VII SA/Wa 636/13

Uzasadnienie

Sąd orzekł w następującym stanie faktycznym:

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 620/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Minister Zdrowia uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2010 r. o umorzeniu postępowania w związku z odwołaniem A. S. od wyników postępowania kwalifikacyjnego w dziedzinie ortodoncji, przeprowadzonego w terminie od dnia 1 do dnia 31 października 2009 r. przez M. Centrum Zdrowia Publicznego w K. (dalej: "MCZP") oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ wskazał, że choć § 19 ust. 10 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz. U. Nr 213, poz. 1779 ze zmianami - zwanego dalej "rozporządzeniem") przewiduje rodzaj postępowania skargowego, w ramach którego osoba nie zgadzająca się z wynikami postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację ma prawo zwrócić się do wojewody o usunięcie nieprawidłowości, to jednak nie jest to środek zaskarżenia, do którego znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do odwołań, czyli art. 127 - 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa). Z tych przyczyn organ przyjął, że nieprawidłowe było wydanie przez Wojewodę M. decyzji administracyjnej w trybie przepisów kpa, co skutkowało koniecznością jej uchylenia i umorzenia postępowania, z uwagi na istniejącą od początku jego bezprzedmiotowość.

Stosownie do pouczenia zawartego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. A. S. w dniu 27 kwietnia 2010 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła Ministrowi Zdrowia naruszenie przepisów postępowania: art. 1 pkt 1 kpa, art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa, art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 107 § 1 kpa oraz przepisów rozporządzenia. W jej ocenie sprawa powinna być kwalifikowana jako mająca charakter administracyjny, zaś samo odwołanie powinno być traktowane jako odwołanie w rozumieniu przepisów kpa. Nadto, jej zdaniem, organ wydający decyzję nie rozpatrzył wszystkich okoliczności sprawy i niedostatecznie wyjaśnił podstawę prawną decyzji, w konsekwencji niesłusznie przyjął bezprzedmiotowość postępowania.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa i § 19 ust. 10 rozporządzenia utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Odnosząc się do zasadniczego zarzutu, iż sprawa wszczęta na skutek wniesionego odwołania ma charakter administracyjny, Minister Zdrowia powtórzył, że w sprawie postępowania kwalifikacyjnego prowadzonego w MCZP, przepisy prawa (w szczególności przepis § 19 ust. 10 rozporządzenia) nie przewidywały wydania decyzji administracyjnej, a samo postępowanie odwoławcze nie było postępowaniem odwoławczym regulowanym przepisami kpa.

Powyższa decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2010 r. została zaskarżona przez A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżąca podniosła, że postępowanie kwalifikacyjne do odbywania specjalizacji rozstrzygane jest przez podmiot wykonujący w sposób władczy zadania z zakresu administracji publicznej, tj. MCZP i określa sytuację prawną lub obowiązek indywidualnie oznaczonego podmiotu w konkretnie określonej sprawie, tj. lekarza. Bez znaczenia jest fakt, iż w rozporządzeniu nie została wskazana w sposób wyraźny forma rozstrzygnięcia w przedmiocie zakwalifikowania lekarza do odbywania specjalizacji, albowiem przepisy prawa materialnego niejednokrotnie przewidują decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, lecz także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy.

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1605/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. wskazując, że była ona decyzją wydaną w trzeciej instancji, a wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. należało potraktować jako skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i nadać mu bieg jako pismu o takim charakterze.

Po wyroku z dnia 22 listopada 2010 r. A. S. wniosła pismo procesowe uzupełniające skargę na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2010 r., podnosząc dodatkowe zarzuty, tj.:

1) rażącego naruszenia przepisów art. 15 oraz 127 § 1 kpa poprzez wydanie przez Ministra Zdrowia decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. jako organ drugiej instancji, podczas gdy w niniejszej sprawie organem drugiej instancji powinien być wojewoda;

2) rażącego naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia nieważności decyzji wojewody z dnia [...] listopada 2009 r. z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, które polegało na rozstrzygnięciu sprawy odwołania A. S. przez wojewodę w pierwszej instancji, podczas gdy zgodnie z § 19 ust. 10 rozporządzenia organ ten powinien rozstrzygać ją jako organ drugiej instancji.

Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., a także decyzji Wojewody M. z dnia [...] listopada 2009 r., umarzającej postępowanie w sprawie odwołania od wyniku postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu pisma wskazała, iż jest ono skutkiem wydania przez WSA wyroku z dnia 22 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1605/10, którym Sąd stwierdził nieważność decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2010 r. Skarżąca przypomniała, że choć Sąd ustalił, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. była decyzją organu trzeciej instancji, to w ocenie skarżącej była w rzeczywistości decyzją organu czwartej instancji. Tym samym z obrotu powinna zostać wyeliminowana także decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2010 r., za czym przemawiają te same argumenty, które zostały wskazane przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, a które dawały podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Ministra Zdrowia wskazał, że po wyroku Sądu z dnia 22 listopada 2010 r. w obrocie prawnym pozostała prawidłowa decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r., którą uchylił on decyzję wojewody z dnia [...] stycznia 2010 r. o umorzeniu postępowania w związku z odwołaniem A. S. od wyników postępowania kwalifikacyjnego w dziedzinie ortodoncji, oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji. Analiza zgłoszonych w skardze zarzutów, w ocenie organu, wskazuje na ich całkowitą bezpodstawność. Tak należało ocenić zarzut rzekomego braku dostatecznego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy oraz wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy tj. zarzut naruszenia przepisów art. 6, 7, 8 i 77 § 1 kpa. W ocenie Ministra Zdrowia całkowicie bezzasadne jest również żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., bowiem decyzja ta, nie licząc błędnego pouczenia o sposobie jej zaskarżenia, w pozostałym zakresie jest prawidłowa. Zdaniem Ministra Zdrowia, Wojewoda M. nie miał kompetencji do wydawania decyzji administracyjnej na skutek złożonego przez stronę odwołania od wyników postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską. Nie upoważniał go do tego żaden przepis prawa materialnego, który przewidywałby rozstrzyganie przedmiotowej sprawy w tej formie. Skoro jednak Wojewoda M. wydał decyzję i pouczył o prawie odwołania się od tej decyzji do ministra, to choć bezpodstawnie, uruchomił tok postępowania odwoławczego przed Ministrem Zdrowia jako organem drugiej instancji.

Oddalając skargę A. S. wyrokiem z dnia 6 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 620/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko Ministra Zdrowia, iż przepisy prawa, w szczególności przepis § 19 ust. 10 rozporządzenia, nie przewidywały wydania decyzji administracyjnej w toku postępowania kwalifikacyjnego, a samo postępowanie odwoławcze, będące weryfikacją tego postępowania, nie było postępowaniem odwoławczym regulowanym przepisami kpa. Sąd uznał, że MCZP, które organizuje postępowanie kwalifikacyjne na specjalizację lekarską i podlega wojewodzie, nie może być uznane za organ administracji państwowej. Nie może być również mowy o wydawaniu w toku postępowania kwalifikacyjnego decyzji administracyjnych, a następnie o rozpoznawaniu przez wojewodę odwołania (w znaczeniu kodeksowym) od rozstrzygnięcia MCZP. Sąd wskazał, że jego argumentację wzmacnia aktualne brzmienie przepisu § 19 ust. 10 rozporządzenia, który stanowi, że lekarz może się zwrócić do wojewody o weryfikację postępowania kwalifikacyjnego, odpowiednio, w terminie 20 dni od dnia ogłoszenia na stronie internetowej wojewody listy lekarzy zakwalifikowanych do odbywania danego szkolenia specjalizacyjnego i listy lekarzy niezakwalifikowanych do odbywania danego szkolenia specjalizacyjnego. Podkreślił, że w przepisie tym nie ma mowy o odwołaniu w znaczeniu środka zaskarżenia, jakim posługuje się kpa. Trudno bowiem uznać za możliwe, aby przepis ten w poprzedniej wersji przewidywał odwołanie od wyników postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską w znaczeniu kodeksowym, po czym ustawodawca zrezygnował z tej formy wprowadzając swoiste postępowanie weryfikacyjne.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej od ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: również NSA) wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2020/11 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 620/11 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), albowiem w lakoniczny sposób odniósł się do argumentów zawartych w skardze, a własnego rozstrzygnięcia nie uzasadnił w sposób przekonywujący. Przede wszystkim WSA nie uzasadnił, dlaczego uznał, iż do postępowania wszczętego na skutek odwołania A. S. od wyników postępowania kwalifikacyjnego, przeprowadzonego przez MCZP nie znajdują zastosowania przepisy kpa. Ponadto w ocenie NSA, należało rozważyć, czy w świetle aktualnego orzecznictwa i literatury prawniczej możliwe jest zaakceptowanie poglądu Ministra Zdrowia, że weryfikacja postępowania kwalifikacyjnego z § 19 rozporządzenia dokonana przez wojewodę, nie stanowi decyzji administracyjnej, a w istocie, że nie może być kwestionowana przed żadnym podmiotem czy sądem, co pozbawia stronę przewidywanej Konstytucją ochrony sądowej. Zdaniem NSA, negatywny wynik postępowania kwalifikacyjnego, o którym mowa w § 19 rozporządzenia, bezsprzecznie stwarza dla lekarza niekorzystną sytuację. Uznanie więc, że brak jest przy tym regulacji określających możliwość kwestionowania takiego negatywnego dla lekarza rozstrzygnięcia w postępowaniu instancyjnym, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym może pozbawiać stronę konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do sądu i nie powinno być traktowane jako uprawnione.

W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej NSA podniósł, że za decyzję administracyjną można byłoby uznać tylko rozstrzygnięcie Wojewody M., o którym mowa w § 19 ust. 10 rozporządzenia, a nie sam wynik postępowania kwalifikacyjnego. Tym samym ewentualnie tylko rozstrzygnięcie Wojewody mogłoby być traktowane jako decyzja organu pierwszej instancji i dopiero od niej mogłaby przysługiwać możliwość wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia, a więc Ministra. NSA zwrócił uwagę, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując ponownie sprawę pamiętał o służebnej roli przepisów prawa wobec obywatela i konieczności zapewnienia temu obywatelowi ochrony sądowej, stanowiącej jeden z głównych filarów demokratycznego państwa prawa i w tym kontekście ocenił charakter władczego rozstrzygnięcia wojewody, o którym mowa w § 19 rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przytoczony przepis wyznacza kierunek postępowania sądu I instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną. Wskazany w art. 190 p.p.s.a. zwrot "związany wykładnią prawa" pozwala wysnuć wniosek, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania jest związany wykładnią prawa obejmującą zarówno przepisy prawa materialnego jak i procesowego.

Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy oraz stanowisko wyrażone w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, mimo, iż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, wskazuje że decyzja Ministra Zdrowia została wydana z naruszeniem prawa materialnego, natomiast decyzja organu I instancji z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.).

Rozpatrując ponownie sprawę zadaniem Sądu było w pierwszej kolejności udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaki charakter ma postępowania kwalifikacyjne dotyczące specjalizacji lekarza przeprowadzone w wojewódzkim centrum zdrowia publicznego oraz wyjaśnienie wątpliwości co do uprawnień wojewody do władczego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach osoby biorącej udział w takim postępowaniu.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz. U. z 2005 r., Nr 213, poz. 1779 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji, postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza Wojewódzkie Centrum Zdrowia Publicznego (WCZP) dwa razy w roku w terminach: od dnia 1 marca do dnia 31 marca oraz od dnia 1 października do dnia 31 października. Postępowanie kwalifikacyjne obejmuje ocenę formalną wniosku o rozpoczęcie specjalizacji oraz postępowanie konkursowe. Do odbywania specjalizacji kwalifikuje się lekarzy, w liczbie odpowiadającej liczbie wolnych miejsc przyznanych na dane postępowanie kwalifikacyjne w danej dziedzinie medycyny w danym województwie, w kolejności od najwyższego wyniku uzyskanego w postępowaniu konkursowym, z wyjątkiem lekarzy, których komisja, o której mowa w ust. 8, nie zakwalifikowała do jej odbywania w poszczególnych trybach.

Zgodnie z § 19 ust. 10 ww. rozporządzenia od wyniku postępowania kwalifikacyjnego lekarz może się odwołać do właściwego wojewody w terminie 14 dni od dnia zakończenia postępowania kwalifikacyjnego.

W rozpatrywanej sprawie na podstawie powołanego § 19 ust. 10 rozporządzenia skarżąca złożyła do Wojewody M. odwołanie od wyniku postępowania kwalifikacyjnego prowadzonego przez M. Centrum Zdrowia Publicznego w K. Jak wynika z akt sprawy Wojewoda M. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie, podnosząc, iż A. S. nie mogła być stroną postępowania kwalifikacyjnego do odbycia specjalizacji w dziedzinie ortodoncji, gdyż postępowanie takie nie zostało uruchomione, bowiem Minister Zdrowia nie przyznał miejsca na odbywanie specjalizacji w dziedzinie ortodoncji w ramach miejsc pozarezydenckich. Minister Zdrowia działając jako organ II Instancji uchylił decyzję Wojewody M. i umorzył postępowanie I instancji. W ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej, bowiem odwołanie o którym mowa w par 19 ust. 10 nie jest środkiem zaskarżenia w rozumieniu kpa.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wykładnia przepisów zastosowana przez Ministra Zdrowia nie zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowo bowiem Wojewoda M. nadał swemu rozstrzygnięciu formę decyzji, choć jako niewłaściwe należy uznać zastosowanie przez ten organ art. 105 kpa. Wskazać należy, że przepis art. 104 kpa określa procesowe pojęcie decyzji administracyjnej. Stanowi on, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Materialne pojęcie decyzji administracyjnej zostało wypracowane przez naukę prawa administracyjnego, a rozumie się przez nią kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracyjnych w państwie, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, w charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (B. Adamiak / J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., 7. wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 471).

Ponadto podkreślić należy, iż w sytuacji, gdy z przepisów prawa nie wynika w sposób wyraźny forma rozstrzygnięcia, dla uznania, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną konieczne jest stwierdzenie, że w sprawie wymagana jest konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby, w konkretnej sprawie, do której dochodzi w sposób władczy i jednostronny.

Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Jak wynika z przepisów powołanego rozporządzenie wojewoda działając jako organ administracji publicznej uprawniony jest do kontroli/weryfikacji przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego. Stanowisko organu winno zostać zawarte w rozstrzygnięciu mającym formę decyzji administracyjnej. Nie jest uprawnione twierdzenie Ministra Zdrowia, że organ o wyniku przeprowadzonego przez siebie postępowania winien poinformować stronę wyłącznie pismem. Przyjęcie takiej wykładni prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia dla lekarza nie przysługiwałyby mu jakiekolwiek środki zaskarżenia, mimo, iż organ w sposób władczy określałby sytuację prawną indywidualnie oznaczonego podmiotu w konkretnie określonej sprawie. Jak zaakcentował NSA stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, iż postępowanie kwalifikacyjne w sprawie specjalizacji lekarzy i dentystów nie podlega regulacjom umożliwiającym kwestionowanie negatywnego rozstrzygnięcia dla lekarza w postępowaniu instancyjnym, a następnie w postępowaniu sadowoadministracyjnym, pozbawia stronę konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do sądu. Należy mieć przede wszystkim na względzie, iż u podstaw każdej wykładni przepisu prawnego tkwić winno założenie racjonalności ustawodawcy. Interpretator natomiast powinien dążyć do takiego tłumaczenia norm, które by tworzyło spójny z prakseologicznego punktu widzenia system (Z. Ziembiński, op. cit., s. 209). Przemawia to za poglądem, że brak pozytywnego przepisu (określenia drogi sądowej) w istotnej dziedzinie stosunków społecznych, jaką jest uzyskanie prawa do wykonywania zawodu przez lekarza w określonej specjalizacji nie może być rozumiane jako wyłączenie powszechnie obowiązujących zasad. Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, prawo do sądu jest jednym z fundamentalnych założeń demokratycznego państwa prawnego, wynika więc z ustrojowej aksjologii Rzeczypospolitej Polskiej. Płynie z tego wniosek, że brak wypowiedzi ustawodawcy w tym względzie nie może być rozumiany jako wyłączenie drogi sądowej. Milczenie bowiem ustawy nie może być interpretowane w sposób sprzeczny z konstytucyjną zasadą prawa do sądu (orzeczenie TK z dnia 25 lutego 1992 r., sygn. akt K. 3/91, OTK w 1992 r., cz. I, s. 34). Podkreślić należy, że w demokratycznym państwie prawnym prawo do sądu nie może być rozumiane jedynie formalnie, jako dostępność drogi sądowej w ogóle, lecz i materialnie, jako możliwość prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej. W konkluzji przedstawionych rozważań stwierdzić trzeba, że nie ma żadnych racji, które przemawiałyby za wyłączeniem lub ograniczeniem rzeczywistego prawa do kontroli przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego w sprawie specjalizacji lekarzy.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy odnieść się należy także do kwestii czy wynik postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską winien stanowić rozstrzygnięcie wydane w formie decyzji administracyjnej. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Istotne jest bowiem rozróżnienie dwóch etapów postępowania. Jako etap "pierwszy" określić można postępowanie kwalifikacyjne organizowane przez Wojewódzkie Centrum Zdrowia Publicznego, podlegające wojewodzie, natomiast etap "drugi", to postępowanie stricte administracyjne wszczynanie na skutek złożenia przez lekarza odwołania od wyniku postępowania kwalifikacyjnego. W obecnym stanie prawnym jest to wniosek o "weryfikację postępowania kwalifikacyjnego".

W tym miejscu wyjaśnić należy, iż Wojewódzkie Centrum Zdrowia Publicznego, nie jest organem administracji, nie stosuje więc władztwa administracyjnego w stosunku do stron postępowania w celu rozstrzygnięcia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, nie wydaje też decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne wydawane są bowiem w sformalizowanym postępowaniu prowadzonym przez organy administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w tej prawnej formie działania (art. 1 pkt 1 kpa). Mogą być one wydawane również przez inne organy państwowe oraz przez inne podmioty, jeżeli są one powołane do załatwiania spraw w tej formie (art. 1 pkt 2 kpa). Organy administracji, o których mowa w art. 1 pkt 1 kpa określa się mianem organów administracji w znaczeniu ustrojowym, zaś inne organy państwowe i podmioty, o których mowa w art. 1 pkt 2 kpa to tzw. organy administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Legalną definicję organów administracji publicznej zawarto w art. 5 § 1 pkt 3 kpa. Organy administracji w znaczeniu ustrojowym zdefiniowano poprzez ich wyliczenie. Zaliczono do nich: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej) i organy jednostek samorządu terytorialnego. W tym samym przepisie do organów administracji publicznej zaliczono też organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2, czyli organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Biorąc powyższe pod uwagę bezspornym jest, iż Wojewódzkie Centrum Zdrowia Publicznego nie jest organem administracji publicznej ani w znaczeniu ustrojowym, ani w znaczeniu funkcjonalnym. Konsekwencją tego, jest fakt, iż do postępowania kwalifikacyjnego nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i nie jest możliwe wydawanie w jego toku decyzji, od których przysługiwało by odwołanie do organu wyższego stopnia. W tym miejscu wskazać należy, iż Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w powoływanym przez stronę skarżącą wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 463/07. Dopiero bowiem po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego, stronie (lekarzowi) przysługuje złożenie odwołania (wniosku o weryfikację). Po jego rozpoznaniu wojewoda winien wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, w której władczo rozstrzygnie kwestię prawidłowości i legalności przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego.

Z tych względów za bezzasadne uznać należy stanowisko strony skarżącej, że Wojewoda M. orzekał w niniejszej sprawie jako organ II instancji, co skutkować winno stwierdzeniem nieważności decyzji Ministra Zdrowia wydanej niejako w trzeciej instancji. W ocenie Sądu bowiem organem I instancji jest Wojewoda M., a od jego decyzji zgodnie z art. 127 § 1 kpa stronie przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia jakim w niniejszej sprawie jest Minister Zdrowia.

Biorąc pod uwagę przedstawione rozważania, stwierdzić należy, że organ odwoławczy wadliwie uznał, iż postępowanie przed organem I instancji było bezprzedmiotowe i w konsekwencji błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Należy mieć na względzie, iż artykuł 105 § 1 kpa stanowi, że gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Powyższy przepis nie może być traktowany rozszerzająco. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją, co do istoty, czyli orzeczenia, co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby i podmioty prawa do udziału w postępowaniu jako strony. Umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków i kończy bieg postępowania.

Bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 kpa zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas to jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy też negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. Akt I OSK 967/05; LEX 201507). Bezprzedmiotowe może być, zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanka do umorzenia postępowania przed organem I instancji, nie wystąpiła.

Błędna ocena organu co do wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości była konsekwencją naruszenia przez Ministra Zdrowia prawa materialnego w postaci § 19 ust. 10 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz. U. z 2005 r., Nr 213, poz. 1779 ze zm.).

Z kolei Wojewoda M. naruszył przepisy postępowania polegające na wydaniu decyzji zawierającej rozstrzygnięcie merytoryczne, z jednoczesnym powołaniem się na przesłankę bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 kpa.

Z przyczyn wyżej podniesionych, Sąd nie odniósł się do kwestii merytorycznych, a mianowicie czy postępowanie kwalifikacyjne w powołanym zakresie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa, gdyż będzie to dopiero przedmiotem oceny dokonanej przez Wojewodę M., który, w zależności od wyniku weryfikacji postępowania kwalifikacyjnego, powinien wydać decyzję stwierdzającą, że postępowanie przez prowadzone przez MCZP było prawidłowe lub zająć stanowisko odmienne. Podkreślić przy tym należy, że ewentualna negatywna ocena postępowania kwalifikacyjnego powinna dotyczyć wyłącznie A. S. i jej sytuacji prawnej. Zatem obowiązkiem Wojewody M. będzie rozstrzygnięcie czy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy w stosunku do konkretnej osoby zwracającej się z odwołaniem i w ten sposób uruchamiającej właściwe postępowanie administracyjne, a nie ad abstracto w oderwaniu od okoliczności faktycznych związanych z tą osobą.

W konsekwencji powyższych ustaleń, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku

O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.