II SA/Wa 858/14

Uzasadnienie

E. K. wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku na rzecz małoletniego syna H. K. po zmarłym w 2012 r. ojcu H. K. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, a po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy poprzednią decyzję.

Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] kwietnia 2013 r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 938/13. Sąd stwierdził, że Prezes ZUS nie zbadał i nie rozważył należycie okoliczności, o których mowa w art. 83 ust 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w aspekcie przesłanki szczególnych okoliczności i braku niezbędnych środków utrzymania. Tymczasem okoliczności te mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W związku z powyższym, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes ZUS decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...].

W motywach decyzji organ podał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalono, iż na przestrzeni 45 lat życia zmarłego ojca dziecka udokumentowano 7 lat, 11 miesięcy i 16 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci ojca dziecka (od dnia [... lutego 2002 r. do dnia [...] lutego 2012 r.), zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentowano 2 lata i 26 dni tych okresów. W okresach od dnia [...] stycznia 2003 r. do dnia [...] listopada 2004 r., od dnia [...] marca 2006 r. do dnia [...] czerwca 2009 r. i od dnia [...] stycznia 2010 r. do chwili zgonu w dniu [...] lutego 2012 r. ojciec dziecka nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Zdaniem Prezesa ZUS w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, które mogłyby uzasadniać przerwy w ubezpieczeniu społecznym. Za szczególną okoliczność nie może być bowiem uznany alkoholizm zmarłego, gdyż samo wystąpienie schorzenia nie jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. W wyniku postępowania orzeczniczego, przeprowadzonego zgodnie z dyspozycją wyroku z dnia 16 października 2013 r., orzeczeniem z dnia [...] lutego 2014 r. komisja lekarska ZUS ustaliła u ojca dziecka brak podstaw do stwierdzenia długotrwałej niezdolności do pracy w okresie przed zgonem. Organ podkreślił, że uzależnienie alkoholowe nie stanowi nie dającej się usunąć przeszkody, która uniemożliwiałaby świadczenie pracy. Nie jest też zdarzeniem skutkującym niezdolnością do pracy i jako takie nie może być uznane za szczególną okoliczność.

W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie również nie została spełniona przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, gdyż z zaświadczenia zakładu pracy wynika, że średnie wynagrodzenie matki dziecka z 3 ostatnich miesięcy wyniosło 4.386,87 zł, zajecie komornicze wyniosło 1561,54 zł miesięcznie, co pozwala przyjąć, że na osobę w rodzinie przypada kwota 1412,67 zł. Odnosząc tę kwotę do kwoty najniższej emerytury – 844,45 zł, organ uznał, że małoletni nie jest pozbawiony niezbędnych środków utrzymania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Zgodnie natomiast z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie.

Z treści powołanego wyżej przepisu wynikają cztery przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego.

Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.

Nadto, w myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – zwanej dalej kpa, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie Prezes ZUS nie uchybił wskazanym wyżej obowiązkom. Z akt sprawy wynika, że okres ubezpieczenia ojca dziecka był krótki w stosunku do jego wieku, ponieważ na 45 lat życia ojca dziecka udokumentowano 7 lat, 11 miesięcy i 16 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Z akt nie wynika, by brak zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym usprawiedliwiony był szczególnymi okolicznościami, zwłaszcza stanem zdrowia. Wobec ojca dziecka nie była bowiem orzeczona całkowita niezdolność do pracy, a orzeczeniami z dnia [...] października 2012 r. lekarz orzecznik ZUS oraz z dnia [...] lutego 2014 r. komisja lekarska ZUS ustaliła brak podstaw do stwierdzenia długotrwałej niezdolności do pracy przed zgonem ojca dziecka. Zatem nie można uznać by istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia ojca dziecka, które uniemożliwiłyby kontynuowanie zatrudnienia a w konsekwencji uzyskanie w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym.

Podkreślić należy, że o stanie zdrowia ojca dziecka lekarze orzecznicy ZUS orzekali dwukrotnie wydając orzeczenia identycznej treści. Zdaniem Sądu ta powtarzalność treści orzeczeń jest wystarczająca do uznania, że materiał dowodowy w sprawie został zebrany i rozpatrzony przez Prezesa ZUS rzetelnie i wnikliwie, a o ocena stanu faktycznego obejmowała wszystkie aspekty sprawy.

Podnoszony zarzut choroby alkoholowej również nie wyjaśnia braku adekwatnego do wieku ojca dziecka okresu ubezpieczenia. Konieczne jest bowiem podkreślenie, że alkoholizm nie stanowi nie dającej się usunąć przeszkody, która udaremniałaby świadczenie pracy. Może stanowić ograniczenie w jej świadczeniu, jednak w przypadku rozważania szczególnych okoliczności mających wpływ na otrzymanie świadczenia w drodze wyjątku, niezbędne jest wykazanie przynajmniej prób przezwyciężenia tej choroby. W odmiennej sytuacji świadczenie takie przysługiwałoby wszystkim wnioskodawcom dotkniętych tą chorobą lub też pozostałym po takich osobach członkom rodziny.

W ocenie Sądu nie została również spełniona kolejna przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia w drodze wyjątku czyli kryterium braku niezbędnych środków utrzymania. Z akt sprawy wynika, że skarżąca zamieszkuje z małoletnim synem, a jej średnie miesięczne wynagrodzenie z 3 ostatnich miesięcy wynosi 4386,87 zł, natomiast średnie zajęcie komornicze wynosi 1561,54 zł miesięcznie. Po odliczeniu z wynagrodzenia zajęcia komorniczego pozostaje kwota 2825,33 zł miesięcznie, stąd dochód na osobę w rodzinie opiewa na 1412,67 zł miesięcznie. Dochód ten przekracza więc wysokość najniższej emerytury, czyli 844,45 zł miesięcznie, która to kwota jest przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych za wyznacznik kryterium środków niezbędnych, niezdefiniowanych przecież w ustawie.

Nadto przepis art. 83 ust 1 ustawy wiąże przyznanie świadczenia w tym trybie z brakiem niezbędnych środków utrzymania, a niezbędne środki utrzymania nie są tożsame z niewystarczającymi środkami, na co również zwracają uwagę sądy administracyjne w swoich orzeczeniach. Ocena tej niezbędności dokonywana jest z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Jakkolwiek uzyskiwane przez matkę dziecka środki finansowe mogą być niewystarczające dla zaspokojenia wszystkich potrzeb dziecka, to jednak nie można nie uznać ich za wystarczające do zaspokojenia niezbędnych, podstawowych potrzeb.

Nadto trudna sytuacja materialna nie uzasadnia przyznawania świadczenia w drodze wyjątku, ponieważ świadczenie to nie stanowi świadczenia socjalnego, przyznawanego wyłącznie według potrzeb, nawet najbardziej uzasadnionych.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.