II SA/Po 107/13

Uzasadnienie

Starosta S. decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53 ze zm.) i art. 118 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.) odmówił bezpłatnego przekazania działki nr [...] o pow. 0,0600 ha, położonej w miejscowości N., gm. S., dla której w Sądzie Rejonowym w S. prowadzona jest księga wieczysta nr [...], będącej obecnie własnością Gminy S., na rzecz J. C., T. K., Z. O., M. S. i H. Z.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż postępowanie w sprawie przejęcia na własność działki nr [...] było pierwotnie prowadzone na podstawie wniosku J. C. z dnia 8 lutego 2007 r. W sprawie tej J. C. 22 maja 2008 r. wniosła o zawieszenie postępowania, informując organ o złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego w sprawie komunalizacji działki nr [...]. Starosta S. przychylił się do żądania strony i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. zawiesił postępowanie. W dniu 3 lutego 2012 r. J. C. wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania, przy czym w związku z tym, że upłynął trzyletni termin od daty jego zawieszenia, w myśl przepisów art. 98 §2 k.p.a. żądanie wszczęcia uznano za wycofane.

W związku z powyższym strona w dniu 5 kwietnia 2012 r. ponownie zwróciła się z żądaniem przeniesienia własności działki nr [...] we wsi N., wnosząc jednocześnie o włączenie do niniejszego postępowania akt zgromadzonych do postępowania prowadzonego z wniosku z dnia 8 lutego 2007 r., który to wniosek dowodowy organ uwzględnił.

Organ ustalił, że działka nr [...] o pow. 0,0600 ha w N. jest obecnie własnością Gminy S. na podstawie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2006 r. W ewidencji gruntów i budynków oznaczona jest jako grunty orne RVI.

Dalej Starosta wskazał, iż w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalono, iż J. C. jest jednym ze spadkobierców po W. E. zmarłej w 1982 r. oraz, że budynki na działce nr [...] użytkowane były przez spadkobierców W. E. do chwili śmierci K. E., który w nich zamieszkiwał po śmierci matki, to jest do roku 1985.

Organ I instancji podkreślił, iż podczas oględzin działki nr [...] w dniu 20 lutego 2007 r. brak było na tej działce budynków. Dalej organ wskazał, iż brak budynków na tej działce potwierdziły także oględziny przeprowadzone w dniu 20 lutego 2012 r., z których wynika, że brak jest na działce zarysów fundamentów czy ścian, rosną na niej drzewa i krzewy samosiejki, a stan zagospodarowania nie wykazuje żadnej pielęgnacji i użytkowania przez spadkobierców.

Podsumowując organ wskazał, iż pomimo, że wnioskodawcy przedstawili dowód, że są spadkobiercami po właścicielce budynków, to należy stwierdzić, że nie ma właściciela budynków, ponieważ budynki fizycznie nie istnieją na działce nr [...] nawet w stanie ruiny.

Stąd też brak jest w ocenie Starosty S. przesłanek, aby orzec o przekazaniu własności działki nr [...] w myśl przepisów art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz zmiany ustawy o podatku rolnym, bowiem przepis ten wyraźnie wskazuje, że nieodpłatne przeniesienie własności działki przysługuje właścicielowi budynków znajdujących się na działce gruntu, na której te budynki zostały wzniesione.

Z decyzją powyższą nie zgodziła się J. C., która w terminie prawem przewidzianym wywiodła od niej odwołanie, zarzucając, iż została ona wydana z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. i tym samym jest dla niej krzywdząca.

W uzasadnieniu odwołania J. C. podniosła, że organ błędnie oparł się na stanie faktycznym udowodnionym na dzień wydania decyzji, a nie na dzień złożenia wniosku oraz zignorował żądanie strony o dołączenie do akt sprawy dokumentacji z postępowania zakończonego prawomocną decyzją o zwrocie na rzecz wnioskodawczyni działki nr [...]. Odwołująca się podkreśliła, iż choć obecnie na działce nr [...] nie ma budynków mieszkalnych i inwentarskich, to jednak istniały one w chwili złożenia wcześniejszego, częściowo skutecznego wniosku o zwrot działki pozostawionej jej matce, to jest działki [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania J. C. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego orzeczenia wskazał, że zgodnie z decyzją z dnia [...] listopada 1979 r., Nr [...] nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu przez W. E.

Spadek po zmarłej W. E. nabyli z mocy ustawy: córka J. C., córka M. S., syn K. E., wnuczka T. K., wnuczka H. Z., wnuczka Z. O., a wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne nabyli: córka J. C., córka M. S., syn K. E., wnuczka T. K., wnuczka Z. O. Nadto organ wskazał, iż ustalił spadkobierców po zmarłym [...] 1985 r. B. E. oraz, iż budynki na działce nr [...] użytkowane były przez spadkobierców do chwili śmierci B. E.

Organ podkreślił, że J. C. i M. S. zapoznając się z dokumentami w sprawie potwierdziły fakt nieistnienia budynków na działce na dzień rozstrzygania oraz brak użytkowania działki przez kogokolwiek z uprawnionych.

W uzasadnieniu prawnym swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 27 października 1977 r. rolnik mógł wyłączyć z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu budynki, które stanowiły wówczas odrębny przedmiot własności, z którą związana była służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z budynków. Ustawa ta przewidywała wyjątek od zasady superficies solo cedit określonej w art. 46 § 1 k.c. Taki stan prawny istniał do dnia 1 stycznia 1983 r., to jest do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268), która w art. 76 uchyliła poprzednio obowiązującą ustawę. Nowa ustawa powróciła do zasady superficies solo cedit, stanowiąc w art. 57 o możliwości wyłączenia i zachowania przez rolnika, przekazującego gospodarstwo rolne Państwu, własności działki gruntu, na której wzniesione są budynki (lub ich części, a także inwentarz żywy i martwy). Po wejściu w życie tej ustawy nastąpiło więc zróżnicowanie sytuacji prawnej rolników w zależności od tego, w jakiej dacie wydana została decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo. Jeżeli nastąpiło to przed dniem 1 stycznia 1983 r. rolnik mógł zachować jedynie własność budynków, jeżeli po tej dacie - własność działki wraz z wzniesionymi na niej budynkami. Rozwiązaniem tego problemu stał się art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53), zgodnie z którym właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki wzniesiono. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. Z przepisu tego wynika także, że o przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka właściwy organ administracji państwowej. W myśl przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, nieodpłatne przeniesienie własności działki przysługuje właścicielowi budynków znajdujących się na działce gruntu, na której te budynki zostały wzniesione.

Skoro zaś w aktualnym stanie faktycznym budynki te fizycznie nie istnieją na działce nr [...], to pomimo, że wnioskodawcy przedstawili dowód, że są spadkobiercami po właścicielce budynków to należy stwierdzić, że nie ma obecnie właściciela budynków.

Powyższe w ocenie Kolegium przesądza, iż brak było przesłanek aby w myśl art. 6 cyt. wyżej ustawy nieodpłatnie przenieść własność działki na rzecz wnioskodawców.

Odnosząc się do zarzutów zawartych, w odwołaniu organ II instancji stwierdził że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a. Do akt sprawy włączono bowiem dokumenty dotyczące wydania decyzji oraz decyzję dotyczącą zwrotu działki nr [...] w m. N., gm. S., a wniosek o przeniesienie własności działki nr [...] Pani J. C. złożyła 8 lutego 2007 r.

Skargę na powyższą decyzję w terminie prawem przewidzianym wywiodła J. C. zarzucając, iż organ odwoławczy:

- zignorował kilka z jej zarzutów wskazanych w odwołaniu od decyzji Starosty S., co w zasadniczy sposób wpłynęło na końcowe rozstrzygnięcie;

- dopuścił do zalegalizowania faktu prowadzenia ponownego rozpatrzenia sprawy jedynie w zakresie wskazanym w uzasadnieniu organu uchylającego wcześniejsze rozstrzygnięcie w sprawie;

- zignorował aspekt prowadzenia przez właściwego ministra postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na mocy której Skarb Państwa nabył gospodarstwo rolne od W. E., w sytuacji gdy korzystne dla skarżącej rozstrzygnięcie mogłoby przyczynić się do konieczności wydania decyzji o umorzeniu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją Starosty S.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podnosząc, iż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 1648/2010, aby ubiegać się o prawo nieodpłatnego nabycia działki należy legitymować się tytułem własności do budynków - być zatem ich właścicielem oraz wykazać, że znajdują się one na działce, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu. Przepis art. 6 cytowanej wcześniej ustawy przyznaje bowiem roszczenie każdemu właścicielowi budynków, bez względu na to kiedy i jak je nabył, o ile budynki te znajdują się na działce wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego państwu. Celem zwrotu przekazanej na własność Państwa działki gruntu pod budynkami jest zapewnienie bardziej racjonalnego wykorzystania zarówno budynków, jak i gruntów pod tymi budynkami, i doprowadzenie do sytuacji, w której będą one stanowiły jeden przedmiot własności danej osoby. W świetle art. 6 wyżej powołanej ustawy należy uznać, że to uregulowanie nie może być traktowane jako podstawa prawa do zwrotu działki gruntu, na której nie ma budynków, po to tylko aby przysporzyć materialnych korzyści następcy prawnemu właściciela przekazanego na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego

Celem uprawnienia określonego w tym przepisie jest zwrócenie właścicielowi budynków działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami, a tym samym zniesienie odrębnej od gruntu własności budynków. W sprawie jest niesporne, że na przedmiotowej działce gruntu nie znajdują się żadne budynki ani też jakikolwiek substrat, który mógłby stanowić przedmiot odrębnej własności. Skoro nie istnieje przedmiot własności (budynek) to nie istnieje podmiot, któremu prawo to przysługuje. Powyższe rozważanie upoważnia do stwierdzenia, że dokonana przez organ I instancji wykładnia przepisu była prawidłowa, gdyż niespełnienie przesłanki istnienia na działce gruntu budynków skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej skarżącej nieodpłatnego przyznania własności działki pod budynkami.

Ustosunkowując do zarzutów skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, iż nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie okoliczność, iż jest prowadzone przez ministra postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na mocy której Skarb Państwa nabył gospodarstwo rolne od W. E. oraz, że poza meritum sprawy pozostaje również "aspekt manipulacji zeznaniami i swoistej formy ich wymuszania", a nadto zarzuty te nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaważył, co następuje.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: P.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych ramach, Sąd uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie okazały się trafne wszystkie podniesione w niej zarzuty.

W pierwszej kolejności zaakcentować należy, iż postępowanie w przedmiocie przyznania nieodpłatnie własności działki na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 roku o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53 ze zm.) podlega ogólnym regułom postępowania administracyjnego. Z tego też względu postępowanie to winno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej K.p.a.), m.in. w zgodzie z określoną w art. 7 tej ustawy zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie z nią organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 K.p.a.), a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak by pogłębić zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 K.p.a.). W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 §1 K.p.a.), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić (art. 107 § 3 K.p.a.) w sposób wymagany przez przepisy. Samo uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 K.p.a.). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia.

Przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] października 2012 r. odmawiającą nieodpłatnego przekazania na rzecz J. C., T. K., Z. O., M. S. i H. Z. własności działki nr [...] o powierzchni 0,0600 ha, położonej w miejscowości N., gm. S.

W ocenie Sądu organy administracji dopuściły się szeregu naruszeń przepisów postępowania, pomijając podstawowe zasady postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy administracji nie poczyniły bowiem ustaleń w zakresie czasu i sposobu usunięcia z przedmiotowej działki nr [...] istniejących na niej uprzednio zabudowań.

Nadto organy nie odniosły się w żaden sposób do twierdzeń strony jakoby jej wniosek z dnia 13 marca 2000 r. (k. 50 akt administracyjnych) o nadanie na własność działki nr [...] obejmował także działkę nr [...], a powodem nie wskazania tej działki wprost w treści wniosku była wyłącznie nieświadomość skarżącej, co do formalnego wyodrębnienia tych dwóch działek z nieruchomości przejętych na rzecz Państwa od jej matki W. E., a więc nie poczyniły własnych ustaleń co do podnoszonej przez stronę w odwołaniu istotnej okoliczności faktycznej jaką jest data złożenia wniosku o przekazanie własności przedmiotowej nieruchomości.

Miast tego organy administracji ograniczyły się do ustalenia, że na działce nr [...] budynki te fizycznie nie istniały w chwili orzekania oraz że nie istniały także w dniu 20 lutego 2007 r., kiedy to po raz pierwszy dokonano oględzin przedmiotowej działki.

Brak jakichkolwiek ustaleń co do wskazanych powyżej okoliczności związanych z datą usunięcia naniesień budowlanych z przedmiotowego gruntu oraz oceną treści wniosku skarżącej z dnia 13 marca 2000 r. ma przy tym istotne znaczenie w sprawie.

Przepis art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 roku o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, który wszedł w życie 1 stycznia 1989 r. stanowi, że właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego.

Przywołany powyżej przepis przyznawał właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r. uprawnienie do domagania się przeniesienia na ich rzecz własności gruntu, przesadzając jednocześnie w zdaniu drugim, że przeniesienie własności następuje w drodze decyzji administracyjnej o charakterze konstytutywnym.

Bezspornym pozostaje przy tym, iż art. 6 ustawy roszczenie o przeniesienie własności działki gruntu wiąże z własnością budynków znajdujących się na gruncie. Pamiętać jednakże należy, iż roszczenie to ma charakter prawa majątkowego i jest dziedziczne.

Co za tym idzie jeżeli budynki istniały w dacie 1 stycznia 1989 r. to osoba uprawniona nabywała prawo do nieodpłatnego nabycia działki gruntu, na których zostały one wzniesione. Tak więc niezależnie od tego w jakim stanie technicznym budynki te znajdowały się na działce były rolnik, bądź jego następca prawny nabywał uprawnienie do uzyskania własności działki gruntu. A contrario o ile do usunięcia budynków doszło przed wejściem w życie przepisu ustanawiającego uprawnienie dla właścicieli budynków, to roszczenie o przeniesienie własności działki gruntu, na której te budynki zostały wzniesione nigdy nie powstało, która to okoliczność wykluczałaby w ogóle możliwość skutecznego wystąpienia z wnioskiem na podstawie art. 6 omawianej ustawy

Wątpliwości budzić może natomiast czy dla orzeczenia o przekazaniu nieodpłatnie na własność działki gruntu, na której te budynki zostały wzniesione wystarczającym jest by budynki istniały w dniu wejścia w życie art. 6 omawianej ustawy, czy też koniecznym jest ich istnienie w terminie późniejszym, a jeżeli tak, to czy cezurą czasową przesądzającą o dopuszczalności przeniesienia własności działki gruntu, na której budynek wzniesiono, jest data złożenia wniosku przez osobę uprawnioną, czy też data orzekania w sprawie przez organy administracji.

Wątpliwości powyższych nie pozwala usunąć wykładnia językowa, albowiem art. 6 z jednej strony wprost odwołuje się do właścicieli budynków, co sugerowałoby, iż podmiotem uprawnionym są właściciele aktualnie istniejących budynków, a z drugiej posługuje się sformułowaniem "działki, na której budynki zostały wzniesione", a nie "działki na której budynki się znajdują", co sugeruje, iż fizyczne istnienie budynków w momencie orzekania nie jest przez ustawodawcę wymagane.

Dla usunięcia powyższej rozbieżności występującej także w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 1991 r., sygn. II SA 194-195/91, z dnia 24 września 2009 r., sygn. I OSK 643/08, z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 1648/10 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Lublinie z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. II SA/Lu 741/12, w Łodzi z dnia 10 sierpnia 2012 r., sygn. II SA/Łd 120/12, w Szczecinie z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. II SA/Sz 530/11 – wszystkie dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) koniecznym wydaje się sięgnięcie do metod wykładni celowościowej.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu przez W. E. nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Zgodnie z art. 51 ust. 1 tej ustawy, z gospodarstwa przekazanego Państwu rolnik mógł wyłączyć budynki lub niektóre z nich. Budynki te stanowiły odrębny przedmiot własności, z którą związana była służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z nich. Ustawa ta, podobnie jak poprzednie uregulowania dotyczące zaopatrzenia emerytalnego rolników zawarte w ustawie z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), przewidywała więc wyjątek od zasady superficies solo cedit, sformułowanej w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego. Taki stan prawny istniał do dnia 1 stycznia 1983 r., to jest do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268), która w art. 76 uchyliła poprzednio obowiązującą ustawę. Nowa ustawa powróciła do zasady superficies solo cedit, stanowiąc w art. 51, że z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu rolnik może wyłączyć i zachować własność działki gruntu, na której wzniesione są budynki lub ich części.

Po wejściu w życie tej ustawy nastąpiło zatem zróżnicowanie sytuacji prawnej rolników w zależności od tego, w jakiej dacie wydano decyzję o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa. Jeżeli nastąpiło to przed dniem 1 stycznia 1983 r., mogli zachować jedynie własność budynków, jeżeli po tej dacie - własność działki wraz z wzniesionymi na niej budynkami. Dostrzeżenie tego dualizmu przez ustawodawcę znalazło wyraz w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53), zgodnie z którym właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki wzniesiono.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie celem wprowadzenia do systemu prawnego art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym było nie tylko zlikwidowanie sytuacji, w której własność budynków była oddzielona od własności gruntu, na którym budynki te były wzniesione (który to pogląd wyrażono w przywołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 1648/10), lecz przede wszystkim usunięcie dyskryminacji rolników i ich spadkobierców, którzy przekazali gospodarstwa państwu przed 1 stycznia 1983 r. w stosunku do tych rolników i ich spadkobierców, którzy przekazali gospodarstwa po 1 stycznia 1983 r. (który to pogląd wyrażono w przywołanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 1991 r., sygn. II SA 194-195/91, z dnia 24 września 2009 r., sygn. I OSK 643/08).

Powyższe pozwala na stwierdzenie, iż nie ma podstaw do zwężającej wykładni art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. ograniczającej jego zastosowanie tylko do właścicieli takich budynków, które fizycznie istnieją w dniu orzekania, czy też w dniu wystąpienia z wnioskiem o przeniesienie własności działki.

Stąd też uznać należy, iż kluczowe znaczenia dla sprawy ma ustalenie stanu zabudowań na przedmiotowej działce na dzień 1 stycznia 1989 r., to jest na dzień wejścia w życie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. ustanawiającego prawo do nieodpłatnego nabycia własności gruntu przez właściciela posadowionych na nim budynków.

O ile bowiem doszłoby do ustalenia, iż do rozebrania naniesień budowlanych, względnie ich całkowitego samoistnego rozpadnięcia się doszło przed 1 stycznia 1989 r., to taka sytuacja faktyczna wykluczałaby w ogóle możliwość skutecznego wystąpienia z wnioskiem na podstawie art. 6 omawianej ustawy.

Inaczej natomiast przedstawiałaby się sytuacja skarżącej i pozostałych wnioskodawców, gdyby w toku postępowania ustalono, iż do rozebrania względnie całkowitego samoistnego rozpadnięcia się naniesień doszło po dniu 1 stycznia 1989 r.

Zauważyć bowiem należy, iż W. E. zmarła [...] 1982 r. i w tej też dacie jej spadkobiercy na zasadzie współwłasności ułamkowej nabyli własność budynków posadowionych na działce nr [...]. Spośród spadkobierców z budynków tych korzystał, aż do swojej śmierci w dniu [...] 1985 r. K. E. Zgon K. E. spowodował przejście na jego następców prawnych przysługujących mu udziałów w prawie własności przedmiotowych budynków posadowionych na działce nr [...].

Biorąc pod uwagę, iż odrębna własność budynku oznacza, że jak długo istnieje jakikolwiek substrat tej odrębnej własności, tak długo istnieje odrębne prawo własności, to istotnym dla sprawy jest czy substrat tej odrębnej własności istniał w dniu 1 stycznia 1989 r. Skoro bowiem przepis art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. przyznaje roszczenie każdemu właścicielowi budynków, bez względu na to kiedy i jak je nabył, o ile budynki te znajdują się na działce, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu, to tylko w tej sytuacji powstać mogło po stronie właścicieli roszczenie określone w art. 6 ustawy.

Powyższe oznacza jednocześnie, iż gdyby przedmiotowe budynki istniały w dniu wejścia w życie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. to już tylko ta okoliczność oznacza powstanie po stronie ich ówczesnych właścicieli (i co za tym idzie także ich następców prawnych) uprawnienia do żądania nieodpłatnego przeniesienia własności gruntu na którym budynki te zostały wzniesione i to niezależnie od dalszych faktycznych losów tych budynków, w tym na przykład ich rozbiórki.

Za przyjęciem takiego sposobu wykładni przemawia nadto wynikający z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nakaz równej dla wszystkich ochrony własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zauważyć trzeba, iż nawet przy przyjęciu prezentowanej w części orzecznictwa koncepcji, iż niespełnienie przesłanki istnienia na działce gruntu budynków w dacie orzekania bądź w dacie składania wniosku skutkuje wydaniem decyzji odmawiającej nieodpłatnego przyznania własności działki pod budynkami, nie sposób zgodzić się z sugestią, by za cezurę czasową w jakiej budynki muszą istnieć uznać datę orzekania przez organ, a nie datę złożenia wniosku przez stronę. Koncepcja takowa przerzucałaby bowiem na stronę wszystkie negatywne skutki związane z przewlekłością procedowania w sprawie przez organy administracji. Przy założeniu zaś, iż dla zastosowania art. 6 ustawy budynki stanowiące odrębny przedmiot własności muszą istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku koniecznym jest procesowe zweryfikowanie twierdzeń strony co do tego, iż jej wniosek złożony został de facto już w roku 2000 i dokonanie przez organ oceny tych twierdzeń strony w uzasadnieniu decyzji.

Oceny takowej nie może dokonać Sąd albowiem byłaby ona równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09, z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 12/06 i z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt I FSK 259/06 dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując uznać należy, iż w działaniu organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie w obu instancjach zostały naruszone zasady postępowania określone w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej skargą, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy obszernego postępowania dowodowego co do istoty sprawy, co uniemożliwia konwalidowanie braków postępowania organu I instancji przez organ odwoławczy bez faktycznego naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uzupełnić postępowanie dowodowe w kierunku wskazanym w niniejszym wyroku oraz wziąć pod uwagę poczynione w niniejszym uzasadnieniu wywody i oceny prawne.

Wyniki poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych organ winien uzewnętrznić w spełniającym wymogi określone w art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnieniu decyzji.

Stosownie do art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana (pkt III sentencji).