III SA/Kr 900/12

Uzasadnienie

Wójt Gminy G decyzją z dnia [...] 2012 r. znak: [...], działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) odmówił T. L. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem K. L.

W uzasadnieniu decyzji organ - po zacytowaniu przepisów regulujących materię świadczeń pielęgnacyjnych wyjaśnił, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie daje prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla T. L. w związku z opieką nad osobą pozostającą w związku małżeńskim. W związku z tym orzeczono o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia.

Od powyższej decyzji - w prawem zakreślonym terminie - odwołanie złożyła T. L. nie zgadzając się ze stanowiskiem, że ze względu na to, że jej mąż pozostaje w związku małżeńskim odmówiono jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej podniosła, że mąż wymaga całodobowej opieki i pielęgnacji, co nie pozwala jej na podjęcie zatrudnienia. Opisała także swoją ciężką sytuację materialną. Wniosła na koniec o uchylenie decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 kwietnia 2012 r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 2, ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa.

Organ wskazał, że ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ustawodawca doprecyzował m.in. przepis art. 17 ust. 1. Wskazano, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym (niż matka i ojciec) osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2a powołanej ustawy świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Podniesiono, że z akt sprawy, jak i z odwołania strony wynika, że wnioskodawczyni T. L. jest żoną osoby wymagającej opieki czyli K. L. (kopie dowodów osobistych), a ten, orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS, z dnia 7 września 2011 r. Nr akt [...] uznany został jako niezdolny do samodzielnej egzystencji okresowo do dnia 31 października 2012 r. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że K. L. posiada naruszoną sprawność organizmu i wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Odwołująca się zrezygnowała z podjęcia zatrudnienia z konieczności sprawowania opieki nad mężem, a także nie posiada prawa do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 (oświadczenia strony z dnia 2 listopada 2011 r.).

Organ stwierdził, że obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wykluczają możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Ustawodawca nowelizując przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sposób nie pozostawiający wątpliwości interpretacyjnych wykluczył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, za wyjątkiem sytuacji, gdy współmałżonek takiej osoby legitymuje się również orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże nawet gdyby współmałżonek posiadał owo orzeczenie, nie mógłby uzyskać wnioskowanego świadczenia, gdyż zgodnie art. 17 ust. 1 pkt 2 świadczenie pielęgnacyjne przysługuje innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ocenie organu znowelizowana treść przepisu art. 17 jest jasna i zrozumiała, organy orzekające są nim związane, a ustawodawca nie pozostawił im tak zwanego "luzu decyzyjnego", w związku z czym należało uznać decyzję organu I instancji o odmowie przyznania T. L. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego za prawidłową.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 kwietnia 2012 r., nr [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. L.

Skarżąca podała, że wcześniej uchylono decyzję Wójta Gminy G i przyznano jej zasiłek pielęgnacyjny. Wskazała, że jej mąż dostał I grupę inwalidzką do dnia 31 października 2012 r., w związku z czym złożyła wniosek o zasiłek. Podniosła, że mąż nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji, a także że rodzina utrzymuje się z renty męża.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zasygnalizować należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie spraw administracyjnych i nie ma kompetencji do zmiany zaskarżonych do niego decyzji administracyjnych, bada natomiast czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Na podstawie powyższych kryteriów należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie konieczne jest rozstrzygnięcie, czy fakt pozostawania przez męża skarżącej w związku małżeńskim, w sytuacji gdy sama skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uniemożliwia przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad mężem, wykluczającą podjęcie zatrudnienia.

W ocenie Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.). Odnosząc treść tego przepisu do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżąca należy do kategorii osób, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przewiduje bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (czyli innym niż matka lub ojciec wymienieni w punkcie 1 tego przepisu), na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Podnieść należy, że stosunki rodzinne reguluje ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 788) Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Obowiązek alimentacyjny małżonków uregulowany jest w Tytule I Kodeksu "Małżeństwo", a obowiązek alimentacyjny krewnych (rodziców, dzieci, dziadków) i innych osób (np. pasierbów, macochy, ojczyma) w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo". Obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych, o którym mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie.

Podstawę materialnoprawną przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zawiera ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, która w art. 17 ust. 1 ustanawia krąg osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka.

Bezsprzecznie zatem małżonek jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego wymienioną w art. 17 ust. 1 pkt 2 przytoczonej wyżej ustawy, albowiem jest - poza matką i ojcem, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 - inną osobą, na której, zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Ustawa o świadczeniach rodzinnych, poza wyłączeniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego małżonka będącego osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych), nie wymienia żadnych innych przesłanek w stosunku do małżonka poza ogólnymi przesłankami dotyczącymi wszystkich uprawnionych.

Z powyższego wynika, że prezentowane przez organy administracyjne obu instancji odmienne stanowisko jest stanowiskiem sprzecznym z obowiązującym prawem, a w szczególności z przytoczonymi wyżej przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy.

Wskazać należy, że wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem tego wyroku przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456) znowelizowano przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który obecnie przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka – w tym ostatnim przypadku z zastrzeżeniami jak wyżej. Nowelą tą nie uchylono przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cyt. ustawy.

Wyłącznie językowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, z uwzględnieniem zmian wprowadzonych ustawą z 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2011, Nr 205, poz. 1212) prowadzi do rezultatów sprzecznych z treścią art. 17 ust. 1 tej ustawy, która została zdeterminowana stanowiskiem zawartym w cytowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a musi zatem być odczytywane – zdaniem Sądu – przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1. Jeżeli bowiem prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy niweczyłoby skutki wyroku Trybunału w stosunku do osób pozostających w związku małżeńskim. Takie stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny opowiadając się za koniecznością wykładania tych przepisów zgodnie z Konstytucją: "Świadczenie pielęgnacyjne będzie mogło być przyznawane na rzecz współmałżonka, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki, warunkujące - co do zasady - możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia" (wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 115/10 – opubl. LEX nr 594927).

Językowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, aby nie prowadziła do rezultatów absurdalnych, musi być skorygowana rezultatami wykładni celowościowej i systemowej. Dlatego również w aktualnym stanie prawnym organy winny stosować prokonstytucyjną wykładnię tego przepisu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 sierpnia 2009 r., II SA/Gd 319/09). Oznacza to, że art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie znajduje zastosowania, gdy z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne występuje zobowiązany do opieki i alimentacji w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego małżonek osoby legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności, spełniający jednocześnie wymogi z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2010 r., VIII SA/Wa 671/09, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2011 r., II SA/Ol 456/11). Okoliczność, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne sprawuje opiekę nad własnym małżonkiem, nie może więc stanowić podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia. Jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "przesłanka negatywna, ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie dotyczy małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego określone w art. 17 ust. 1 ustawy wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ale odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Ma to uzasadnienie w przekonaniu ustawodawcy, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2012 r., I SA/Wa 728/12, LEX nr 1212679).

Niezależnie od powyższego uchybienia polegającego na dokonaniu przez organy błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sprawie naruszono również art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezbadanie i nie wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy w stosunku do skarżącej nie występuje negatywna przesłanka przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby organy badały czy skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne, a okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12 rozstrzygającej wątpliwości, jakie zarysowały się w tym zakresie w orzecznictwie sądowym – "prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych".

Należy w konsekwencji stwierdzić, że organy obydwu instancji poprzez błędną wykładnię naruszyły prawo materialne, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 18, art. 67 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, natomiast nie badając przesłanki prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa rolnego naruszyły zasadę prawdy obiektywnej i wskazane wyżej przepisy regulujące sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowały treść zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, które na tym etapie postępowania zostały wydana przedwcześnie.

Wobec powyższego decyzje obydwu instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie obydwu decyzji nastąpiło w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro obydwie decyzje są wadliwe ich uchylenie stało się konieczne w celu zapewnienia stronie gwarancji dwuinstancyjnego postępowania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącej, organy będą zobowiązane do zastosowania przedstawionej wyżej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz pozostałych przesłanek art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę prawną organy dokonają oceny, czy przedstawione przez wnioskodawczynię dokumenty są wystarczające do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także czy nie zachodzi w stosunku do niej negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o jakiej mowa w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12.