II OSK 176/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę L. C. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Starosta Lubelski zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom B. i T. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami oraz instalacjami zewnętrznymi na działkach nr [...] i [...] w miejscowości B. D., gm. B. W uzasadnieniu organ wskazał, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), obejmuje działki nr [...] i nr [...], co oznacza, że stroną tego postępowania są wyłącznie inwestorzy.

Skarżąca, właścicielka nieruchomości sąsiedniej nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., podnosząc, że posiada przymiot strony w tym postępowaniu i z tej przyczyny powinna brać w nim czynny udział, czego organy nie uwzględniły. Skarżąca wskazała, że należąca do niej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Ponadto granica pomiędzy działką inwestorów a skarżącej jest sporna.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Starosta Lubelski wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 149 § 1 i art. 150 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Starosta Lubelski odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2010 r. o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu wyjaśnił, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej, albowiem działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Budynek zaprojektowano zgodnie z wymogami § 12 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). W kwestii przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...] organ wskazał, iż projekt zagospodarowania działki inwestorów został sporządzony przez uprawnioną do tego osobę na aktualnej mapie do celów projektowych, gdzie przedmiotowej granicy nie oznaczono symbolami granicy spornej, co dla organu udzielającego pozwolenia na budowę jest wiążące. Przebiegu granic nie można domniemywać, stąd nie można stwierdzić, iż podnoszona kwestia mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając stanowisko, że zebrany w sprawie materiał nie daje podstaw do uznania, że działka skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania zaprojektowanej inwestycji. Organ ten podniósł, że odległość inwestycji od granicy działki skarżącej wynosi 4,8 m, co odpowiada odległościom ustalonym w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budynek zaprojektowano w odległości większej niż 4 m od granicy działki, nie ma więc przesłanek do uznania, że ograniczy możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej zgodnie z przepisami. Skoro w obszarze oddziaływania nie znajduje się działka skarżącej, tym samym nie jest ona stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy podzielił także stanowisko organu pierwszej instancji, że sporządzony na aktualnej mapie zasadniczej przyjętej do ewidencji w państwowym zasobie geodezyjno - kartograficznym projekt zagospodarowania działki, na której pokazany jest układ granic jest dla organów udzielających pozwolenia na budowę wiążący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podzielił stanowisko organów obu instancji, że działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a zatem nie jest ona stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Legitymację skarżącej do brania udziału w postępowaniu ocenić należało w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlane, zgodnie z którym, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Treść pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" określona jest w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. Ograniczenia, nie wynikające z przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Przepisami odrębnymi, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego są także przepisy techniczno-budowlane, w szczególności przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis § 12 ust. 4 powołanego rozporządzenia wprost stanowi, że objęcie działki sąsiedniej obszarem oddziaływania, o jakim mowa w art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego ma miejsce wyłącznie w sytuacji sytuowania budynku na działce budowlanej w sposób, o jakim mowa w § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia, co w sprawie nie ma miejsca. Przedmiotowy budynek mieszkalny został zaprojektowany w odległości 4,8 m od granicy z działką należącą do skarżącej. Świadczy to o braku możliwości uznania skarżącej za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast rozstrzygniecie kwestii sporu co do przebiegu granic nieruchomości skarżącej i inwestora, pozostaje bez wpływu na możliwość wydania decyzji w sprawie o pozwolenie na budowę. Organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest uprawniony do badania przebiegu granicy na gruncie. Opiera się on jedynie na danych wynikających z aktualnych dokumentów geodezyjnych, a na takim dokumencie został sporządzony w rozpatrywanej sprawie projekt zagospodarowania działki inwestorów.

W skardze kasacyjnej od wyroku skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2, art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, § 12 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Skarżąca podniosła, że błędnie przyjęto iż nie przysługuje jej status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę z uwagi na fakt, iż jej działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, podczas gdy w rzeczywistości z uwagi zarówno na toczące się postępowanie rozgraniczeniowe, jak i wskazane przez nią konkretne przepisy przewidujące ograniczenie w swobodnym korzystaniu z jej nieruchomości w związku z powstającym obiektem budowlanym, jej działka znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem skarżącej wadliwe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wyłącznie w sytuacji sytuowania budynku na działce budowlanej w sposób o jakim mowa w § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. działka sąsiednia objęta jest obszarem oddziaływania. Projekt zagospodarowania działki nie został sporządzony na aktualnej mapie, gdyż nie został na niej zaznaczony spór graniczny między działką skarżącej a inwestora, mimo że taki spór wynikał z dokumentacji znajdującej się w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Lublinie. W konsekwencji nie można stwierdzić, czy obiekt budowlany ma zachowaną odległość od granicy zgodną z przepisami. Rozstrzygnięcie kwestii sporu co do przebiegu granicy ma wpływ na tok postępowania i możliwość wydania decyzji w sprawie o pozwolenia na budowę.

Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach, a w szczególności trafne są zarzuty naruszenia przepisów art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zagadnienie prawne w tej sprawie dotyczy tego, czy skarżąca jest stroną, która ma prawo żądać wznowienia postępowania na tej podstawie, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę, mimo że była stroną tego postępowania. Rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji jest skutkiem stanowiska organów, że skarżąca nie miała przymiotu strony w sprawie o pozwolenie na budowę, zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. i nie ma przymiotu strony w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją.

Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku.

Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. Skarżąca słusznie podniosła w skardze kasacyjnej, iż odmowa przyznania jej statusu strony w rozpoznawanej sprawie nastąpiła z naruszeniem art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W zaskarżonej decyzji jako jedyne uzasadnienie ustalenia, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, organ przyjął odległość obiektów budowlanych od granicy działki inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował przyjęte w zaskarżonej decyzji ustalenia organów. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro zachowane są minimalne odległości dla tego rodzaju obiektu, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, to tym samym oddziaływanie obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomość sąsiadująca nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Ten pogląd został oparty na brzmieniu § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w § 12 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zatem, skoro w tej sprawie nie zostały przekroczone minimalne odległości usytuowania budynku jednorodzinnego od granicy działki (nie zachodzi sytuacja o której mowa w § 12 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia), to nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego i skarżąca nie jest stroną w tym postępowanie. Stanowisko to jest wadliwe, ponieważ przepis ten nie może być rozumiany w ten sposób, że skoro usytuowanie budynku na działce w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3 powoduje objęcie działki sąsiedniej obszarem oddziaływania obiektu, to a contrario, usytuowanie obiektu w większej odległości oznacza, że obiekt nie jest w obszarze oddziaływania. Stanowisko to jest wadliwe, także z tego powodu, że ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie daje podstaw do takiego zawężającego rozumienia tego określenia. W definicji tej mowa jest bowiem o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą nie tylko przytoczone przez organ przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki (budynki jednorodzinne) i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10) oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska. Podobny pogląd dotyczący interpretacji pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" został wyrażony w wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06. Ponadto przymiot strony w stosunku do właściciela sąsiedniej nieruchomości może wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności.

Nie można zatem uznać, że zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektu, unormowanych w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, przesądza o tym, iż oddziaływanie tego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a w konsekwencji nieruchomość sąsiednia nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. wyrok. NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11).

Nie można też w pełni podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że rozstrzygniecie kwestii sporu co do przebiegu granic nieruchomości skarżącej i inwestora, pozostaje bez wpływu na ocenę interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę. Jakkolwiek co do zasady organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są upoważnione do kontrolowania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami, to nie można z góry przyjmować, że twierdzenia odnośnie błędnego oznaczenia granicy nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy. W przypadku gdy toczy się postępowanie rozgraniczeniowe wymaga rozważenia, czy wynik tego postępowania mógłby podważyć złożone przez inwestora oświadczenie o prawnie do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.

Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w konsekwencji czego z góry założył, że skarżąca, będąca właścicielką nieruchomości sąsiedniej nie ma interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gdyż jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i tym samym nie może być stroną w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę. To, jaki jest obszar oddziaływania obiektu może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków, których wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością inwestora.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.