I SA/Wa 232/13

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] lutego 1969 r. nr [...] o przejściu gruntu i wszystkich budynków położonych w W. przy ul. [...] na własność Skarbu Państwa.

Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydium Rady Narodowej W. decyzją z dnia [...] lutego 1969 r., działając na podstawie art. 1 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret", stwierdziło, że grunt i wszystkie budynki położone w W. przy ul. [...] Nr hip. [...] przeszły z dniem 25 maja 1949 r. na własność Państwa, wobec niezłożenia przez osoby uprawnione wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, zgodnie z art. 7 ww. dekretu.

M. B. wnioskiem z dnia 1 czerwca 2012 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, zarzucając jej rażące naruszenie art. 1 i art. 7 ust. 2 dekretu, bowiem zarówno w dniu wejścia w życie dekretu, jak również w dniu wydania ww. decyzji nie żyli właściciele przedmiotowej nieruchomości, a przez to nie doręczono im decyzji. Wnioskodawca wskazał, że z uwagi na powyższe właścicielom nie przesłano prawidłowego zawiadomienia o przystąpieniu do obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę, co oznacza, że termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 2 dekretu nie rozpoczął biegu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "decyzji" z dnia [...] lutego 1969 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie nadzorcze w trybie art. 156 § 1 k.p.a. może być prowadzone jedynie w stosunku do decyzji administracyjnej spełniającej wymogi z art. 104 k.p.a. Organy mogą wydawać również inne niż decyzje akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Są to z reguły wywołujące określone skutki prawne działania materialno-techniczne, które wprawdzie mogą mieć charakter władczy, ale nie są rozstrzygnięciami władczymi, tylko informacyjnymi, potwierdzającymi określone stany prawne lub faktyczne wynikające z prowadzonych przez organy rejestrów lub wprost z ustawy. Zdaniem organu, takim aktem o charakterze materialno-technicznym jest "decyzja" Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1969 r. Przepis art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. brzmi bowiem, że w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy. Regulował on zatem stan prawny budynków znajdujących się na gruncie, a więc organ w tym przypadku nie miał żadnych władczych uprawnień do przesądzania o prawach lub obowiązkach strony w indywidualnej sprawie. Ustawodawca nie zawarł bowiem w ww. przepisie delegacji dla organu ukształtowania, w formie decyzji, indywidualnej sytuacji strony. Skoro zatem decyzją jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, indywidualnie określonego podmiotu, nie można uznać, że wskazana przez wnioskodawcę "decyzja" z dnia [...] lutego 1969 r. posiada te cechy. Była to jedynie informacja o stanie prawnym budynków znajdujących się na gruncie, w stosunku do którego nie złożono wniosku dekretowego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymało w mocy powyższe postanowienie. Organ podzielił stanowisko, że kwestionowany w niniejszym postępowaniu dokument określony nazwą "decyzja" nie nosi cech decyzji administracyjnej, bowiem nie konkretyzuje żadnego obowiązku, ani nie nakłada żadnego prawa na jego adresata. Akt ten ma jedynie charakter pisma informacyjnego.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. B. wnosząc o uchylenie postanowienia organów I i II instancji, zarzucając im naruszenie:

1. art. 61a k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuprawnioną odmowę wszczęcia postępowania polegającą na błędnym ustaleniu, że decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1969 r. nie jest decyzją administracyjną, w sytuacji gdy akt ten zawiera wszystkie elementy właściwe decyzji;

2. art. 104 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż kwestionowany przez wnioskodawcę w trybie nadzorczym akt nie jest decyzją administracyjną;

3. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się do wniosków podniesionych przez skarżącego, nieprzeprowadzenie przez organ czynności przygotowawczych oraz postępowania dowodowego i w konsekwencji zaniechanie ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy oraz poprzez błędne uznanie, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie składano wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, w sytuacji gdy okoliczność ta nie została w żaden sposób udowodniona i wykazana.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa.

Kluczowe dla oceny legalności zaskarżonych postanowień, a zatem możliwości skutecznego zainicjowania postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, było ustalenie, czy decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1969 r. o przejściu gruntu i wszystkich budynków położonych w W. przy ul. [...] na własność Skarbu Państwa, stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu przepisu art. 104 k.p.a.

Na wstępie wskazać należy, że Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje wprost terminu "decyzja", stanowiąc jedynie w art. 104 § 1, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W tej sytuacji określenie cech decyzji i jej elementów konstytutywnych stało się zadaniem doktryny oraz judykatury. Decyzja jest rodzajem aktu administracyjnego. Akt administracyjny określany jest w doktrynie jako zewnętrzne i władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji, określające sytuację prawną konkretnego podmiotu w określonej sprawie. Nie każdy zatem akt administracyjny jest decyzją w rozumieniu k.p.a. Decyzjami są nazywane takie akty, które wydane zostały w trybie k.p.a. i odpowiadają wymogom formy określonym w art. 107 k.p.a. Na tej podstawie wyróżniono w doktrynie prawa administracyjnego dwa ujęcia decyzji, materialne i procesowe. W ujęciu procesowym zwraca się uwagę, że decyzja jest formą załatwienia sprawy administracyjnej, jest aktem kończącym postępowanie o cechach określonych w art. 104, 105 i 107 k.p.a. Przykładowo decyzja o umorzeniu postępowania nie orzeka o prawach i obowiązkach, ale kończy postępowanie w sprawie, jest aktem procesowym.

W ujęciu materialnym decyzja odpowiada definicji aktu administracyjnego, jako władczego oświadczenia woli organu w konkretnej sprawie. Podstawę tej definicji stanowi określenie sprawy administracyjnej. Przedstawione rozróżnienie nie jest tożsame z rozróżnieniem takich sytuacji, gdy organ nadaje rozstrzygnięciu miano decyzji i sytuacji, gdy taką nazwą się nie posługuje. Jak zwraca się uwagę, również ustawodawca nie zawsze określa w przepisach prawa wydawane rozstrzygnięcia mianem decyzji, stanowiąc o pozwoleniach, licencjach, promesach, koncesjach. Ich wspólną cechą jest jednak to, że odpowiadają materialnemu ujęciu decyzji. Nazwa nadana rozstrzygnięciu nie jest koniecznym warunkiem kwalifikacji. Powszechnie zaaprobowane jest stanowisko, że o tym, czy dany akt jest decyzją czy nie, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy, treść przepisu będącego podstawą działania organu. Koreluje z tym stanowiskiem pogląd dotyczący sytuacji, gdy przepisy nie wskazują wyraźnie decyzyjnej formy załatwienia sprawy. Za dopuszczalne uznaje się domniemanie decyzyjnej formy załatwienia sprawy, gdy istnieją normy prawa materialnego uzasadniające władcze działanie administracji. Koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji właściwy jest do jej załatwienia (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Warszawa 2010, s. 13-21).

Jak wynika z powyższego, formę załatwienia sprawy administracyjnej wyznaczają przepisy prawa materialnego, które albo expressis verbis stanowią o formie decyzji administracyjnej albo dają podstawy do wyprowadzenia tej formy w drodze wykładni. Istotne jest zatem rozważenie, czy w dacie wydania kwestionowanej w trybie nadzorczym "decyzji" z dnia [...] lutego 1969 r. sprawa, której ona dotyczyła, była sprawą administracyjną i podlegała załatwieniu przez organ w drodze władczego rozstrzygnięcia.

Jako materialnoprawną podstawę "decyzji" z dnia [...] lutego 1969 r. organ wskazał przepisy art. 1 i art. 8 dekretu. Stosownie do treści art. 1 dekretu (...) wszelkie grunty na obszarze W. przechodzą z dniem wejścia w życie tego dekretu na własność gminy W. Zgodnie natomiast z art. 8 dekretu, w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, wszystkie budynki położone na gruncie przechodzą na własność gminy. Przytoczony przepis posługuje się szerokim sformułowaniem co do "nieprzyznania (...) prawa" na tym gruncie. Dotyczy zatem nie tylko skutków zapadnięcia prawomocnej decyzji, która nie uwzględnia wniosku o przyznanie prawa na gruncie, ale także skutków upływu terminu, który wyłącza możność zapadnięcia pozytywnej decyzji. Skutkiem tym jest przejście budynków położonych na gruncie na własność Skarbu Państwa. W razie zatem niezgłoszenia wniosku o przyznanie prawa na gruncie, przejście budynków położonych na tym gruncie na własność Skarbu Państwa następuje z chwilą upływu terminu do wystąpienia z wnioskiem (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 9 października 1962 r. sygn. akt I CR 819/61 OSNC 1963/7-8/178; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 475/09, Lex nr 595396).

Przejście własności gruntu i budynków na rzecz gminy (od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dni 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa), następowało zatem z mocy samego prawa, tj. na podstawie art. 1 i art. 8 dekretu. Zbędnym było zatem wydawanie w tym przedmiocie jakichkolwiek decyzji. Wydana w niniejszej sprawie "decyzja" z dnia [...] lutego 1969 r., jak trafnie wskazał organ, jest jedynie aktem o charakterze materialno-technicznym, pismem informacyjnym, które nie kształtuje uprawnienia (obowiązku) jednostki. Jest oświadczeniem wiedzy organu administracji publicznej, potwierdzającym jedynie zaistniały, ex lege, stan prawny gruntu i budynków na tym gruncie posadowionych.

Wobec powyższego za niezasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy orzekające w niniejszym postępowaniu art. 104 i art. 107 § 1 k.p.a. Jak już wskazano, art. 104 k.p.a. nie stanowi podstawy do wyprowadzenia formy decyzji administracyjnej, przesądza bowiem wyłącznie, że jest to forma załatwienia sprawy, w której prowadzone jest postępowanie administracyjne. Z kolei art. 107 k.p.a. reguluje strukturę decyzji, a nie wyznacza zakres stosowania tej formy działania przez organy administracji publicznej. Wywody skargi co do elementów konstytutywnych decyzji administracyjnej nie mogą stanowić uzasadnienia dla przyjęcia takiej formy działania w razie braku regulacji materialnoprawnej władczego orzekania o uprawnieniu (obowiązku) jednostki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo zatem uznało, że postępowanie o stwierdzenie nieważności "decyzji" Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1969 r. nie mogło być wszczęte, co obligowało organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania, stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. Kwestionowany w trybie nadzorczym akt nie mógł bowiem zostać uznany za decyzję administracyjną, a jedynie w stosunku do takiego właśnie aktu mogłoby toczyć się postępowanie w trybie art. 156 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nieprzeprowadzenia przez organ czynności przygotowawczych oraz postępowania dowodowego w kwestii złożenia wniosku dekretowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, wskazać należy, że niniejsze postępowanie dotyczyło aktu wydanego na podstawie art. 1 i art. 8 dekretu, podczas gdy kwestia złożenia wniosku dekretowego może być przedmiotem odrębnego postępowania, prowadzonego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. W niniejszym postępowaniu istotne było jedynie, czy prawidłowo organy uznały, że kwestionowany w trybie nadzorczym akt, nie jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 104 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.