II SA/Kr 287/13

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak:[...] Wójt Gminy M. - po rozpoznaniu wniosku Fundacji "[...]" z dnia 20 czerwca 2012 r. - odmówił dopuszczenia Fundacji "[...]" do udziału na prawach strony w postępowaniu, w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia p.n. "Poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarze koncesji M. (blok koncesyjny [...])" w ramach koncesji nr [...]p "M".

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art. 123 w związku z art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 44 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) – zwanej dalej ustawą.

W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 20 czerwca 2012 r. M.T. Prezes Zarządu Fundacji "[...]", powołując się na cele statutowe Fundacji, wystąpił z wnioskiem o dopuszczenie jej do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodny na realizację opisanego na wstępie przedsięwzięcia.

Od dnia 20 czerwca 2012 r., Fundacja [...] była dopuszczona do toczącego się postępowania i informowana o toku postępowania.

W dniu 24 sierpnia 2012 r. organ właściwy do wydania decyzji, na podstawie art. 63 ust. 2, ustawy i § 3 ust. 1, pkt 43d, Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz art. 123 k.p.a., wydał postanowienie o nie stwierdzeniu potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia, będącego przedmiotem zmiany decyzji środowiskowej Wójta Gminy M. z dnia 10.12.2008 r. znak: [...], która to decyzja Wójta Gminy była wydana po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko.

Wójt wskazał, że z przepisu art. 44 ust. 1 ustawy wynika, iż w przypadku niestwierdzenia na obecnym etapie postępowania potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, organizacja ekologiczna nie może brać udziału w dalszym postępowaniu na prawach strony.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2012-01-31 IIOSK 2161/10 Wójt Gminy M. wskazał, że w takiej sytuacji dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracyjnym w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. tj. jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie tych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmawia organizacji udziału w postępowaniu.

We wniosku Fundacja "[...]" wykazała swoje cele statutowe, lecz nie wykazała jaki interes społeczny przemawia za jej udziałem w postępowaniu. Z uwagi na powyższe Wójt Gminy M. postanowił na obecnym etapie postępowania, odmówić Fundacji "[...]" udziału w postępowaniu na prawach strony.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Fundacja "[...]" podnosząc, że jest społeczną organizacją, której celem statutowym jest ochrona środowiska. Okoliczność, iż postępowanie do którego zamierza przystąpić Fundacja, jest postępowaniem dotyczącym przedsięwzięcia, które zostało uznane za nie wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym nie ma obowiązku zapewnienia w nim udziału społeczeństwa, nie wyklucza możliwości przystąpienia Fundacji do postępowania na prawach strony na podstawie art. 31 k.p.a. Z uwagi na to, że przedmiotowe postępowanie nie jest prowadzone z udziałem społeczeństwa, Wójt Gminy M. winien był rozważyć możliwość dopuszczenia Fundacji "[...]" do udziału w przedmiotowym postępowaniu na podstawie art. 31 k.p.a.

Fundacja wskazała, że w doktrynie przyjmuje się, iż udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech podstawowych przesłankach. Po pierwsze, postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej. Po drugie, udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi. Należy przy tym zaznaczyć, że cel statutowy organizacji powinien obejmować sprawy stanowiące przedmiot postępowania. Po trzecie, udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. Fundacja "[...]" jest organizacją ekologiczną będącą rodzajem organizacji społecznej w rozumieniu art. 5 § 1 k.p.a., której celem jest wspieranie i realizowanie działań na rzecz dziedzictwa naturalnego (ochrony środowiska) oraz zrównoważonego rozwoju źródeł energii w tym gazu konwencjonalnego, gazu z łupków i innych kopalin (§ 7 statutu). Fundacja realizuje swoje cele głównie poprzez działalność społeczną przejawiającą się w udziale w postępowaniach administracyjnych i sądowych mających lub mogących mieć związek z celami Fundacji (§ 8 statutu). Realizacja celów określonych w § 7 Statutu, następuje zatem poprzez udział Fundacji w postępowaniach administracyjnych, zgodny z celami statutowymi.

Fundacja podkreśliła, że stanowczo nie zgadza się ze stanowiskiem Wójta Gminy M. jakoby to udział Fundacji w przedmiotowym postępowaniu nie był uzasadniony interesem społecznym. Faktem jest, iż kwestia ustalenia istnienia bądź nieistnienia interesu społecznego w danym postępowaniu administracyjnym kształtuje się niejednoznacznie, z uwagi na szeroki margines oceny kryteriów przez organ prowadzący postępowanie. Dlatego też Fundacja podziela stanowisko wyrażone w doktrynie, iż zasadnym jest przyjęcie przesłanki legalności działania zarejestrowanej organizacji społecznej jako swoistego domniemania jej działania w interesie społecznym.

Biorąc pod uwagę treść postanowień statutu Fundacji oraz przedmiot toczącego się postępowania, należy, zdaniem Fundacji, dojść do oczywistego wniosku polegającego na stwierdzeniu, iż przedmiot postępowania, jakim jest poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego, mieści się w całości w obszarze działalności Fundacji. Celem działań Fundacji jest bowiem społeczna kontrola prawidłowości postępowań administracyjnych związanych z realizacją inwestycji z zakresu poszukiwania i wydobywania kopalin. W tym też przejawia się interes prawny uprawniający Fundację do przystąpienia do toczącego się postępowania.

Z uwagi na powyższe argumenty, Fundacja wniosła o uchylenie postanowienia organu I instancji i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy.

Rozpoznając powyższe zażalenie, postanowieniem z dnia 31 grudnia 2012 r. znak: [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. – utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 31 § 1 i 2 oraz art 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, a także art. 17-19 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych.

Kolegium w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wyjaśniło, że po wpłynięciu ww. zażalenia wraz z aktami sprawy w dniu 3 października 2012 r., Kolegium wystąpiło do organu I instancji o uzupełnienie braków w dokumentacji, zaś do inwestora planowanego przedsięwzięcia (tj.[...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa) - w związku z publikacjami w prasie ogólnopolskiej (zob.: A. Malinowski Bardzo grzeczny szantaż", Rzeczpospolita z 19.09.2012 r. oraz M.Graniszewska "Ekoprawnicy mają swój czas", Puls Biznesu z 18.10.2012 r.) - zwróciło się o udzielenie informacji służącej weryfikacji charakteru interesu, który stał u podstaw wystąpienia przez Fundację z wnioskiem o dopuszczenie jej do udziału w przedmiotowym postępowaniu, tj. informacji, czy Fundacja lub osoby z nią powiązane zwracały się do inwestora, względnie podmiotów z nią powiązanych, z propozycją współpracy w jakiejkolwiek formie. W odpowiedzi na wezwanie Kolegium w piśmie z dnia 17 października 2012 r. inwestor wskazał, że jest spółką zależną A. Sp. z o.o. (zwana dalej w skrócie "[...]"), była adresatem oferty współpracy ze strony Fundacji, wyrażonej podczas spotkania, które odbyło się w dniu 23 maja 2012 r. i miało być poświęcone uwagom zgłoszonym przez Fundację do Karty informacyjnej przedsięwzięcia, przesłanym w załączeniu do e-maila z dnia 27 kwietnia 2012 r. (wydruk wiadomości z poczty elektronicznej został załączony do pisma jako załącznik nr 1). Ze strony Fundacji uczestnikami tego spotkania byli Prezes Zarządu i jednocześnie jej fundator – M.T. oraz M.S. . Przedstawiona oferta miała dotyczyć pomocy polegającej m.in. na "(...) stałym monitoringu prowadzonych postępowań, utrzymywaniu pozytywnych stosunków z lokalną społecznością i organami administracji oraz wykonywaniu kart informacyjnych przedsięwzięcia i raportów o ocenie oddziaływania na środowisko", przy czym usługi te miały być świadczone w ramach współpracy Fundacji z Kancelarią Radców Prawnych i Adwokatów ([...] ) w P. oraz B. Sp. z o.o. Na dowód prawdziwości swoich twierdzeń inwestor przedłożył do pisma dwa załączniki (Nr 2 i 3) w postaci wydruków wiadomości otrzymanych pocztą elektroniczną w dniu 23 maja 2012 r. od M.T. i - Partnera Zarządzającego Kancelarii Radców Prawnych i Adwokatów ([...] oraz w dniu 24 maja 2012 r. od Prezesa Zarządu A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. Wobec powyższego Kolegium wezwało Fundację do ustosunkowania się do twierdzeń inwestora, w odpowiedzi na co nowy Prezes Zarządu Fundacji w piśmie z dnia 2 listopada 2012 r. zaprzeczył, aby kiedykolwiek on sam kontaktował się z firmą [...], a ponadto stwierdził, że "Fundacja nigdy nie składała ofert odpłatnej współpracy firmie [...] czy [...]", zaś spotkanie - które w istocie odbyło się w dniu 23 maja 2012 r. - "(...) miało na celu zainspirowanie rozmów oraz emaili, jakie inwestor może próbować wykorzystywać w niniejszym postępowaniu administracyjnym w celu storpedowania starań naszej organizacji o bezpieczeństwo środowiskowe i zdrowie mieszkańców kraju". W piśmie tym wskazano też, że "Eksperci Fundacji chcieli pomóc firmie [...] nieodpłatnie i społecznie w celu zwiększenia poziomu ochrony środowiska na koncesji La, z czego firma [...] nie chciała skorzystać" oraz że " (...) przedstawiciel firmy [...] poprosił mec. T. o rekomendację firmy, która może pomóc zwiększyć poziom ochrony środowiska na jej koncesjach w określonych, technologicznych obszarach zagospodarowania odpadów (stąd rekomendacja mec. T. w postaci kontaktu z firmą [...]), ale to pytanie nie miało związku z działalnością Fundacji, ani udzielona rekomendacja nie była w interesie mec. T. czy Fundacji, a raczej w interesie środowiska naturalnego.

Rozpoznając sprawę po uzupełnieniu materiału dowodowego Kolegium zaznaczyło, iż postępowanie administracyjne, prowadzone przez organ I instancji w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na zmianie decyzji Wójta Gminy M. z dnia 10.12.2008 r. Nr [...] z uwagi na fakt wydania przez Wójta Gminy M. postanowienia o braku istnienia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ww. przedsięwzięcia, nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Tym samym zasadnie wniosek Fundacji o dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu nie został przez organ I instancji rozpatrzony w trybie art. 44 ustawy.

Zgodnie zaś z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest więc łączne spełnienie powyższych dwóch przesłanek, co jednocześnie prowadzi do wniosku, iż niedopuszczalna jest interpretacja zakładająca, że za każdym żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego, złożonym przez organizację społeczną, przemawia interes społeczny.

Kolegium wskazało, że o ile kwestia identyfikacji celów statutowych organizacji społecznej co do zasady nie nastręcza istotnych trudności, o tyle już pojęcie interesu społecznego jest przedmiotem licznych analiz i sporów, zarówno w doktrynie prawniczej, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Kolegium zaznaczyło przy tym, że pojęcie to, jako klauzula generalna, ze swej istoty nabiera pełnej treści i tak dopiero w drodze wykładni prawnej, dokonywanej w konkretnych okolicznościach faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalone zostały jednak pewne ogólne wytyczne, dotyczące wykładni pojęcia "interesu społecznego". Na szczególną uwagę zasługują przy tym tezy wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z którymi udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Dopuszczenie do udziału organizacji społecznej, której członkowie mają własne indywidualne interesy, które mogą pozostawać w sprzeczności z interesem strony postępowania zaprzecza racjom bytu takiego podmiotu w postępowaniu. Powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 stycznia 2011 r., sygn. IV SA/Wa 1079/10, Kolegium wskazało, że za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała nie tylko gruntowną wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć."

W kontekście powyższej tezy Kolegium podkreśliło, iż w doktrynie prawniczej i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że to organizacja społeczna występująca z wnioskiem powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, a to z tego względu, że jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy prezentują przeciwstawne zamiary. Wykazanie spełnienia tej przesłanki wymaga więc wskazania przez tą organizację wartości istotnych ze społecznego punktu widzenia, które wymagają ochrony w danym postępowaniu administracyjnym ze względu na konkretne okoliczności faktyczne.

Odnosząc powyższe rozważania prawne do stanu faktycznego niniejszej sprawy organ stwierdził w pierwszym rzędzie, iż Fundacja ani we wniosku o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, ani też w złożonym zażaleniu, nie przedstawiła jakichkolwiek konkretnych powodów, które - biorąc pod uwagę przedmiot prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego - uzasadniałyby jej uczestnictwo w tym postępowaniu, a nawet w żaden sposób nie wykazała posiadania rozeznania w tej konkretnie sprawie. Uzasadnienie swojego uczestnictwa w tym postępowaniu Fundacja oparła bowiem wyłącznie na wykazaniu, iż uczestnictwo to jest przejawem realizacji jej celów statutowych, wśród których można wymienić "(...) wspieranie i realizowanie działań na rzecz dziedzictwa naturalnego (ochrony środowiska) oraz zrównoważonego rozwoju źródeł energii w tym gazu konwencjonalnego, gazu z łupków i innych kopalin (§ 7 statutu)", a także na ogólnikowym twierdzeniu, że "zdaniem Fundacji, charakterystyka przedsięwzięcia wskazuje na to, że może ono negatywnie wpłynąć na środowisko. Udział Fundacji w postępowaniu ma zapewnić, iż Wójt Gminy M. będzie prowadził postępowanie mając na uwadze konieczność ochrony środowiska."

Co więcej jednak, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w świetle zasad doświadczenia życiowego należy zdaniem Kolegium uznać, iż wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy M. został złożony przez Fundację w wyniku braku oczekiwanej reakcji na ofertę świadczenia usług, złożoną spółce [...], której treść została jednoznacznie potwierdzona w znajdujących się w aktach sprawy e-mailach z dnia 23 maja oraz 24 maja 2012 r., których prawdziwość nie została w żaden sposób podważona.

W świetle powyższych okoliczności faktycznych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uznało, że za wstąpieniem Fundacji do postępowania prowadzonego przez organ I instancji nie przemawia interes społeczny, lecz partykularny. Wobec powyższego orzekło jak w sentencji postanowienia.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Fundacja "[...]" z siedzibą w W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1. art. 31 ust. 1 pkt 2 oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez wadliwe zebranie i ocenę materiału dowodowego przez organ II instancji a w konsekwencji uznanie w ślad za organem I instancji, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające dopuszczenie Fundacji do przedmiotowego postępowania,

2. art. 75 ust. 1 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie

przez organ II instancji publikacji prasowych oraz wyjaśnienia Inwestora za dowód

stanowiący podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia,

3. art. 50 ust. 1, art. 77 oraz art. 7 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i w konsekwencji pominięcie przez organ II instancji, iż organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie bez wzywania do uzupełnienia braków pomimo, że Fundacja we wniosku o dopuszczenie do postępowania nie odniosła się do konieczności wykazania interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem jej do postępowania, a także nie uwzględnienie przez organ II instancji uzasadnienia wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 31 ust. 1 k.p.a. wykazanego przez Skarżącego w zażaleniu na postanowienie organu I instancji,

4. art. 80 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie skutkujące oparciem rozstrzygnięcia o twierdzenia Inwestora zawarte w piśmie 17 października 2012 r. oraz uznanie twierdzeń Skarżącego zawartych w piśmie z dnia 2 listopada 2012 r. za nieudowodnione,

5. art. 6 i 7 k.p.a. przez ich wadliwe zastosowanie i przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania dowodowego z naruszeniem art. 77 i 80 k.p.a., co stanowi

pogwałcenie zasady praworządności i zasady prawdy obiektywnej, poprzez nie

wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co miało istotny wpływ na

wynik postępowania,

6. art. 138 ust. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie przez organ II instancji zaskarżonego postanowienia pomimo, że zachodziły ustawowe przesłanki do uchylenia postanowienia i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia bowiem zaskarżone postanowienie Wójta Gminy M. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Fundacja podniosła, że z całokształtu okoliczności sprawy wynika, iż zebranie materiału dowodowego jak i rozstrzygnięcie Kolegium zostało oparte na publikacjach prasowych. W ocenie Fundacji, organ II instancji błędnie uznał publikacje prasowe za dowód w przedmiotowej sprawie służący za podstawę do uzyskania wyjaśnienia Inwestora, a także za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Informacja prasowa nie odpowiada ani pojęciu dokumentu prasowego ani pojęciu dokumentu prywatnego. Zdaniem Fundacji, zwrócenie się organu II instancji do inwestora o wyjaśnienia w związku z publikacjami nie służyło wyjaśnieniu przedmiotowej sprawy i w związku z tym pismo Inwestora z dnia 17 października 2012 r. nie można uznać za dowód, zgodnie z art. 75 k.p.a.

Ponadto Fundacja podniosła, że jej udział w przedmiotowej sprawie nie służy partykularnym interesom samej organizacji społecznej. Jak zostało to wykazane w toku postępowania zażaleniowego, charakterystyka przedsięwzięcia wskazuje na to, że może ono negatywnie wpłynąć na środowisko. Udział Fundacji w postępowaniu ma zapewnić, iż Wójt Gminy M. będzie prowadził postępowanie mając na uwadze konieczność ochrony środowiska i zdrowia lokalnych mieszkańców.

Zdaniem strony skarżącej uzasadniła ona w sposób prawidłowy i wyczerpujący żądanie dopuszczenia do postępowania, co winno skutkować uchyleniem postanowienia organu I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Fundacja "[...]" kolejny raz wyjaśniła, iż jest ona organizacją ekologiczną będącą rodzajem organizacji społecznej, której celem jest wspieranie i realizowanie działań na rzecz dziedzictwa naturalnego oraz zrównoważonego rozwoju źródeł energii w tym gazu z łupków i innych kopalin. Realizacja celów określonych w statucie następuje poprzez udział Fundacji w postępowaniach administracyjnych, zgodny z celami statutowymi.

W ocenie Fundacji, realizacja celów statutowych uzasadnia wystąpienie interesu społecznego, bowiem jak wskazuje się w orzecznictwie, interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 października 2010 r. II SA/Go 566/10).

Fundacja działa na rzecz interesu społecznego, między innymi, monitorując sposób wykorzystania i pozyskiwania lokalnych zasobów energetycznych oraz kopalin ( 8 statutu Fundacji). W ocenie Fundacji interes społeczny (a więc interes ogółu) uprawniający Fundację do przystąpienia do toczącego się postępowania wyraża się w społecznej kontroli prawidłowości postępowań administracyjnych, związanych z realizacją inwestycji z zakresu poszukiwania i wydobywania kopalin.

Fundacja zapewniła, że wszystkie działania, jakie podejmuje na rzecz dziedzictwa naturalnego (ochrony środowiska) pozostają we współpracy z naukowcami oraz specjalistami w zakresie ochrony dziedzictwa, środowiska i zrównoważonego rozwoju społeczności lokalnych.

Fundacja podniosła także, że w toku postępowania zażaleniowego organ II instancji pominął istotną okoliczność, jaką jest wydanie przez organ I instancji zaskarżonego postanowienia bez wzywania do uzupełnienia braków pomimo, że Fundacja we wniosku o dopuszczenie do postępowania zupełnie nie odniosła się do konieczności wykazania interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem jej do postępowania. Fundacja zaznaczyła przy tym, że powyższe wynikało z tego, iż w momencie składania wniosku o dopuszczenie do postępowania nie wiedziała o tym czy postępowanie toczy się z udziałem społeczeństwa i zdecydował się na powołanie zarówno art. 44 ustawy jak i art. 31 § 1 k.p.a. oraz uzasadnił wniosek celami sformułowanymi w statucie. Fundacja nadmieniła, że zgodnie z uzasadnieniem postanowienia organu I instancji, w oparciu o treść wniosku od 20 czerwca 2012 r., Fundacja była dopuszczona do toczącego się postępowania i informowana o toku postępowania. Wobec tego, że w toku przedmiotowego postępowania nie stwierdzono obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, a więc nastąpiła konieczność weryfikacji wniosku Fundacji w oparciu o art. 31 ust. 1 k.p.a., organ I instancji winien wezwać Fundację do uzupełnienia wniosku o wykazanie interesu społecznego.

W ocenie Fundacji wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego skutkowało oparciem przez organ II instancji swojego rozstrzygnięcia w całości o twierdzenia inwestora uznając twierdzenia Fundacji w całości za nieudowodnione.

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia oraz o zasądzenie od organu, który wydał zaskarżone postanowienie, zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd oddala ją, co wynika z treści art. 151 p.p.s.a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia jaki i postanowienia organu I instancji jest naruszenie przez organy prowadzące postępowanie zasady dwuinstancyjności postępowania.

Kontrolowane w przedmiotowej sprawie postępowanie dotyczy odmowy dopuszczenia organizacji ekologicznej Fundacji "[...]" do udziału na prawach strony w postępowaniu prowadzonym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji polegającej na zmianie decyzji Wójta Gminy M. z dnia 10 grudnia 2008 r. Nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgodny dla przedsięwzięcia p.n. "Poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarze koncesji M. (blok koncesyjny [...])" w ramach koncesji nr [...]".

Nie budzi wątpliwości, iż Fundacja "[...]" jest organizacją ekologiczną (stanowiącą rodzaj organizacji społecznej) w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy. Zgodnie ze wskazanym przepisem przez organizację ekologiczną rozumie się organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Jak wynika ze statutu ww. organizacji, jej celem jest wspieranie i realizowanie działań na rzecz ochrony środowiska oraz zrównoważonego rozwoju źródeł energii, w tym gazu konwencjonalnego, gazu z łupków oraz innych kopalin. Powyższa okoliczności nie była zresztą kwestionowana przez organy prowadzące postępowanie.

Wyjaśnienia wymaga, że to na jakich zasadach organizacja ekologiczna bierze udział w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy związane jest ściśle z tym, czy przedsięwzięcie stanowiące przedmiot postępowania, stanowi przedsięwzięcie dla którego przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko jest obowiązkowe, czy też nie. Jeżeli postępowanie dotyczy przedsięwzięcia dla którego sporządzenie oceny oddziaływania na środowisko jest obligatoryjne, lub też obowiązek taki został nałożony przez właściwy organ w drodze postanowienia o jakim mowa w art. 63 ustawy - to znaczy, że jest to postępowanie wymagające udziału społeczeństwa, a zatem organizacja społeczna ma prawo brać udział w takim postępowaniu na zasadzie art. 44 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Jeżeli natomiast dla realizacji danego przedsięwzięcia sporządzenie oceny oddziaływania na środowisko nie jest wymagane, to oznacza to, że organizacja społeczna może zostać dopuszczona do udziału w postepowaniu (prowadzonym na podstawie ustawy) na zasadach ogólnych określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem jeżeli jej udział w postepowaniu jest uzasadniony celami statutowymi oraz gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1 k.p.a.).

W przedmiotowej sprawie, Wójt Gminy M. w postanowieniu z dnia 24 sierpnia 2012 r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 63 ustawy orzekł o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia p.n. "Poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarze koncesji M. (blok koncesyjny [...])" w ramach koncesji nr [...]".

Tym samym udział społeczeństwa w tym postępowaniu, w rozumieniu przepisów ustawy, nie był wymagany. Organy prowadzące postępowanie prawidłowo uznały zatem, że wniosek Fundacji "[...]" o dopuszczenie do udziału w postępowaniu należy rozpoznać w oparciu o przepis art. 31 § 1 k.p.a., a nie art. 44 ustawy. W myśl § 1 art. 31 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (§ 2). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (§ 3).

Analizując wniosek Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w oparciu o art. 31 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. odniosło się szczegółowo do wskazanych w ww. przepisie przesłanek, w tym w szczególności do pojęcia interesu społecznego przyjmując . Analizy takiej nie przeprowadził jednakże Wójt Gminy M. , stwierdzając jedynie w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, iż Fundacja nie wskazała, jaki interes społeczny przemawia za jej udziałem w postępowaniu. Powyższe stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Za zasadny należy tym samym uznać zarzut skargi, że po wydaniu w trybie art. 63 ustawy postanowienia z dnia 24 sierpnia 2012 r. o braku podstaw do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co oznaczało, iż kwestia udziału organizacji w takim postępowaniu będzie rozpatrywana na zasadach ogólnych, Wójt Gminy M. powinien był wezwać Fundację do wykazania przesłanek wynikających z art. 31 § 1 k.p.a., w tym w szczególności interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem jej do prowadzonego postępowania.

Podkreślić należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem l instancji. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu l instancji, lecz organ ten obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie. Pamiętać jednakże należy, że właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 2086/10 wskazując, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, orzekł, iż organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 185/13 wskazał, że gdy zostanie stwierdzona konieczność poczynienia dalej idących ustaleń faktycznych lub podjęcia czynności procesowych mających istotny wpływ na wynik sprawy, organ odwoławczy może tylko skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji aby zagwarantować stronie prawo do dwukrotnej oceny materiału dowodowego i dwukrotnego rozpatrzenia sprawy.

W przedmiotowej sprawie kwestia posiadania przez Fundację "[...]" interesu społecznego przemawiającego za ewentualnym dopuszczeniem Fundacji do udziału w postępowaniu była przedmiotem analizy dokonanej jedynie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. Tymczasem do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, konieczne jest, by wydane w sprawie rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję (postanowienie), postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1150/12). Tym samym powodem uchylenia kontrolowanych w przedmiotowej sprawie postępowań jest wadliwe, niepełne postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ l instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie organy prowadzące postępowanie zobowiązane będą uwzględnić powyższe uwagi Sądu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.