II OSK 98/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1168/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.O. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zamurowania okna.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania B.O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie (dalej: PINB w Pruszkowie) z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], nakazującej B.O. zamurowanie (dopuszcza się użycie pustaków szklanych tzw. luksferów) okna znajdującego się w ścianie szczytowej od strony działki nr ew. A usytuowanej w granicy, w budynku na działce przy ul. S. w Komorowie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 9 grudnia 2008 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości przy ul. S. w Komorowie, na której znajduje się budynek mieszkalny, zrealizowany przez S.S. w okresie między 1956 r. a 1979 r. na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Pruszkowie z dnia [...] listopada 1956r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. działki B. W wyniku tych oględzin stwierdzono, że w ścianie szczytowej usytuowanej w granicy z działką nr ewid. A istnieje okno.

Decyzją z dnia [...] września 2009r., Nr [...] PINB w Pruszkowie nakazał B.O. zamurowanie cegłą szklaną okna znajdującego się w ścianie szczytowej usytuowanej w granicy w budynku na działce przy ul. S. w Komorowie w terminie 90 dni od chwili, gdy decyzja stanie się ostateczna.

Po złożeniu odwołania od ww. decyzji przez B.O. MWINB postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., Nr [...] zlecił organowi I instancji przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w zakresie jednoznacznego ustalenia na podstawie oryginalnego projektu budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce przy ul. S. w Komorowie - czy projekt ten przewidywał istnienie otworów okiennych w ścianie szczytowej usytuowanej w granicy z działką o nr ew. A.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. Nr [...] MWINB uchylił zaskarżoną decyzję PINB w Pruszkowie w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane") nakazał B.O. zamurowanie cegłą szklaną okna znajdującego się w ścianie szczytowej usytuowanej w granicy w budynku na działce przy ul. S. w Komorowie.

Po rozpatrzeniu skargi B.O. na ww. decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 314/10 uchylił zaskarżoną decyzję MWINB z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzją PINB w Pruszkowie z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] uzasadniając swoje rozstrzygnięcie brakiem szczegółowej analizy materiału dowodowego przez organy orzekające w sprawie oraz uniemożliwieniem B.O. czynnego udziału w postępowaniu.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...] PINB w Pruszkowie nakazał B.O. zamurowanie (dopuszczając użycie pustaków szklanych tzw. luksferów) okna znajdującego się w ścianie szczytowej od strony działki nr ew. A usytuowanej w granicy, w budynku na działce przy ul. S. w Komorowie.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji MWINB wydał powołaną na wstępie decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu MWINB powołał się na ustalenia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 314/10, które – stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002, nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") - wiążą w tej sprawie organ. Organ zauważył, że kwestią zasadniczą w toczącym się postępowaniu było ustalenie istnienia lub braku istnienia otworu okiennego w ścianie szczytowej usytuowanej w granicy w budynku na działce przy ul. S. w Komorowie oraz daty jego powstania. W powyższym celu w dniu 12 stycznia 2011 r. organ powiatowy przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której bezsprzecznie ustalono, że istniejący budynek został wybudowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem w zakresie dotyczącym poddasza, ścian szczytowych z oknami i więźby dachowej. Z analizy dokumentacji, w tym z kopii projektu budowlanego przedstawionego przez B.O. poświadczonego za zgodność z okazanym dokumentem przez notariusza H.Ż. wynika, że sporne okno w ścianie szczytowej od strony działki nr ew. A należącej do L. i T.M. nie było przewidziane w projekcie budowlanym. Nawiązując do kwestii daty powstania okna organ uzyskał zeznania stron i świadków, którzy zostali poinformowani o odpowiedzialności karnej zgodnie z art. 233 Kodeksu karnego za składanie fałszywych zeznań. MWINB zauważył, że Ma.W. (były właściciel nieruchomości przy ul. K.) zeznał, że nigdy w ścianie szczytowej budynku przy ul. S. znajdującej się w granicy nie było okna. Również M.K. (który od 1971 r. do 2004 r. był właścicielem nieruchomości przy ul. K.) stwierdził, że jako sąsiad nigdy nie widział okna w ścianie szczytowej budynku, które powstało jesienią 2008 r. L. i T.M. zeznali, że w chwili zakupu działki w 2000 r. nie było spornego okna, a pojawiło się ono dopiero w 2008 r. Ponadto w uzupełnieniu oceny technicznej istniejącego budynku mieszkalnego mgr inż. L.K. "jednoznacznie oświadcza z całą odpowiedzialnością, iż w ścianie szczytowej tego budynku nie było żadnego otworu okiennego". Pełnomocnik B.O. podniósł, że "okno zostało wykonane wcześniej, a po ociepleniu budynku styropianem przez Janusza Kosińskiego istniejący otwór okienny, wykonany na podstawie projektu budowlanego został zasłonięty. Dopiero później B.O. odsłoniła istniejące okno poprzez usunięcie zasłaniającego go styropianu". Jednakże w trakcie toczącego się postępowania adw. G.J. nie przedstawiał żadnych dowodów czy zeznań świadków mogących potwierdzić ten fakt. Zdaniem MWINB analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie wskazuje, że sporne okno znajdujące się w ścianie szczytowej usytuowanej w granicy w budynku na działce przy ul. S. w Komorowie powstało niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego około 1956 roku, a następnie zostało zlikwidowane poprzez zasłonięcie styropianem podczas prac związanych z ociepleniem budynku. Dopiero w 2008 r. B.O. wykonała ponownie otwór okienny. Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. określające warunki techniczne sytuowania obiektów, nie zezwalają na sytuowanie ściany budynku wraz z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki. Podobnie wszystkie poprzednie regulacje nie dopuszczały wykonywania otworów okiennych bądź drzwiowych w granicy z sąsiednią działką. Inwestor nie przedstawił dokumentów świadczących o legalności powstania przedmiotowego okna, którego istnienie pozostaje w sprzeczności z w/w przepisami techniczno-budowlanymi, w związku z czym spełnione zostały przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do argumentu zawartego w odwołaniu o konieczności przesłuchania świadka J.K. MWINB wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pismo ww. osoby, w którym oświadcza, iż w roku 1994 na przełomie października i listopada firma K. przeprowadziła na zlecenie B.O. roboty budowlane związane z ociepleniem wszystkich ścian domu płytami wiórowo-cementowymi ze styropianem oraz tynkowanie wraz z malowaniem ścian budynku. Jednocześnie za nietrafny uznał zarzut skarżącej dotyczący zaniechania przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka, ponieważ J.K. był kilkakrotnie wzywany celem złożenia zeznań w charakterze świadka (m. in. pismami z dnia 1 kwietnia 2009 r., 14 maja 2009 r., 23 kwietnia 2010 r. oraz 28 września 2010 r.).

Decyzja MWINB z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...] stała się przedmiotem skargi B.O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że zdjęcie styropianu z otworu okiennego stanowi wykonanie robót budowlanych,

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza przepisu art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego zbadania i wyjaśnienia sprawy i nieprawidłową ocenę zgromadzonych dowodów;

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie odniesienia się przez organ administracji publicznej instancji odwoławczej do zarzutów postawionych w odwołaniu od decyzji PINB w Pruszkowie z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...], co stoi w sprzeczności z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z ustaleniami organów administracji publicznej okno powstało w latach 50 - tych XX wieku, a zatem niewątpliwie nie mają w tym przypadku zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ponadto MWINB pomija zasadniczą okoliczność, jaką jest fakt, że w chwili powstania przedmiotowego okna budynek nie był usytuowany w granicy z sąsiednią działką. Działka nr A należąca obecnie do Państwa M. powstała bowiem kilkadziesiąt lat po wybudowaniu budynku przy ul. S., przez co powyżej wskazane stanowisko organu administracji publicznej jest bezzasadne. Zaznaczyć przy tym należy, że w celu ustalenia legalności powstania przedmiotowego okna koniecznym jest odniesienie się do wówczas obowiązujących przepisów prawa budowlanego tj. rozporządzenia z dnia 16 lutego 1928 r., czego organ zaniechał. Wskazała również, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające podział działki, w tym przede wszystkim datę jego dokonania. Dodatkowo skarżąca podniosła, że wbrew wytycznym zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt: VII SA/Wa 314/10, wydanym w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nadal nie ustaliły, w której dokładnie elewacji budynku znajduje się sporne okno.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 października 2011 r. oddalając skargę uznał, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podkreślił, że materialnoprawną podstawą decyzji PINB w Pruszkowie z dnia 22 lutego 2011 r., nr 46/11 był art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd I instancji podkreślił, iż powołany przepis jest normatywnie powiązany z art. 50 Prawa budowlanego i służy – obok art. 48 i 49 Prawa budowlanego – legalizacji samowolnych robót budowlanych i doprowadzeniu ich do stanu zgodnego z prawem. Sąd I instancji przytaczając treść art. 50 Prawa budowlanego wskazał, iż w hipotezie tego przepisu mieszczą się obiekty niewymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a także roboty budowlane, które wprawdzie wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jednakże nie mogą zostać uznane za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Będą to roboty budowlane nie będące budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (tj. wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudową, rozbudową, nadbudową obiektu budowlanego), a zatem prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Z definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego wynika, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z kolei przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że powołany przepis stanowi podstawę nakazu w postępowaniu naprawczym po stwierdzeniu przeprowadzenia robót budowlanych, które doprowadziły do stanu niezgodnego z prawem. Sąd I instancji podkreślił, iż w sprawie tej bezsporne jest, iż w trakcie oględzin dokonanych w dniu 9 grudnia 2008 r. na nieruchomości przy ul. S. w Komorowie, stwierdzono, że w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego usytuowanego w granicy z działką nr ew. A istnieje okno. Stan taki niewątpliwie nie jest zgodny z obowiązującymi przepisami w szczególności z § 12 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W ocenie Sądu I instancji w pierwszej kolejności kwestią wymagającą rozważenia było sprawdzenie zgodności zrealizowanego budynku z zatwierdzonym projektem budowlanym. Sąd I instancji zaznaczył, że organy nadzoru budowlanego ponad wszelką wątpliwość ustaliły, iż budynek mieszkalny posadowiony na działce przy ul. S. w Komorowie został zrealizowany niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Pruszkowie z dnia [...] listopada 1956r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. działki B. Nie ma przy tym znaczenia prawnego, czy – jak twierdzi organ I instancji – nastąpił obrót poddasza o 90 stopni w stosunku do projektu, czy też – jak sugeruje skarżąca – zmiana położenia całego budynku. Istotne jest, że posadowienie budynku i znajdujące się w nim otwory okienne nie odpowiadają projektowi będącego częścią pozwolenia na budowę. Nadto po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 314/10, rzeczą organów było ustalenie istnienia otworu okiennego w ścianie szczytowej usytuowanej w granicy oraz daty jego powstania. W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo wywiązały się z tego obowiązku. Ponadto na podstawie zeznań świadków organy ustaliły, że sporne okno powstało dopiero w 2008 r., natomiast wcześniej w ścianie szczytowej tego budynku nie było żadnego otworu okiennego. Wprawdzie, organ wziął pod uwagę sugestię pełnomocnika skarżącej, że okno zostało wykonane wcześniej, a pozostawało jedynie zasłonięte po ociepleniu budynku styropianem przez J.K., a następnie odsłonięte przez B.O., jednakże nie zmienia to oceny prawnej powstałego stanu faktycznego. Sąd I instancji zgodził się z ustaleniem MWINB, że sporne okno znajdujące się w ścianie szczytowej usytuowanej w granicy w budynku na działce przy ul. S. w Komorowie powstało niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego około 1956 r., a następnie zostało najprawdopodobniej zlikwidowane i wykonane ponownie przez skarżącą. Nie zmienia to jednak w żadnym stopniu oceny, że w 2008 r., w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. skarżąca wykonała otwór okienny w ścianie szczytowej budynku, w granicy z sąsiednią działką budowlaną, niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Zdaniem Sądu I instancji bez znaczenia pozostaje fakt ewentualnej wcześniejszej likwidacji okna przez poprzednika skarżącej. Istotne znaczenie ma jedynie wykonanie otworu okiennego przez B.O. w 2008 r. niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Stanowiło to bowiem podstawę do podjęcia przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego i wydanie odpowiedniego nakazu w celu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego (tj. bez otworu okiennego). W związku z powyższym Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że zdjęcie styropianu z otworu okiennego stanowi wykonanie robót budowlanych. Sąd I instancji uznał, że wykonanie otworu okiennego przez skarżącą w pełni wyczerpuje przesłankę do wydania odpowiedniego nakazu przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o podstawę materialnoprawną z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd I instancji nie uwzględnił również zarzutu naruszenia przez organy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego zbadania i wyjaśnienia sprawy i nieprawidłową ocenę zgromadzonych dowodów. W ocenie Sądu organy w sposób wszechstronny i wyczerpujący zebrały i oceniły zgromadzony materiał dowodowy i przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 314/10. Ponadto Sąd nie uwzględnił zarzut pominięcia dowodu z przesłuchania świadka J.K., gdyż z akt postępowania administracyjnego wynika, że świadek ten był wielokrotnie lecz bezskutecznie wzywany przez organ. Sąd podkreślił, że organ nie ma obowiązku ponawiania wezwań, które pozostają nieskuteczne w sytuacji, gdy dysponuje on zgromadzonym materiałem dowodowym, w oparciu o który może dokonać swobodnej oceny i odpowiedniej kwalifikacji stanu faktycznego i prawnego. Przyjęcie przeciwnego w tym zakresie stanowiska skarżącej byłoby równoznaczne ze zgodą na niepotrzebne przedłużanie już i tak długo trwającego postępowania administracyjnego, prowadząc w istocie do jego przewlekłości. Z powyższych względów Sąd I instancji działając na mocy art. 151 w zw. z art. 132 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B.O. reprezentowana przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 7 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji MWINB nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w Pruszkowie Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., pomimo, że PINB w Pruszkowie oraz MWINB błędnie uznali, iż zdjęcie styropianu z otworu okiennego przez skarżącą w 2008 r. stanowiło wykonanie prac budowlanych i w konsekwencji błędnie zastosowali przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane podczas gdy w rzeczywistości zdjęcie styropianu z okna nie stanowiło robót budowlanych, przez co zachowanie skarżącej było zgodne z obecnie obowiązującymi przepisami prawa;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że okno znajdujące się w budynku przy ul. S. w Komorowie od strony działki należącej do Państwa M. zostało wykonane w 2008 r. podczas gdy organy administracji publicznej uznały, że sporne okno powstało już w 1956 r.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji MWINB nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w Pruszkowie Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., pomimo, że organy administracji publicznej błędnie zastosowały przepisy obecnie obowiązującej ustawy budowlanej, podczas gdy jeżeli ustalić, że przedmiotowe okno powstało w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem budowlanym już w 1956 r., to zastosowanie w niniejszej sprawie winny mieć przepisy obowiązujące w dacie jego powstania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji MWINB nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w Pruszkowie Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., pomimo, że organy administracji publicznej w trakcie prowadzonego postępowania naruszyły przepisy postępowania tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 86 k.p.a. w ten sposób, że zaniechały przeprowadzenia wszystkich niezbędnych w sprawie dowodów w tym przede wszystkim zeznań świadka J.K., a tym samym nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności;

- art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt: VII SA/Wa 314/10, a w konsekwencji naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji MWINB nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w Pruszkowie Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., pomimo, że organy administracji publicznej nie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2010 r. i nie dokonały szczegółowej analizy materiału dowodowego, mającej na celu ustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji MWINB nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w Pruszkowie Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., pomimo, że PINB w Pruszkowie winien w pierwszej kolejności rozważyć możliwość zalegalizowania przedmiotowego otworu okiennego i w tym celu zobowiązać skarżącą do przedstawienia w wyznaczonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów, czego zaniechał.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. od organu administracji MWINB zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zdaniem skarżącej nieuprawnionym jest traktowanie odsłonięcia istniejącego otworu okiennego poprzez zdjęcie zasłaniającego go styropianu jako roboty budowlane. Bowiem w świetle orzecznictwa sądowego pojęcia robót budowlanych nie należy interpretować rozszerzająco, jak czynią to w niniejszej sprawie organy administracji publicznej oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 27 marca 2002 roku, sygn. akt: II SA/Kr 2812/98). Zdaniem skarżącej organy administracji publicznej błędnie zastosowały przepis art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego sprzed 2008 r. albowiem w 2008 roku skarżąca nie wykonywała żadnych prac budowlanych. Nadto podniesiono, że roboty budowlane polegające na wybudowaniu przedmiotowego okna miały miejsce w 1956 r. Jeżeli więc organy administracji publicznej ustaliły, że przedmiotowe okno powstało niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, to zastosowanie mają przepisy obowiązujące w dacie jego powstania tj. w 1956 roku, a nie obecnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej nawet gdyby rzeczywiście uznać, iż zdjęcie przez skarżącą styropianu z przedmiotowego otworu okiennego w 2008 roku stanowiło roboty budowlane i było niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym (czemu należy zaprzeczyć) to organy administracji publicznej w pierwszej kolejności winny podjąć próbę jego zalegalizowania. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie wykazały się żadną inicjatywą w tym zakresie. W takiej sytuacji rolą organów administracji publicznej było zobowiązanie skarżącej do złożenia stosownych dokumentów, które umożliwiłyby zalegalizowanie przedmiotowego okna, zgodnie z przepisem art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). Dopiero brak dostarczenia przez skarżącą żądanych dokumentów stanowić mogło podstawę wydania decyzji nakazującej zamurowanie spornego okna.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L.M. i T.M. reprezentowani przez adwokata wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego nie są trafne. Skarga kasacyjna oparta jest wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszeniu przepisów postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną ma obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247).

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego skarżąca powyższych przesłanek nie wykazała.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość nałożenia na skarżącą obowiązku likwidacji otworu okiennego poprzez jego zamurowanie (dopuszczono użycie pustaków szklanych), znajdującego się w ścianie szczytowej (usytuowanej w granicy z działką nr ew. A) budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. B przy ul. S. w Komorowie, w celu doprowadzenia przedmiotowej ściany budynku do stanu zgodnego z prawem – tj. spełnienia wymogów § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Innej możliwości do doprowadzenia samowolnie wykonanego otworu okiennego do stanu zgodnego z prawem nie ma.

Brak jest podstaw do przyjęcia zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane polegającego na zaniechaniu uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji MWINB z dnia [...] marca 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w Pruszkowie z dnia [...] lutego 2011 r., mimo błędnego uznania organów, iż zdjęcie styropianu z otworu okiennego przez skarżącą w 2008 r. stanowiło wykonanie prac budowlanych i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzić należy, iż organy nadzoru budowlanego nakazując w niniejszej sprawie zamurowanie otworu okiennego w przedmiotowym budynku prawidłowo działały w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten jest powiązany normatywnie z art. 50 Prawa budowlanego i służy legalizacji samowolnych robót budowlanych i doprowadzeniu ich do stanu zgodnego z prawem. Sąd I instancji słusznie wskazał, iż wykonanie otworu okiennego stanowi przebudowę budynku, gdyż wykracza poza remont polegający jedynie na odtworzeniu stanu pierwotnego. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przebudowa obejmująca wykonanie okna zmienia parametry użytkowe budynku także w zakresie, w jakim korzystanie z budynku oddziałuje na działkę sąsiednią od strony takiego okna (zwłaszcza, jeżeli znajduje się ona w odległości mniejszej niż przewidziana w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.).

Bezzasadny jest również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej polegający w ocenie skarżącej na błędnym przyjęciu, iż przedmiotowe okno zostało wykonane w 2008 r., podczas gdy organy uznały, że sporne okno powstało już w 1956 r.

Należy przypomnieć, iż organy prawidłowo przyjęły, że budynek ten został wybudowany ok. 1956 r. na podstawie pozwolenia na budowę, lecz w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego, gdyż w projekcie tym nie było przedmiotowego okna. Dodatkowo z ustaleń organów wynika, iż w okresie od 1994 r. do 2008 r. ściana szczytowa usytuowana w granicy od strony działki nr A, stanowiła ścianę pełną bez otworu okiennego, a od jesieni 2008 r. stanowi ścianę z otworem okiennym.

Nie można także, podzielić argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej dotyczącej zarzutu art. 153 p.p.s.a., iż organy nie zastosowały się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 314/10. W wyroku tym Sąd stwierdził, iż organy nie przeprowadziły dowodu ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć przedstawiających ścianę szczytową budynku skarżącej, z których wynika, że w dacie 16 października 2008 r. widoczny był wybity otwór okienny, podczas gdy na wcześniejszych zdjęciach z dnia 30 marca 2008 r. i dnia 27 września 2008 r. brak jest spornego otworu okiennego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzenia skarżącej w tej kwestii są bezpodstawne. Zaznaczyć należy, iż wskazane wyżej okoliczności zostały potwierdzone zeznaniami świadków. Z tego względu nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący nieuwzględnienia skargi przez Sąd I instancji z uwagi na zaniechanie przez organy przeprowadzenia wszystkich niezbędnych dowodów w szczególności zeznań świadka J.K., którego firma wykonywała prace związane z ociepleniem przedmiotowego budynku. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nieprzeprowadzenie wskazywanego środka dowodowego nie mogło wywrzeć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko taka podstawa skargi kasacyjnej znajduje oparcie w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jak już wyżej wskazano okoliczność daty powstania okna będącego przedmiotem sporu zostały zweryfikowane innymi dowodami w postaci zeznań świadków, oględzin dokonanych przez organy. Dodatkowo podkreślić należy, iż zarówno organy jak i Sąd I instancji odniosły się do tego zarzutu wskazując, iż J.K. był czterokrotnie wzywany celem złożenia zeznań w charakterze świadka (m.in. pismami z dnia 1 kwietnia 2009 r., 14 maja 2009 r., 23 kwietnia 2010 r. oraz 28 września 2010 r.). Innych wniosków dowodowych na wyżej wskazaną okoliczność daty powstania otworu okiennego skarżąca nie przedstawiała.

Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, iż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone prawidłowo, a wszystkie istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione.

Biorąc pod uwagę powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.