II OSK 167/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II SA/Op 258/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K.

i R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Starosty O. z [...] września 2010 r., nr [...] w sprawie wszczęcia postępowania scaleniowego, uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z 27 stycznia 2010 r. [...] sp. z o.o. zwróciła się do Starosty O. o wszczęcie postępowania scaleniowego zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] stycznia 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolniczej zabudowy produkcyjnej w Ś..

Postanowieniem z [...] września 2010 r., nr [...] Starosta O. wszczął postępowanie scaleniowe gruntów położonych w obrębach Ś., B. i D. gmina D. oraz w obrębie B. gmina Ł. o łącznej powierzchni [...] ha na wniosek [...] sp. z o.o., załączając wykaz uczestników postępowania i ustalając przewidywany termin jego zakończenia na dzień 31 grudnia 2012 r. W końcowej części postanowienia organ pouczył strony o możliwości wniesienia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, wyjaśniając jednocześnie, że postanowienie uważa się za doręczone uczestnikom postępowania scaleniowego " z chwilą upływu terminu wywieszenia postanowienia na okres 14 dni, zgodnie z art. 7 ust. 4 i ust. 6 ustawy".

Postanowienie Starosty O. z [...] września 2010 r. o wszczęciu postępowania scaleniowego zostało odczytane na zebraniu uczestników scalenia w dniu 11 października 2010 r., a także wywieszone na tablicach ogłoszeń sołectw w okresie od dnia 13 października 2010 r. do dnia 27 października 2010 r.

W dniu 12 października 2010 r. Starosta O. skierował do sołtysa wsi Ś. pismo wraz z postanowieniem o wszczęciu postępowania scaleniowego z prośbą o jego wywieszenie na tablicy ogłoszeń na okres 14 dni. Na piśmie tym jest odręcznie sporządzona przez sołtysa wsi Ś. adnotacja, że na tablicy ogłoszeń wywieszone zostało zarówno pismo Starosty O. z 12 października 2010 r., jak i postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego w okresie od dnia 13 października 2010 r. do dnia 26 października 2010 r. W piśmie z 8 października 2010 r. sołtys poinformował, że w dniach 13 października 2010 r. do 26 października 2010 r. na tablicy ogłoszeń w Ś. było wywieszone "ogłoszenie o tym, że załącznik do postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego gruntów znajduje się do wglądu u sołtysa". O wywieszeniu na tablicach ogłoszeń postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego w dniach: od dnia 13 do dnia 26 października 2010 r. wpłynęły również informacje od sołtysów pozostałych wsi (D., B., B.) oraz z gmin: D. (od dnia 14 do dnia 27 października 2010 r.) i Ł. (od dnia 12 do dnia 26 października 2010 r.).

W dniu 18 października 2010 r. M. i R. K. wnieśli zażalenie na postanowienie Starosty O. z dnia [...] września 2010 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na podstawie art.134 k.p.a. W motywach postanowienia organ odwoławczy przyjął, że bieg 7-dniowego terminu do wniesienia zażalenia rozpoczął się w dniu 28 października 2010 r. (tj. w dniu następnym po upływie ostatniego dnia wywieszenia na tablicy ogłoszeń zaskarżonego aktu administracyjnego). Organ podkreślił, że uczestnicy postępowania wnieśli zażalenia w czasie, kiedy postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego wisiało jeszcze na tablicach ogłoszeń w sołectwach i siedzibach gmin, a więc nie weszło do obrotu prawnego. Organ odwoławczy powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 1 października 2009 r. sygn. akt II S.A./Ol 661/09, Lex nr 519823, z uzasadnienia którego wynika, że w sytuacji, gdy środek zaskarżenia wniesiony został przed wejściem do obrotu prawnego decyzji lub postanowienia, na które przysługiwało zażalenie, to organ odwoławczy powinien w oparciu o art. 134 k.p.a. stwierdzić jego niedopuszczalność.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. złożyli M. i R. K. domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 141 § 2 k.p.a. i art. 7 ust. 3 w zw. z art. 33 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił skargę, wskazując że odstępstwa od zasady oficjalności doręczeń wynikającej z art. 39 k.p.a. przewiduje między innymi art. 49 k.p.a. oraz przepisy szczególne. W rozpatrywanej sprawie jest to art. 7 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.). Sąd przytoczył treść art. 7 ust. 3 i 4 wskazanej i wywiódł, że postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego nie doręcza się jego uczestnikom, lecz uznaje się za doręczone pod warunkiem: odczytania na zebraniu uczestników scalenia i wywieszenia na okres 14 dni w lokalach właściwych urzędów gmin i na tablicach ogłoszeń właściwych wsi. Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie oba te warunki zostały spełnione. Przepis art. 7 ust. 3 powołanej ustawy regulując zasady doręczeń postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego w drodze wyjątku od zasady oficjalności zobowiązuje Starostę do odczytania aktu na specjalnie zwołanym w tym celu zebraniu uczestników scalenia oraz do wywieszenia go w lokalu urzędu właściwej gminy i na tablicy ogłoszeń właściwej wsi, biorąc pod uwagę położenie gruntów tworzących obszar scalenia. Z kolei art. 7 ust. 4 określa dzień w którym postanowienie o wszczęciu postępowania uważa się za doręczone wszystkim uczestnikom scalenia. Jest nim upływ terminu o jakim mowa w art. 7 ust. 3. Z tym tylko, że sformułowanie "z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 3" odnosi się do ostatniego terminu, spośród kilku terminów biegnących jednocześnie, lecz zazwyczaj kończących się w różnych dniach. Jeżeli bowiem ustawa wymaga odczytania postanowienia na zebraniu uczestników scalenia, niezależnie od wywieszenia w lokalu gminy i na tablicy ogłoszeń wsi, to rzadko kiedy następują te czynności jednego dnia. Zazwyczaj data zebrania poprzedza dzień wywieszenia ogłoszeń. W konsekwencji w różnych dniach wobec poszczególnych uczestników postępowania przyjmuje się doręczenie, od którego z kolei liczy się termin do wniesienia zażalenia z art. 7 ust. 6 ustawy. Co do skarżących małżeństwa K., Sąd uznał, że początkowym dniem do liczenia terminu do wniesienia zażalenia był dzień następujący po dniu zebrania uczestników scalania, na którym byli obecni, czyli 12 października 2010 r. Zdaniem Sądu strony obecne na zebraniu, podczas którego ogłoszono postanowienie nie muszą "odczekiwać" na dalsze czynności organu nakazane przepisem art. 7 ust. 3, w tym ogłoszenie w urzędzie gminy i na wsi, której grunty tworzą obszar scalenia, tym bardziej, że uczestników scalenia określa się według własności (posiadania, zarządzania, użytkowania) gruntu, a nie według miejsca zamieszkania. Ponadto zapis art. 7 ust. 4 in fine ustawy służy tylko ustaleniu daty, w której organ może przyjąć, że doręczenie w tym "zastępczym" trybie nastąpiło wobec wszystkich uczestników scalenia. Sąd pierwszej instancji podzielił argumenty skargi co do naruszenia art. 141 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów i błędne zastosowanie art. 134 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 7 ust. 3 w związku z art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że Starosta O. ogłosił ustnie, w rozumieniu art. 109 § 2 k.p.a. w związku z art. 141 § 2 k.p.a., postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego na zebraniu w dniu 11 października 2010 r. oraz że termin, o którym mowa w art. 7 ust. 4 ww. ustawy, tj. termin po upływie którego postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego uważa się za doręczone wszystkim jego uczestnikom, biegnie od dnia następnego po dniu zwołania przez starostę zebrania i odczytania uczestnikom zebrania postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego, a nie od dnia następnego po upływie 14 dni wywieszenia postanowienia w lokalach urzędów gmin, na których terenie położone są grunty objęte scaleniem oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach, których grunty tworzą obszar scalenia,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niesłuszne przyjęcie, że organ odwoławczy na wskutek wadliwej interpretacji art. 7 ust. 3 i 4 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów dokonał w ustalonym stanie faktycznym błędnej subsumcji art. 134 k.p.a. i związanie organu administracyjnego nietrafnymi wskazaniami co do dalszego postępowania, poprzez nakazanie rozpatrzenia zażalenia skarżących.

Mając na uwadze powyższe, organ administracji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło argumentację tożsamą, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej, oparte na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. t.j.: 2012, poz.270 ), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a.", dotyczą w istocie jednego zagadnienia – sposobu obliczania terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego.

Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów ( tj.: Dz.U. 2003, Nr 178, poz. 1749 ze zm.) wszczęcie postępowania scaleniowego następuje w drodze postanowienia starosty, na które służy zażalenie( ust.1 i ust.6). Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego odczytuje się na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a ponadto wywiesza się je na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach, których grunty tworzą obszar scalenia ( ust.3). Z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust.3, postanowienie o wszczęciu postępowania uważa się za doręczone wszystkim uczestnikom scalenia. Spór, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie dotyczy określenia początkowego dnia, od którego należy liczyć termin do złożenia zażalenia na postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego. W tej kwestii odmienne stanowiska zaprezentowali uczestnicy scalenia i organ odwoławczy. Według uczestników scalenia początkiem terminu do złożenia zażalenia jest dzień następny po dniu, w którym odbyło się zebranie uczestników scalenia, na którym zostali zaznajomieni z treścią postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego. Odmienny pogląd prezentuje organ odwoławczy, który uważa, że bieg 7 - dniowego terminu na wniesienie zażalenia rozpoczyna się w dniu następnym po upływie ostatniego dnia wywieszenia postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego na tablicy ogłoszeń, uzasadniając swoje stanowisko treścią art.7 ust.4 wskazanej wyżej ustawy. Należy zwrócić uwagę, że przepis powołany przez organ odwoławczy określa jedynie termin, po upływie którego organ może uznać, że doręczenie nastąpiło wobec wszystkich uczestników scalenia, a zatem również wobec tych, którzy mogli zaznajomić się z treścią wywieszonych ogłoszeń. Regulacja zawarta w art.7 wymienionej ustawy jest celowym zamierzeniem ustawodawcy odpowiadającym charakterowi postępowania scaleniowego, które zazwyczaj obejmuje obszar kilku gmin, w którym bierze udział znaczna ilość osób. Aby zatem umożliwić wszystkim uczestnikom scalenia udział w tym postępowaniu ustawodawca przewidział nie tylko zaznajomienie wszystkich zainteresowanych osób w drodze odczytania postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego na zebraniach, lecz ponadto w drodze ogłoszeń wywieszonych na okres 14 dni w lokalach właściwych urzędów gmin i na tablicach ogłoszeń właściwych wsi. Nie oznacza to jednak, że normę art.7 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów należy odczytywać w ten sposób, że jednakowy dla wszystkich uczestników scalenia jest początek biegu terminu do wniesienia zażalenia, czyli - jak przyjął organ odwoławczy - dzień następny po upływie 14 dni od dnia wywieszenia ostatniego ogłoszenia. Jeżeli bowiem uczestnik scalenia był obecny na zebraniu, na którym odczytano postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego, czyli został z tym postanowieniem zaznajomiony, to dla tego uczestnika początkiem biegu terminu do wniesienia zażalenia jest dzień następujący po dniu, w którym odbyło się zebranie, w którym uczestniczył. Wprawdzie normy regulujące postępowanie scaleniowe zawarte w ustawie o scaleniu i wymianie gruntów stanowią lex specialis wobec regulacji kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak w sytuacji, gdy przepisy ustawy scaleniowej nie regulują kwestii początku biegu terminu w dostatecznie jasny i precyzyjny sposób, można poszukiwać rozwiązania omawianej kwestii w regulacjach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do art.33 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w sprawach w niej nieuregulowanych mają zastosowanie kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 141 § 2 k.p.a. stanowi, że zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia. Za taką interpretacją przemawia również i to, że ustawa o scalaniu i wymianie gruntów nie określa, długości terminu (7 dni) na złożenie zażalenia, a jednak stosuje się w tym zakresie przepisy k.p.a. Podobnie w art.28 wskazanej ustawy ustawodawca nie określił terminu do wniesienia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów i w tym przypadku stosuje się 14 - dniowy termin, o którym mowa w art.129 § 2 k.p.a.

Jak stanowi art.110 k.p.a. w zw. z art.126 k.p.a. wejście do obrotu prawnego postanowienia następuje także przez jego ogłoszenie.

Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy skoro bezsporna jest okoliczność, że skarżący M. i R. K. uczestniczyli w dniu 11 października 2010 r. w zebraniu uczestników scalenia i podczas tego zebrania zostali zaznajomieni z postanowieniem Starosty O. z dnia [...] września 2010 r. o wszczęciu postępowania scaleniowego gruntów położonych we wsi Ś., to bieg terminu do wniesienia zażalenia na to postanowienie rozpoczął się w dniu 12 października 2010 r. Zażalenie zostało nadane listem opatrzonym stemplem pocztowym z datą 18 października 2010 r., czyli w terminie otwartym do jego wniesienia.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów art.7 ust.3 i 4 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów i słusznie uznał, że nie zachodziły podstawy do zastosowania art.134 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.