IV SA/Po 74/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]listopada 2012 r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania E. P. od decyzji Wójta Gminy O.z dnia [...]października 2012r., nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "Kpa") odwołanie od decyzji wnosi się (za pośrednictwem organu, który wydał decyzję) w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Jest to termin ustawowy, wiąże zatem zarówno organy administracji publicznej jak i uczestników postępowania. Oznacza to, że organy administracji publicznej nie mogą go przedłużać ani skracać, a z kolei czynność strony dokonana z uchybieniem terminu jest bezskuteczna. Jeżeli uchybienie terminu spowodowane było brakiem winy po stronie zainteresowanego, ustawodawca dla uchronienia strony przed ujemnymi skutkami procesowymi przewidział w art. 58 § 1 Kpa instytucję przywrócenia terminu do dokonania czynności, której nie dokonano w ustawowym terminie. Warunkiem jest jednak wniesienie przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu i uprawdopodobnienie braku winy po stronie zainteresowanego. Prośbę o przywrócenie terminu można złożyć w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu.

Organ podniósł, że w rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja doręczona została odwołującej za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, w dniu 22 października 2012r. Decyzja zawierała prawidłowe pouczenie co do trybu i terminu wniesienia odwołania. Odwołanie od przedmiotowej decyzji datowane na 4 listopada 2012 r. wpłynęło do organu w dniu 12 listopada 2012 r. Zatem odwołanie zostało wniesione po upływie terminu, a składając odwołanie odwołująca nie wniosła prośby o przywrócenie uchybionego terminu.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E. P.zarzucając mu naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 Kpa, które miały istotny wpływ na treść w/w postanowienia, polegające na zaniechaniu Wójta Gminy O. i nie pouczeniu skarżącej o konieczności złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w przypadku złożenia go po upływie przeznaczonego do tego terminu.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i jego rozpoznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że swoim postępowaniem organ naruszył zasady postępowania administracyjnego, określone w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 Kpa, które miały istotny wpływ na treść w/w postanowienia. Wójt zaniechał i nie pouczył skarżącej o konieczności złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w przypadku złożenia go po upływie przeznaczonego do tego terminu. Tym samym skarżąca nie może ponosić negatywnych konsekwencji swojego postępowania na skutek ograniczonego pouczenia o przysługujących jej prawach i obowiązkach. Strona podniosła, że przepis art. 7 Kpa nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 Kpa). Nie ulega przy tym wątpliwości, że reguły wynikające z przywołanych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony. Stwierdzenie uchybienia terminu, bez jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, wyrażonego w piśmie znajdującym się w aktach sprawy stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 Kpa. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej artykułów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Skoro na podstawie pisma skarżącej nie można jednoznacznie określić treści żądania, to rzeczą organu administracji jest wyjaśnienie rzeczywistej woli strony i treści jej żądania. Przy czym organ powinien należycie i wyczerpująco poinformować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na jej prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania administracyjnego.

W ocenie skarżącej obowiązkiem organu odwoławczego było zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, w jakiej dacie zamiarem skarżącej było wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji. A skoro nastąpiło to po upływie tego terminu, to należało wyjaśnić, czy uchybienie było z przyczyn zawinionych czy niezawinionych przez stronę. Strona podniosła, że brak stosowanego pouczenia o konieczności złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wraz z samym odwołaniem stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Takie stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 28 października 2010r., IV SA/Po 476/09, stwierdzając, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 Kpa) powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Naruszenie zasady informowania obywateli jest samoistna i wystarczającą przyczyną uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym.

Strona wskazała również, że od kilku lat leczy się psychiatrycznie. Jest to choroba nawracająca co pewien okres czasu, która ponownie ujawniła się na początku listopada 2012 r. Choroba objawia się załamaniem, apatią, zniechęceniem do życia oraz silnymi wymiotami, co uniemożliwia skarżącej jakiekolwiek funkcjonowanie i świadome podejmowanie decyzji.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. skarżąca podniosła, że uchybienie terminu spowodowane było trudną sytuacja życiową.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nie sposób jest skatalogować czynności, które uprawdopodobnią brak winy w uchybieniu terminu, bądź tych, które wskazują na winę strony, okoliczności te każdorazowo muszą być ocenione indywidualnie przez organ administracji.

Dalej organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał jakie okoliczności wskazują na brak winy w uchybieniu terminu. Ponadto organ wskazał, że prawo do wniesienia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wynika wprost z przepisów ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Zatem fakt braku pouczenia przez organ o takiej możliwości nie stanowi przesłanki do uznania braku winy zainteresowanej w niedotrzymaniu terminu do wniesienia odwołania. Nie jest bowiem obowiązkiem organu informowanie o przysługującym uprawnieniu do wniesienia prośby o przywrócenie terminu.

Organ podkreślił również, że ewentualne przywrócenie terminu od dokonania określonej czynności procesowej może nastąpić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu.

Postanowieniem z dnia 12 lutego 2013 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz odmówił wstrzymania decyzji Wójta Gminy O..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania wydane na podstawie art. 134 Kpa. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Wskazać należy, że zaskarżone postanowienie ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem bowiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie oraz jest dopuszczalne.

W konsekwencji powyższego podkreślić należy, że kognicja Sądu w przedmiotowej sprawie ogranicza się do oceny czy skarżąca odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła w terminie czternastodniowym, zgodnie z art. 129 § 2 Kpa, a w przypadku, gdy uchybiła temu terminowi, czy w sprawie istniały przeszkody prawne, które czyniły wydanie przez organ odwoławczy postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania niedopuszczalnym. Natomiast poza kognicją Sądu pozostają okoliczności podnoszone przez skarżąca mające na celu uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.

W tym miejscu wskazać należy, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję ( art. 129 § 1 Kpa ), w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 Kpa).

Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zatem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy jest zatem obowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 Kpa).

Podkreślić również należy, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i niezależną od uznania organu odwoławczego. W razie bowiem jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydać postanowienie o uchybieniu terminu przewidziane w art. 134 Kpa.

Nie oznacza to oczywiście, że każde przekroczenie terminu do dokonania czynności procesowej, w tym wniesienia odwołania, będzie prowadziło do stwierdzenia uchybienia terminu przez właściwy organ, a strona zostanie pozbawiona przysługujących jej gwarancji procesowych.

I tak, przeszkodą prawną do wydania postanowienia na podstawie art. 134 Kpa będzie każdorazowo wniesienie przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności przewidziane w art. 58 Kpa, przy czym, w przypadku przywrócenia terminu do wniesienia odwołania rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, mocą art. 59 § 2 Kpa, zastrzeżono do wyłącznej kompetencji organu odwoławczego.

Rozpoznając niniejszą sprawę należy również mieć na uwadze, że pisma stron postępowania, które często nie posiadają dostatecznej wiedzy na temat procedury administracyjnej, organ administracji publicznej winien z poszanowaniem zasad ogólnych wyrażonych w art. 6 i nast. Kpa, zawsze interpretować tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego. Organ z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych indywidualnej sprawy, winien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią, jeżeli natomiast wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania, bądź istotnych dla sprawy okoliczności, organ zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie treści jej żądania i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków. Obowiązek ów nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy na skutek uprzedniego wadliwego działania organu strona mogłaby ponieść ujemne dla swych praw konsekwencje. Organ administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym winien przede wszystkim stać na straży praworządności (art. 7 Kpa), należycie i wyczerpująco informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwać aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać niezbędnych wskazówek i wyjaśnień (art. 9 Kpa).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, za bezsporną należało uznać okoliczność wniesienia przez skarżącą odwołania z uchybieniem terminu, czego skarżąca nie kwestionuje. Z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącej w dniu 22 października 2012 r., co skarżąca potwierdziła własnoręcznym podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (k. 8 akt administracyjnych). Zatem termin do wniesienia odwołania od powyższej decyzji upłynął z dniem 5 listopada 2012 r. Natomiast skarżąca odwołanie wniosła dopiero w dniu 12 listopada 2012 r. (data prezentaty organu na odwołaniu), a więc z przekroczeniem ustawowego terminu przewidzianego do wniesienia odwołania.

Jednakże zauważyć należy, że do odwołania skarżąca dołączyła zaświadczenie lekarskie z dnia 8 listopada 2012 r. stwierdzające, że w okresie od dnia 5 listopada 2012 r. do dnia 12 listopada 2012 r. chorowała. Zwrócić należy uwagę, że okres choroby obejmował również okres w którym upływał termin do wniesienia odwołania.

Pomimo załączenia do wniosku zaświadczenia lekarskiego organ bez żadnej refleksji wydał postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania nie starając się w żądnym stopniu wyjaśnić na jaką okoliczność i w jakim celu skarżąca załączyła do odwołania zaświadczenie lekarskie o chorobie obejmującej również okres do wniesienia odwołania.

Zdaniem składu orzekającego dokonując wstępnego badania odwołania organ - mając na względzie, iż do odwołania załączono zaświadczenie lekarskie - powinien w razie wątpliwości wezwać skarżącą do wyjaśnienia, czy zaświadczenie lekarskie o chorobie odbytej w czasie biegu terminu zaskarżenia decyzji składa w celu przywrócenia terminu czy dotyczyć one mają meritum sprawy. Ponadto organ powinien pouczyć stronę o treści art. 58 Kpa, skutkach prawnych uchybienia terminu oraz podstawach jego przywrócenia.

W przedmiotowej sprawie należy uznać, że na skutek braku poinformowania skarżącej o skutkach odwołania złożonego bez wniosku o przywrócenie terminu organ zaniedbał obowiązkom z art. 9 zd. 2 Kpa na szkodę skarżącej.

W tym miejscu wskazać należy, że nie w każdej sytuacji organ ma obowiązek informowania strony o konsekwencjach uchybienia terminu i możliwości jego przywrócenie. To jednakże w sytuacji gdy strona w odwołaniu czy też innym piśmie podnosi okoliczności mogące stanowić podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania bez jednoznacznego sformułowania wniosku o przywrócenie terminu organ winien, mając na uwadze art. 9 Kpa, pouczyć stronę o treści art. 58 Kpa, skutkach prawnych uchybienia terminu oraz podstawach jego przywrócenia.

W tym miejscu wskazać należy, że o kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ orzeka wyłącznie na podstawie wniosku strony, a nie z urzędu. Wobec powyższego w sytuacji złożenia odwołania po upływie ustawowego terminie bez jednoczesnego złożenia wniosku o przywrócenia terminu organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydać postanowienie o uchybieniu terminu przewidziane w art. 134 Kpa. Również bez stosownego wniosku organ nie ma prawa oceniać czy strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania z przyczyn zawinionych czy też niezawinionych. Powyższą kwestię organ jest uprawniony do badania dopiero w toku postępowania wszczętego wnioskiem o przywrócenie terminu, a nie z urzędu w sytuacji gdy stwierdził wniesienia odwołania z uchybieniem terminu.

Powyższe nie oznacza jednak, że organ wobec niesformułowania jednoznacznego i precyzyjnego wniosku o przywrócenie terminu ma całkowicie pominąć okoliczność załączenia do odwołania dokumentu świadczącego o chorobie w okresie biegu terminu do wniesienia odwołania.

Rozpoznając sprawę ponownie organ winien zwrócić się do strony o wyjaśnienia na jaką okoliczność i w jakim celu załączyła ona do odwołania zaświadczenie lekarskie pouczając ją jednocześnie o treści art. 58 Kpa, skutkach prawnych uchybienia terminu oraz podstawach jego przywrócenia

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 Ppsa. Rozstrzygnięcie na podstawie art. 152 Ppsa nie zostało wydane, bowiem z uwagi na charakter zaskarżonego postanowienia nie podlega on wykonaniu.