IV SA/Wa 464/13

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu zażalenia D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2012r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej właścicielowi działki nr [...], obręb [....] C., stanowiącej część ul. B., wstrzymania użytkowania terenu albo przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Postanowieniem z dnia [...] października 2012r. Prezydent Miasta P. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania terenu albo przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania na zasadzie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r, poz. 647 ze zm.), gdyż w ocenie tego organu D. Sp. z o.o. nie ma interesu prawnego we wszczęciu takiego postępowania oraz nie istniał obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla budowy ogrodzeń, które zostały wzniesione na działce nr ew. [...].

Wskutek zażalenia wniesionego przez wnioskodawcę D. Sp. z o.o. SKO w P. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie acz stwierdziło, że z dwóch przesłanek stanowiących podstawę odmowy wszczęcia postępowania na zasadzie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu występuje jedynie ta o charakterze przedmiotowym. Spółka bowiem posiada status strony we wnioskowanym postępowaniu, co ustalone zostało w oparciu o kryteria wskazane w art. 28 K.p.a. Spółka jest bowiem właścicielem i użytkownikiem wieczystym nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką nr ew. [...]

Natomiast Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że zaistniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania gdyż zaistniała przesłanka wyłączająca wszczęcie postępowania. Mianowicie złożony przez żalącego wniosek nie może być załatwiony poprzez wydanie decyzji, gdyż na budowę ogrodzenia nie jest wymagane wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Organ przytoczył brzmienie przepisów art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu i stwierdził, iż zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie ogrodzenia nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Dalej w powołaniu na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane stwierdzono, że budowa ogrodzenia nie wymaga pozwolenia na budowę. Takie urządzenie wymaga jedynie zgłoszenia do organu budowlanego. Budowa ogrodzenia nie stanowi zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu, stąd wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy byłoby nieuzasadnione.

Na zakończenie stwierdzono, iż organ administracji w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. nie może formułować ocen dotyczących meritum żądania.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2013r. wniosła D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie następujących przepisów:

- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 61 a K.p.a. polegające na wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy brak było podstaw do wydania takiego postanowienia, a w szczególności inną uzasadnioną przyczyną uniemożliwiającą wszczęcie postępowania, o której mowa w tym przepisie, nie jest uznanie przez organ, iż nie ma podstaw do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego stanu zagospodarowania, o której mowa w art. 59 ust. 3 w zw. ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż budowa ogrodzenia nie doprowadziła do zmiany zagospodarowania terenu, bowiem takie merytoryczne ustalenie powinno być przedmiotem właściwego postępowania administracyjnego, a zatem organy zobowiązane były do jego wszczęcia;

- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7, 8, 9, 77 oraz 124 § 1 i 2 K.p.a. polegające na nierozpatrzeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nieuwzględnieniu w przyjętej ocenie konsekwencji wynikających z (1) umiejscowienia ogrodzenia na działce nr ew. [...] obręb [...], C. w P., (2) przeznaczenia ww. działki na użytek drogowy oraz (3) rzeczywistej funkcji działki jako ciągu komunikacyjnego pomiędzy działkami do niej przyległymi a drogą publiczną, co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy i nieuzasadnionego wniosku, że wybudowanie ogrodzenia na działce nie doprowadziło do zmiany zagospodarowania terenu, a także nienależytego i niewyczerpującego wyjaśnienia skarżącemu okoliczności faktycznych i prawnych, które doprowadziły organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a w szczególności do przyjęcia, że wybudowanie ogrodzenia nie doprowadziło do zmiany zagospodarowania terenu;

- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 59 ust. 3 w zw. ust 2 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie wynikające z uznania, iż budowa ogrodzenia na działce nr ew. [...] obręb [...], C. w P. nie doprowadziła do zmiany zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy do takiej zmiany doszło, w szczególności w zw. z (1) umiejscowieniem ogrodzenia na ww. działce, (2) przeznaczeniem działki na użytek drogowy oraz (3) rzeczywistą funkcją działki jako ciągu komunikacyjnego pomiędzy działkami do niej przyległymi a drogą publiczną.

Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podkreślono – w powołaniu na doktrynę i orzecznictwo, iż okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Jeżeli bowiem konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które w efekcie może doprowadzić do wniosku, iż zachodzi przeszkoda przedmiotowa w dalszym prowadzeniu postępowania, powinna być wydana decyzja administracyjna o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego - art. 105 § 1 K.p.a.. Ponadto za przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania winny być uznane wyłącznie okoliczności wskazujące na niedopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania, nie zaś okoliczności odnoszące się do zasadności prowadzonego postępowania.

Dalej wskazano, że stwierdzenie, iż w niniejszej sprawie nie ma podstaw do wydania decyzji z art. 59 ust. 3 usatwy o planowaniu wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a więc merytorycznej analizy obowiązujących przepisów i elementów stanu faktycznego. Organy zatem obowiązane były do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej.

Skarga podkreśla, iż organy oparły się na ogólnikowym stwierdzeniu, iż "budowa ogrodzenia nie stanowi zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." Organ nie przeprowadził analizy czy budowa ogrodzenia na działce doprowadziła do zmiany zagospodarowania terenu. Organ apriorycznie stwierdził, iż do takiej zmiany nie doszło, nie uzasadniając takiej konstatacji. Zamiast tego organ poświęcił dużo uwagi kwestii niespornej w niniejszym postępowaniu, tj. braku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia. Przesłanką zastosowania art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu nie jest jednak, w przeciwieństwie do przepisu art. 59 ust. 1, przynależność robót budowlanych do kategorii obiektów wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 3 w zw. ust. 2 ustawy o planowaniu uzależnione jest wyłącznie od oceny czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu.

W końcowej części wywodów skarga koncentruje się na wykazaniu, iż budowa ogrodzenia na działce w oczywisty sposób doprowadziła do zmiany zagospodarowania działki, co uzasadniało konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji zaś znajdzie zastosowanie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uznał, że część zarzutów skargi jest zasadna, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia organu pierwszej instancji.

Podstawą prawną przyjętą przez Prezydenta Miasta P. do rozstrzygnięcia stanowi art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten ma następujące brzmienie: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.". O ile organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżący nie jest stroną, a także istnieją przeszkody przedmiotowe we wszczęciu postępowania w oparciu o art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu, o tyle SKO wywiodło, iż D. Sp. z o.o. ma interes prawny, aby żądać wydania decyzji mającej oparcie w powołanym ostatnio przepisie prawa.

Kolegium trafnie przywołało art. 28 K.p.a. i odwołując się do uprawnień podmiotowych spółki w formie prawa własności oraz użytkowania wieczystego do działek sąsiadujących z działką nr ew. [...] ustaliło, że legitymuje się ona interesem prawnym, aby domagać się wnioskowanego rozstrzygnięcia. Sąd podziela w tej części argumentację Kolegium i stwierdza, że daje ona pełen obraz sytuacji prawno- faktycznej, z której zostały wyciągnięte prawidłowe wnioski. Mianowicie skarżąca spółka ma interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o wstrzymaniu użytkowania terenu lub przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu.

Nie zasługuje natomiast na akceptację ta część wywodów zaskarżonego postanowienia, która statuuje przeszkodę przedmiotową tj. "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Skarga przywołuje i cytuje zarówno orzeczenia sądów administracyjnych, jak również stanowisko komentatora na potwierdzenie tezy, że zastosowanie art. 61a K.p.a. ograniczone jest do wstępnej części postępowania administracyjnego, gdy okoliczności wskazują na oczywistą przeszkodę do wszczęcia danego rodzaju postępowania administracyjnego. W tym zakresie orzecznictwo właściwie jednolicie traktuje problem, wskazując, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (vide wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 893/11, WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012r sygn. akt VII SA/ Wa 813/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2012r, sygn. akt IV SA/Po 332/12).

W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju sytuacja nie zaistniała. Jak trafnie wywodzi skarga postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania może być wydane jedynie wówczas, gdy oczywiste jest, że postępowanie administracyjne nie może się toczyć (z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych). Jeżeli ustalenie tej okoliczności wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ powinien najpierw wszcząć postępowanie administracyjne. W niniejszej sprawie organ przeprowadził cały wywód prawny i dokonał analizy przepisów prawa materialnego, w tym normy, której zastosowania domaga się skarżący. Charakter tych rozważań wskazuje, że dotyczą one już meritum sprawy. Mianowicie organ odwoławczy przesądził, że budowa ogrodzenia nie wymaga pozwolenia na budowę i zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie ogrodzenia nie wymaga decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (vide wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn.. II SA/Kr 1356/11). Z tego względu zasadnie w skardze podniesiono, że doszło do naruszenia art. 61a K.p.a. polegającego na wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy brak było podstaw do wydania takiego postanowienia, gdyż merytoryczne ustalenia poczynione przez organ powinny być przedmiotem właściwego postępowania administracyjnego po jego wszczęciu.

Dalszy zarzut powiązany z opisanym wyżej, który należy podzielić – choć ma wtórne znaczenie - dotyczy naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne tj. art. 7, 77 i 80 K.p.a. Przepisy procedury sądowoadministarcyjnej dają podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu z powodu naruszenia przepisów procesowych, o ile to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c) P.p.s.a.). Tym samym gdyby okazało się, iż co prawda organ pomimo obowiązku wszczęcia postępowania, zaniechał tej czynności i na etapie wstępnym dokonał prawidłowej oceny merytorycznej sprawy wydając rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia na podstawie art. 61a K.p.a – bezspornie doszłoby do naruszenia procedury administracyjnej. Jak już bowiem wyżej wskazano stosowanie przywołanego przepisu nie uprawnia organ do prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Naruszenie owo byłoby oczywiste, nie mniej jednak nie miałoby żadnego wpływu na wynik sprawy. Strona bowiem w konsekwencji nie uzyskałaby oczekiwanego rezultatu tj. norma art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu nie znalazłaby pozytywnego zastosowania.

Organ natomiast dopuścił się uchybień w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawę do wyrażenia stanowiska, które nie przekracza granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 K.p.a. stanowiącego, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Załatwiając sprawę administracyjną organ wydaje decyzję administracyjną (art. 104 § 1 k.p.a.). Podstawą do wydania takiej decyzji jest uprzednio przeprowadzone postępowanie wyjaśniające.

Powyższe wywody dotyczą sytuacji gdy prawidłowo organ wszczął i prowadził postępowanie administracyjne. W niniejszej sprawie sytuacja była zgoła odmienna tj. organ prowadził postępowanie wyjaśniające tj. dokonał podstawowego ustalenia w oparciu o wniosek i twierdzenia skarżącego, ustalenia mającego zasadnicze znaczenia dla sprawy. Mianowicie stwierdził, że zostały posadowione ogrodzenia na działce nr ew. 36. Przy czym poza tym stwierdzeniem organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego na czym dokładnie polegałby ten czyn i w jaki sposób przekładałby się na zakwalifikowanie go jako zmiany zagospodarowania terenu, czyli ustawowej przesłanki do zastosowania art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu. Gdyby – poza teoretycznymi rozważaniami organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w odniesieniu do realnej sytuacji w terenie – i doszedł do wniosku wówczas, iż nie nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 art. 59 ustawy o planowaniu wówczas nastąpiłoby niewątpliwie pogwałcenie zasad procedury. Nie jest bowiem możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego bez jego wszczęcia. Nie mniej jednak nawet tak ważkie uchybienie w konsekwencji nie miałoby wpływu na wynik sprawy skoro skarżący i tak nie osiągnąłby efektu w postaci wydania decyzji czy restytucyjnej, czy wstrzymującej użytkowanie terenu.

Stąd też organ ponownie rozpoznając sprawę nie będzie uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania z przyczyny podanej w postanowieniu SKO w P. z dnia [...] stycznia 2013r.. W tej sytuacji postępowanie powinno zostać wszczęte i prowadzone, aby w poszanowaniu do reguł wynikających z art. 7, 77 i 80 K.p.a. wyjaśnić sprawę co do istoty i ustalić czy wzniesienie tych konkretnych ogrodzeń spowodowało zmianę zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 art. 59 ustawy o planowaniu.

Z powyższych względów należało zaskarżoną decyzję uchylić jako naruszającą przepisy procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy stosownie do art. 145 § 1 pkt 1c) P.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a., natomiast wstrzymanie wykonania znajduje uzasadnienie w normie art. 152 P.p.s.a.