II SA/Ke 262/13

Uzasadnienie

Decyzją – rozkazem personalnym nr [...] z dnia 29 stycznia 2013r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję – rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia 27 listopada 2012r. określający policjantowi sierż. Ł. B. na dzień 5 października 2012r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 10%.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Ł. B. został przyjęty do służby w Policji w dniu 28 lipca 2008r. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia 16 września 2008r. policjantowi zaliczono do wysługi lat do celów ustalania wzrostu uposażenia zasadniczego okres 7 miesięcy i 9 dni oraz stawkę uposażenia zasadniczego w wysokości 0%. W decyzji zawarto informację o zaliczeniu ww. okresu studiów wyższych w wymiarze 3 lat 4 miesięcy i 1 dnia do wysługi lat, od której zależy nabycie uprawnień do nagrody jubileuszowej.

Wnioskiem z dnia 5.10.2012r. Ł. B. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji o zaliczenie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego, w terminach: 17.05.1999r.- 30.09.2002r.; 1.07.2003r.-30.09.2003r.; 1.07.2004r.-30.09.2004r.; 1.07.2005r.-30.09.2005r.; 10.03.2006r.-27.07.2008r.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 27 listopada 2012r. Komendant Powiatowy Policji działając na podstawie art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990r. o wliczaniu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, określił policjantowi sierż. Ł. B. na dzień 5 października 2012r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 10%, z uwzględnieniem pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika.

W odwołaniu od powyższej decyzji Ł. B. wniósł o jej zmianę bądź uchylenie zarzucając organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na wadliwym ustaleniu wysługi lat na dzień przyjęcia do służby tj. 28.07.2008r. – 6 lat, 6 miesięcy i 2 dni zamiast 9 lat, 2 miesiące i 11 dni, oraz na dzień złożenia wniosku tj. 5.10.2012r. – 10 lat, 8 miesięcy i 10 dni zamiast 13 lat, 6 miesięcy i 25 dni, a także naruszenie § 5 ust. 4 cyt. rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001r. w zw. z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nie przyznanie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego za okres 3 lat wstecz tj. od dnia 17.05.2009r, tj. od dnia uzyskania wysługi lat w wysokości 10 lat.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że policjant nabył uprawnienie do wzrostu uposażenia zasadniczego w dniu 17.05.2009r., ponieważ na podstawie § 4 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia do wysługi lat powinien zostać zaliczony również okres studiów. Przykładowo wskazano, że okres studiów wliczany jest do okresu pracy na mocy art. 7 pkt 9 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto zdaniem odwołującego, do "innych okresów", które podlegają wliczeniu do okresu pracy od którego zależą uprawnienia należy wskazać okresy pracy przewidziane w Kodeksie Pracy (art. 155 K.p.).

Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Podzielając w całości ustalenia organu I instancji Komendant Wojewódzki Policji uznał pracę policjanta w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika. Nieuwzględnienie części wskazanych we wniosku okresów uzasadniono wcześniejszym ich zaliczeniem do wysługi lat z tytułu służby wojskowej i pobierania stypendium dla bezrobotnych na podstawie rozkazu personalnego nr [...] z dnia 16.09.2008r.

Odnośnie zarzutu nie zaliczenia do wysługi lat okresu studiów organ wskazał, że zgodnie z treścią § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom, okres studiów w szkole wyższej wlicza się do okresu służby, od którego zależy nabycie przez policjanta prawa do nagrody jubileuszowej. W rozkazie personalnym nr [...] z dnia 16 września 2008r. zawarto informację o zaliczeniu policjantowi okresu studiów (3 lat, 4 miesięcy i 1 dnia) do wysługi lat, od której zależy nabycie uprawnień do nagrody jubileuszowej. Z uwagi na częściowe pokrywanie się okresów pracy w gospodarstwie rolnym z okresem pracy zaliczonym do wysługi lat, od której zależy nabycie uprawnień do nagrody jubileuszowej z tytułu odbycia studiów, decyzją – rozkazem personalnym z dnia 27 listopada 2012r. Komendant Powiatowy Policji ponownie przeliczył okres wysługi lat, od której zależy nabycie uprawnień do nagrody jubileuszowej na dzień 5.10.2012r. – skracając podlegający zaliczeniu okres studiów do 2 lat, 8 miesięcy i 9 dni. Jak wynika z akt, powyższej decyzji policjant nie zaskarżył.

Ustosunkowując się do zarzutu nie przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego za okres 3 lat wstecz organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z § 5 ust. 2 – 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001r. określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości przy ustalaniu lub w przypadku zmiany wysługi lat następuje na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba, że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Z art. 106 ust. 1 ustawy o Policji wynika zaś, że w sytuacji, gdy udokumentowanie okresów zaliczonych do wysługi lat następuje po dacie przyjęcia do służby, zmiana uposażenia dokonuje się z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. W niniejszej sprawie prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego powstało dopiero z datą złożenia przez policjanta wniosku w dniu 5 października 2012r. i wywołuje skutki prawne na przyszłość, a nie z datą wsteczną, jak wskazano w odwołaniu.

Ł. B. zaskarżył decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 29 stycznia 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach formułując zarzuty identyczne co do treści jak podniesione w odwołaniu tj. naruszenie procedury administracyjnej oraz przepisów prawa materialnego tj. ustawy o Policji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, kwestionowana decyzja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia nieuwzględnienia przez organ do wysługi lat przy ustalaniu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta, okresu studiów wyższych. Zdaniem skarżącego treść § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001r. umożliwia zaliczenie jako "innych okresów" także okresu studiów, ponieważ od niego zależą uprawnienia pracownicze. Okres studiów wliczany jest do okresu pracy na mocy art. 7 pkt 9 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto, jak twierdzi skarżący do "innych okresów", które podlegają wliczeniu do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia, należy także wskazać okresy pracy przewidziane w Kodeksie Pracy (art.155 K.p.). W ocenie skarżącego, uwzględniając okresy wliczane do wysługi lat, nabył on uprawnienia do wzrostu uposażenia z tego tytułu w wysokości 10 lat w dniu 17 maja 2009r., gdyż z uwagi na przepis § 5 ust. 4 cyt. rozp. prawo do wzrostu uposażenia powinno zostać określone na dzień 5 października 2009r., ponieważ wtedy zgodnie z art. 107 ust. 3 ustawy o Policji nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia, który wynosi 3 lata. Tym samym, organ powinien orzec, iż na dzień 5 października 2009r. sierż. Ł. B. przysługiwało prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 10%.

Z tak przedstawioną argumentacją nie sposób się zgodzić.

Na wstępie należy podkreślić, że ustawa z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2002r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), reguluje w sposób zupełny stosunek służbowy funkcjonariusza Policji i generalnie nie odsyła do uregulowań Kodeksu pracy. Kwestie uposażenia i innych świadczeń pieniężnych policjantów normują zawarte w rozdziale 9 przepisy art. 99 – 131 cyt. ustawy oraz wydane na ich podstawie akty wykonawcze m.in. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom.

Powołane wyżej przepisy nie dają podstaw prawnych do zaliczenia okresu studiów wyższych do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. W § 4 ust. 1 pkt 1 – 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001r. wymieniono bowiem okresy, które podlegają w powyższym zakresie zaliczeniu do wysługi lat, nie wymieniając okresu studiów. Wbrew twierdzeniom skarżącego takiej podstawy nie daje pkt 5 ust. 1 § 4 stanowiąc: do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresów pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Stwierdzić bowiem należy, że brak jest przepisów odrębnych, znajdujących zastosowanie do policjanta, które takie zaliczenie by dopuszczały.

Kodeks pracy w art. 76 określa, że stosunek pracy nawiązuje się na podstawie mianowania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Powstanie stosunku służbowego o charakterze administracyjnoprawnym dotyczy służb mundurowych – żołnierzy zawodowych, policjantów oraz funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, straży pożarnej, Służby Więziennej i Straży Granicznej. Wobec tych osób kodeks pracy nie ma zastosowania, chyba że ustawa regulująca ich stosunek służbowy w pewnym zakresie odsyła do tego kodeksu. Jak już wyżej zaznaczono, ustawa o Policji nie zawiera generalnego odesłania do przepisów Kodeksu pracy. Wyjątek stanowi regulacja zawarta w art. 79 ust. 1 ustawy o Policji, z której wynika, że policjantowi przysługują uprawnienia pracownika związane z rodzicielstwem określone w Kodeksie pracy, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej. Jeżeli oboje rodzice lub opiekunowie są funkcjonariuszami, z uprawnień może korzystać tylko jedno z nich. Nie budzi wątpliwości, że na gruncie rozpoznawanej sprawy nie mamy do czynienia z wymienionymi tym przepisem uprawnieniami pracowniczymi.

Wykładnia przepisów ustawy Kodeks pracy i ustawy o Policji prowadzi więc do wniosku, że w zakresie normującym kwestie uposażenia zasadniczego i innych świadczeń pieniężnych policjantów, przepisy Kodeksu pracy nie mają zastosowania i nie stanowią odrębnych przepisów w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001r.

Przepisem odrębnym o którym mowa w powołanym wyżej unormowaniu nie jest również wskazany przez skarżącego art. 7 pkt 9 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), zgodnie z którym przy ustalaniu prawa do emerytury i renty i obliczaniu ich wysokości uwzględnia się okresy nieskładkowe, w tym okresem nieskładkowym jest okres nauki w szkole wyższej na jednym kierunku, pod warunkiem ukończenia tej nauki, w wymiarze określonym w programie studiów. Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) użyte w tej ustawie pojęcia okresów składkowych i nieskładkowych oznaczają okresy uregulowane ustawą o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Analiza przepisów powołanych wyżej ustaw pozwala na stwierdzenie, że ich zakres przedmiotowy obejmuje wyłącznie świadczenia pieniężne z ubezpieczeń emerytalnego i rentowych ( odpowiednio świadczenia w ramach zaopatrzenia emerytalnego). Nie dotyczą więc uprawnień pracowniczych, co oznacza, że nie stanowią odrębnych przepisów w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001r.

Wliczanie okresów studiów wyższych do okresu służby umożliwia § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002r. Trafnie organ wskazał, że przepis ten stanowi wyłącznie podstawę ustalenia prawa do nagrody jubileuszowej. Gdyby wolą ustawodawcy było zaliczenie okresu studiów do okresów służby i pracy oraz innych okresów uwzględnianych policjantom przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, o których mowa w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, bez wątpienia regulacja zawarta w § 1 pkt 2 - byłaby zbędna.

Za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia § 5 ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001r. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyznanie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego od dnia 5 października 2012r. zamiast za okres 3 lat wstecz od tej daty.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, wykładni ostatnio przywołanego przepisu należy dokonywać z uwzględnieniem treści art. 106 i 107 ustawy o Policji, które znajdują się w rozdziale 9, regulującym kwestie uposażenia i innych świadczeń pieniężnych policjantów. Zgodnie z art. 106 ust. 1 cyt. ustawy, zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Przepis art. 107 ust. 1 ustawy o Policji określa, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.

Rozstrzygnięcie czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy znajduje zastosowanie przepis art. 107 ust. 1 tej ustawy wymaga więc rozważenia, kiedy roszczenie policjanta z tytułu wzrostu uposażenia zasadniczego staje się wymagalne.

Roszczenie to uprawnienie wypływające z prawa podmiotowego do domagania się od innego podmiotu prawa określonego działania lub zaniechania. Dla uzyskania prawa podmiotowego w postaci prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego konieczne jest ustalenie wysługi lat. Z przepisów § 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001r. wynika, że wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składkowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby (ust 2). Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust. 1. Stosownie do ust. 1 § 5, dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 – 5, policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr. Powyższa regulacja prowadzi do wniosku, że prawo policjanta do wzrostu uposażenia zasadniczego wiąże się z obowiązkiem złożenia wymaganych prawem dokumentów. Dla uzyskania tego prawa podmiotowego niezbędne jest wydanie decyzji administracyjnej określającej wysługę lat, która zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie ma charakter konstytutywny.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że policjant złożył dokumenty potwierdzające okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, podlegający uwzględnieniu do wysługi lat na podstawie § 4 ust. 1 pkt 5 w dniu 5 października 2012r. Uwzględniając treść art. 106 ust. 1 ustawy o Policji organ trafnie przyjął, że okolicznością uzasadniającą zmianę uposażenia zasadniczego w niniejszej sprawie było złożenie przez policjanta dokumentów potwierdzających okresy wliczane do wysługi lat. Jednocześnie ze złożeniem dokumentacji o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001r., powstaje (staje się wymagalne) roszczenie policjanta o wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Dzień złożenia dokumentacji oznacza zatem początek biegu terminu przedawnienia w rozumieniu art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. W ocenie Sądu nie ma podstaw do twierdzenia, że roszczenie powstało wcześniej tj. przed datą złożenia stosownych dokumentów.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.