezpośredniego wykonania obowiązków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego, wynikającej z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 114/08, LEX nr 489607). Organ nadzoru, rozpoznający skargę na przewlekłość postępowania ograniczyć się musi do zbadania terminowości podejmowania przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych i innych czynności postępowania. Organ egzekucyjny, co Sąd Wojewódzki podkreślił, odpowiadać może przy tym tylko za własne zaniechania i opóźnienia. Korzystanie przez stronę ze środków odwoławczych i zaskarżenia, nie wykonywanie dobrowolne nakazów w postępowaniu przedłużają postępowanie, jednak nie powodują jego przewlekłości, którą utożsamiać należy wyłącznie z wadliwym działaniem organu egzekucyjnego. Komentowana regulacja nie określa, jakie treści powinno zawierać postanowienie korzystne dla skarżącego. W przypadku skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego organ nadzoru powinien zawrzeć w postanowieniu zalecenia (wskazania) mające na celu usunięcie przyczyn przewlekłości postępowania egzekucyjnego, np. przez dokonanie określonych czynności egzekucyjnych, których jednak sam nie będzie mógł dokonać.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki stwierdził, że w postępowaniu egzekucyjnym, nie zachodzi przewlekłość w rozumieniu art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji związana z podjęciem czynności zmierzających do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Czynności egzekucyjne w sprawie podejmowane były zgodnie z porządkiem przepisów pranych i z dopuszczalnym zachowaniem terminów racjonalnych dla wykonania obowiązku przez dłużnika i pracy organu. Poza argumentami przywołanymi w uzasadnieniu organu II instancji, dodatkowo Sąd Wojewódzki wskazał, że w dniu 10 marca 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, co do nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Nie jest zasadny, w kontekście przewlekłości postępowania zarzut skarżącej, co do naruszenia przepisu art. 130 ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W toku niniejszego postępowania prawidłowo organ egzekucyjny wydał postanowienie z dnia 27 lipca 2010 r. o wykonaniu zastępczym. Zgodnie z ww. przepisem - jeżeli w postanowieniu w sprawie wykonania zastępczego nie wskazano osoby, której zostało zlecone zastępcze wykonanie egzekwowanego obowiązku, organ egzekucyjny zleci wykonanie egzekwowanych czynności określonej przez siebie osobie w terminie nie dłuższym niż miesiąc i zawiadomi o tym zobowiązanego. Z treści komentowanego artykułu wynika, że w postanowieniu w sprawie wykonania zastępczego można nie wskazać osoby, której to wykonanie zostało zlecone. Zlecenie to może nastąpić w późniejszym terminie, ale nie dłuższym niż jeden miesiąc. Obowiązek powiadomienia zobowiązanego o wyznaczeniu wykonawcy wiąże się z potrzebą umożliwienia dochodzenia roszczeń przysługujących zobowiązanemu względem wykonawcy, a wynikających z art. 131 i 132 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Instytucja powyższa służy zatem ochronie interesów dłużnika, nie ma znaczenia dla oceny postępowania w zakresie zarzutu o jego przewlekłości. Ponadto, strona mająca zastrzeżenia odnoszące się do wyboru wykonawcy ma możliwość zgłoszenia ich w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt OSK 1404/07, z dnia 29 listopada 2007r, LEX nr 424663).

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. K., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i art. 35 § 3 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie zachodzi przewlekłość;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że organ egzekucyjny działał w postępowaniu egzekucyjnym bez zbędnej zwłoki,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz braku interpretacji przepisu w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy.

Wskazując na te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada wprawdzie przedstawionym wymogom, lecz nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Wskazać przede wszystkim trzeba, że postępowanie administracyjne będące przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego, a następnie postępowanie toczące się przed tym Sądem miały za przedmiot przewlekłość postępowania egzekucyjnego.

Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie przez siebie wskazanym.

W orzecznictwie sądowym przed 11 kwietnia 2011 r. problem przewlekłości postępowania administracyjnego nie istniał z braku odpowiednich unormowań w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu administracji, doszło do wydania decyzji administracyjnej. Postępowanie sądowoadministracyjne w takim przypadku podlegało bowiem umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania jest zwrotem prawnie niedookreślonym, którego znaczenie na gruncie k.p.a. budzi uzasadnione wątpliwości interpretacyjne. Przyjąć jednak należy, że przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12).

Środkom prawnym mającym przeciwdziałać bezczynności i przewlekłości postępowania przyświecają różne cele. W tym pierwszym przypadku chodzi przede wszystkim chodzi o usunięcie stanu niezgodnego z prawem i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadku zażalenia lub skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania chodzi o uzyskanie prejudykatu warunkującego dochodzenie odszkodowania za bezprawne działanie (ewentualnie jego brak) organu administracji publicznej (art. 417 i n. k.c.) lub warunkującego odpowiedzialność majątkową funkcjonariusza publicznego za rażące naruszenie prawa (art. 5 pkt 3 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa). Przewlekłe prowadzenie postępowania jest bowiem okolicznością faktyczną, która wystąpiła lub nie na gruncie rozpoznawania konkretnej sprawy, i której nie da się usunąć. Od dnia 1 września 2004 r. na podstawie art. 4172 § 3 k.c. można bowiem dochodzić naprawienia szkody wyrządzonej przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa. Naprawienia szkody można jednak żądać dopiero po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji.

Jak powiedziano wcześniej przedmiotem sprawy podlegającej kontroli Sądu Wojewódzkiego była przewlekłość postępowania. Zasadnie zatem Sąd ten dokonał oceny przesłanek przewlekłości wskazując w uzasadnieniu wyroku na podobne, jak wyżej podano, kryteria tych ocen, a nadto powołując się na literaturę przedmiotu. Podanie tych kryteriów, które zresztą nie zostały przez autora skargi kasacyjnej zakwestionowane, czyniło zadość wyjaśnieniu podstawy prawnej orzeczenia, dlatego też nie okazała się uzasadniona podstawa zarzutu skargi kasacyjnej odnosząca się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie okazał się też trafny zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i art. 35 § 3 k.p.a. polegający na przyjęciu, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie zachodzi przewlekłość, a w konsekwencji nie okazał się usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 12 § 1 i 2 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy i analizy czynności podejmowanych w tej sprawie odstępy pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu przekraczały wprawdzie czas wyznaczany przepisami ustawy jak i k.p.a., na ich dokonanie, jednakże przy ocenie tych przekroczeń terminów uwzględniać należy nie tylko bezwzględne wartości tych przekroczeń, ale i to co je powodowało.

Przede wszystkim zauważyć trzeba, że decyzja z dnia 11 marca 2009 r., nr 176/09, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazująca K. A.-S. rozbiórkę murowanej wiaty śmietnikowej wymagała doręczenia stronom i odczekania na ewentualne złożenie przysługujących stronom środków odwoławczych. Z tego powodu nie można uznać za nadmiernie wydłużony termin skierowania do zobowiązanej upomnienia w dniu 18 czerwca 2009 r. Dalej, trzeba mieć na uwadze, że pomiędzy organem i skarżącą wywiązała się wymiana korespondencji. W dniu 6 lipca 2009 r. S. K. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo żądające wyjaśnień na jakiej podstawie, w rozmowie z dnia 16 czerwca 2009 r. stwierdził, że Pan K. G., że nie jest stroną postępowania egzekucyjnego. W dniu 17 lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiedział na "zapytanie" z dnia 6 lipca 2009 r. w kwestii stron postępowania egzekucyjnego. W dniu 21 października 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie egzekucyjne wystawiając tytuł wykonawczy nr 19/09 z dnia 21 października 2009 r. W toku tego postępowania również odbywała się korespondencja pomiędzy stronami, uczestnikami i organem w tym pismo z dnia 13 stycznia 2010 r. S. K. adresowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z żądaniem wskazania czynności, łącznie z datami ich wykonania, podjętych w postępowaniu egzekucyjnym.

Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2010 r., nr 111/10, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wykonał kolejną czynność nakładając na dłużnika jednorazową grzywnę w kwocie 1 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Do organu wpłynęło też pismo z dnia 26 kwietnia 2010 r. S.K. żądające osobistego zajęcia stanowiska przez J. O. w sprawie oraz przeprowadzenia kontroli legalności prowadzonego postępowania. Na pismo to udzielono odpowiedzi z dnia 29 kwietnia 2010 r. wyjaśniające wątpliwości S. K. zawarte w piśmie z dnia 26 kwietnia 2010 r. Następnie postanowieniem z dnia 27 lipca 2010 r., nr 235/10, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował wykonanie zastępcze oraz zobowiązał dłużnika do wpłacenia zaliczki na poczet kosztów zastępczego wykonania obowiązku.

Podejmowanie powyższych czynności i wymiana korespondencji miała swoje uzasadnienie m.in. w żądaniach samej skarżącej. Zauważyć przy tym trzeba, że doręczanie pism stronom i uczestnikom, a także aktów wydawanych w postępowaniu wymaga uwzględnienia i tej okoliczności, że strona (w tym przypadku zobowiązana) może mieć interes w przedłużaniu postępowania wykorzystując przysługujące jej środki prawne. Już chociażby nieodbieranie korespondencji pod adresem, wymaga awizowania jej przez operatora pocztowego, a uznanie doręczenia za skuteczne w takim przypadku, wymaga odczekania co najmniej 14 dni (art.44 §1 pkt 1 i § 4 k.p.a.), oraz czasu koniecznego o odesłania przez pocztę zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji.

Aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo, muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego i dlatego doręczyciel dochował wymogów z art. 44 k.p.a., w tym wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 695/12, LEX nr 1145634)

Trzeba zatem mieć świadomość, że wymiana korespondencji urzędowej z udziałem operatora pocztowego, przy zastosowaniu tzw. doręczenia zastępczego, dla każdego z pism może trwać ok. trzech tygodni. W tej zaś sprawie zobowiązana nie odbierała korespondencji, a zatem organ był zmuszony do stosowania powyższych zasad doręczania, co było związane z wydłużaniem się odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu.

Mając na względzie przytoczone wyżej okoliczności trzeba uznać za zasadną ocenę dokonaną przez Sąd Wojewódzki, iż brak jest w kontrolowanej sprawie przesłanek niezbędnych dla uznania, że wystąpiła przewlekłość postępowania. Wprawdzie Sąd Wojewódzki dosyć ogólnie odniósł się do powyższych kwestii, niemniej nie można uznać, iż z tego powodu wyrok nie odpowiada prawu, skoro rozstrzygnięcie prowadziło do właściwego rezultatu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, ze skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego też orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.