II SAB/Bd 51/14

Uzasadnienie

I. Ś. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Burmistrza M. w związku z nierozpoznaniem jej wniosku z dnia [...] października 2013 r. o wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza M. z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] oraz wstrzymania wykonania powyższej decyzji do czasu wydania nowej decyzji. Skargę skarżąca poprzedziła zażaleniem na bezczynność złożonym w trybie przepisu art. 37 § 2 k.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi – Burmistrzowi M. dodatkowy termin jednego miesiąca od dnia otrzymania postanowienia na załatwienie sprawy. Powyższe postanowienie Kolegium wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] lutego 2014 r.

Następnie, postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Burmistrz poinformował skarżącą o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - do [...] marca 2014 r. na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.

W dniu [...] marca 2014 r. skarżąca złożyła ww. skargę na bezczynność, która wpłynęła do organu – Burmistrza M. w dniu [...] marca 2014 r.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. Burmistrz M. odmówił wznowienia postępowania po rozpatrzeniu wniosku skarżącej na podstawie art. 149 § 3 i § 4 w związku z art. 145 § 1 k.p.a. z uwagi na okoliczność, że decyzja z dnia [...] września 2013 r. doręczona została jedynie skarżącej i Gminie M., z pominięciem pozostałych stron postępowania. Skutkiem takiego działania organu było to, że decyzja ta nie stała się ostateczna.

Następnie organ I instancji dopatrzył się przesłanki rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] września 2013 r. i na podstawie art. 157 § 1 i § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skierował wniosek do SKO w B. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła organowi bezczynność w nierozpatrzeniu jej wniosku z dnia [...] października 2013 r. Wniosła o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu oraz o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W piśmie z dnia [...] maja 2014 r. skarżąca uzupełniła materiał dowodowy wnosząc o jego uwzględnienie. Zażądała uchylenia postanowienia Burmistrza M. z dnia [...] kwietnia 2014 r. o odmowie wznowienia postępowania, orzeczenia o nieważności z mocy prawa wniosku Burmistrza M. z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powyższego pisma skarżąca wskazała na wadliwość prowadzonego postępowania przez organ.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ oświadczył, że skarżąca otrzymała postanowienie w sprawie wniosku o wznowienie postępowania, zatem podniesiona bezczynność organu nie znajduje uzasadnienia prawnego. Organ dodał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu spowodowana była trudnościami w zakresie przeprowadzenia kompleksowej analizy całości bardzo obszernych akt postępowania, ustalenia sposobu i procedury jego naprawy w związku z ujawnionymi błędami, a także problemami kadrowymi w związku z przejęciem sprawy na tak zaawansowanym etapie przez innego pracownika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Burmistrza M. w nierozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia [...] października 2013 r. Z treści powyższego podania wynika, że skarżąca żąda wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza M. z dnia [...] września 2013 r. Nr [...].

Z akt przedmiotowej sprawy bezspornie wynika, że w dniu [...] kwietnia 2014 r. Burmistrz M. postanowieniem odmówił wznowienia postępowania w sprawie wniosku skarżącej z dnia [...] października 2013 r. Powyższe oznacza, że skarżony organ przestał być bezczynny w zakresie złożonego wniosku o wznowienie postępowania. Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność, sąd musi uwzględnić stan faktyczny z daty orzekania. Jeżeli bowiem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt l OSK 1979/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (rozpoznania odwołania), nie powoduje, iż postępowanie sądowoadministracyjne stało się zbędne w całości.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia, lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Z przepisu tego wynika, że rozstrzygając skargę na bezczynność sąd może podjąć trzy rozstrzygnięcia - dotyczące zobowiązania organu do dokonania czynności, dotyczące ustalenia tego czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz dotyczące wymierzenia organowi grzywny. W przypadku bezprzedmiotowości nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności z uwagi na jej wykonanie, sąd winien rozstrzygnąć pozostałe kwestie, a więc, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w przypadku wniosku o wymierzenie grzywny, orzec w tym przedmiocie. W tym miejscu wskazać należy, że wniosek o wymierzenie grzywny nie został w rozpoznawanej sprawie złożony.

Wykładnia art. 149 p.p.s.a., zgodnie którą, wydanie przez organ pozostający w bezczynności aktu po wydaniu skargi wyklucza możliwość orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa przez organ, który dopuścił się bezczynności prowadziłoby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4171 § 3 k.c. za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałoby sens zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. oraz ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. oraz ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienia efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1381/13 -http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie niniejszej bezsporne jest, że organ w dniu [...] kwietnia 2014 r., a więc po wniesieniu skargi i przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Zatem w momencie rozpoznawania skargi przez Sąd nie pozostawał już w bezczynności. W konsekwencji brak było podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzekania o obowiązku wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Biorąc powyższe pod uwagę uznać należało, że postępowanie w sprawie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd umorzył postępowanie w sprawie bezczynności .

Wydanie przez organ postanowienia, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie zwalnia jednakże sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa oraz od obowiązku rozważenia zasadności wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12 oraz z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt l OSK 1143/13 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie zatem do art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd ma obowiązek ustalenia czy bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, niezależnie od tego, czy w dacie wyrokowania organ pozostawał w bezczynności, czy też nie.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w tym zakresie, Sąd uznał, że organ nieznacznie uchybił terminom ustawowym załatwienia sprawy, tj. art. 35 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosek złożyła w dniu [...] października 2013 r. Żądanie dotyczące wznowienia postępowania organ zakończył postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. z naruszeniem terminu wskazanego w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2014 r.

Organ nadzoru wyznaczył Burmistrzowi M. termin jednego miesiąca na załatwienie sprawy począwszy od dnia otrzymania postanowienia. Akta z Kolegium wpłynęły do organu l instancji w dniu [...] lutego 2014 r. Tak więc naruszenie terminu dostrzega się zwłaszcza na etapie złożenia wniosku przez skarżącą o wznowienie postępowania ([...] października 2013 r.), aż do zobowiązania Burmistrza (postanowienie SKO z [...] stycznia 2014 r.) przez organ nadzoru do załatwienia sprawy. Sąd wziął jednak pod uwagę, że od wyznaczenia terminu przez Kolegium, Burmistrz M. zmieścił się w terminie dwóch miesięcy na załatwienie sprawy, które w art. 35 § 3 określa Kodeks postępowania administracyjnego. Burmistrz postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. poinformował skarżącą o wyznaczeniu nowego terminu do dnia [...] marca 2014 r. Wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania nastąpiło z nieznacznym, a nie rażącym przekroczeniem terminu. W tej sytuacji nie można, zdaniem Sądu, postawić organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Jednakże w przekonaniu Sądu celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji bezczynności organu mielibyśmy do czynienia w sytuacji, gdyby organ w ogóle pozostawił wniosek skarżących bez odpowiedzi w jakiejkolwiek formie bądź przewlekał ustosunkowywanie się do wniosku. Taka zaś sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Ponadto organ dostrzegł z urzędu wadliwość decyzji z dnia [...] września 2013 r. kierując do organu właściwego wniosek o stwierdzenie jej nieważności.

Odnosząc się do wniosków skarżącej zawartych w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2014 r. należy stwierdzić, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność nie może oceniać merytorycznie rozstrzygnięć organu podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego. Podstawową zasadą instytucji tego rodzaju skargi jest ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając zatem skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania za zasadną sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie przez siebie wskazanym. W związku z tym, Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania aktu lub czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (zob. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2012 r. l OSK 676/12 oraz wyroki tam powołane). W tym zakresie w orzecznictwie podkreśla się też, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest wprawdzie ściśle związany granicami skargi, "ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi (...) wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych" (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 1997 r. SA/Łd 2572/95, Pr. Gosp. 1998 r. nr 5, s. 36). W podobny sposób ujęto to w uchwale NSA z dnia 3 lutego 1997 r. OPS 12/96 (ONSA 1997/3/104), w której stwierdzono, że: "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi (...), jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot".

W tej sytuacji przepis art. 149 p.p.s.a. wyznacza granice przedmiotowe sprawy ze skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Przekroczeniem granic przedmiotowych sprawy jest więc przeprowadzenie przez sąd kontroli danego aktu, lub czynności danego organu, podczas gdy winien był rozstrzygnąć wyłącznie o tym, czy istotnie organ pozostaje czy nie pozostaje w bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r. II OSK 812/08).

Reasumując, w ramach skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania nie można rozstrzygać kwestii merytorycznych i określać, w jaki sposób winna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym.

Wobec powyższego Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a umorzył postępowanie w sprawie bezczynności. W oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.