II SA/Wa 229/13

Uzasadnienie

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 6a pkt 3, art. 92 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. nr 234. poz. 1997 ze zm.), w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. nr 118, poz. 1014 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] T. M. od decyzji nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] września 2012 r. w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano, iż wymienioną decyzją Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej przyznał [...] T. M. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] sierpnia 2012 r., uznając, że dopiero w wymienionej dacie spełnione zostały przesłanki do przyznania funkcjonariuszowi wnioskowanego przez niego świadczenia.

W odwołaniu do Komendanta Głównego Straży Granicznej strona podniosła, iż Komendant Oddziału, wydając decyzję nr [...], dopuścił się naruszenia art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej oraz § 1, § 4 ust. 1 pkt 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. poprzez przyjęcie, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje nie od dnia przejścia do służby stałej, tj. od dnia [...] października 2007 r., ale od dnia złożenia wniosku o wymienione świadczenia, tj. od dnia [...] sierpnia 2012 r.

Organ II instancji stwierdził, iż odwołujący się jest funkcjonariuszem Straży Granicznej i pełni obowiązki służbowe w Placówce SG w [...].

Z akt sprawy wynika, że T. M. posiada prawo do 4 norm zaludnienia, co zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. nr 99, poz. 898 ze zm.), odpowiada lokalowi o powierzchni mieszkalnej od 28m2 do 40m2. Od dnia [...] stycznia 2006 r. posiada on w [...] przy ul. [...] (miejscowość pobliska miejscu pełnienia służby) lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej [...] m2.

Organ wskazał, powołując się na przepis art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz § 2 wymienionego wyżej rozporządzenia, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie powstaje z mocy prawa. Uprawnienie do wymienionego świadczenia wynika z decyzji administracyjnej, która jest wydawana w odpowiedzi na złożone przez funkcjonariusza SG w służbie stałej oświadczenie do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. Decyzja przyznająca świadczenie ma charakter konstytutywny, co oznacza, że tworzy, zmienia bądź uchyla istniejący już stosunek administracyjnoprawny. Dopiero na podstawie takiej decyzji powstaje prawo danej osoby do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Postępowanie w sprawie przyznania wskazanego świadczenia może być wszczęte tylko i wyłącznie na wniosek strony, organ administracyjny nie może go wszcząć z urzędu. W praktyce oznacza to, że brak wskazanego przepisami prawa wniosku funkcjonariusza w sprawie przyznania mu dochodzonego świadczenia powoduje, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie powstaje. Okoliczności, dla których dana osoba nie złożyła wniosku o przyznanie jej równoważnika pieniężnego nie mają znaczenia prawnego. Organ stwierdził, iż wniosek u przyznanie świadczenia pieniężnego może być złożony w każdym momencie, ale zawsze będzie dotyczył skutków na przyszłość.

Decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej stała się przedmiotem skargi T. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej i wniósł o jej zmianę lub uchylenie.

W uzasadnieniu skargi wywiódł, iż prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu nabył z dniem [...] października 2007 r., tj. z dniem wstąpienia do służby stałej bowiem posiadany lokal mieszkalny nie odpowiada przysługującej mu normie, a zatem uzyskał z tą datą uprawnienie do pobierania równoważnika.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie stanowisko prezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji należy stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota regulacji prawnej zawartej w rozdziale 12 ustawy o Straży Granicznej sprowadza się do zapewnienia funkcjonariuszom lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełnią służbę lub w miejscowości pobliskiej. Z unormowań tych wynika, że ustawodawca – na ściśle określonych w ustawie zasadach – gwarantuje funkcjonariuszom w służbie stałej pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Podstawowym uprawnieniem w tym zakresie jest prawo do lokalu mieszkalnego. Wówczas, gdy nie może być ono zrealizowane, przyznawane są inne formy pomocy, w tym równoważnik pieniężny za brak lokalu.

Przepis art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej stanowiący materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji, należy interpretować w powiązaniu z innymi przepisami rozdziału 12 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej", jako integralną jego część. Z przepisu tego wynika, że równoważnik pieniężny przysługuje funkcjonariuszowi, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W przedmiotowej sprawie funkcjonariusz ma uprawnienia do równoważnika pieniężnego, ponieważ posiadany przez niego lokal nie zabezpiecza przysługujących mu norm zaludnienia.

Nie można zgodzić się z organem, że równoważnik za brak lokalu mieszkalnego można przyznać tylko za okres od dnia złożenia "oświadczenia mieszkaniowego" wraz z wnioskiem o wypłatę tego równoważnika. Taki pogląd jest w świetle przesłanek art. 96 ust. 1 ustawy o Służbie Granicznej niezasadny i nietrafny. Uprawnienie funkcjonariusza do przedmiotowego świadczenia należy bowiem oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy powołanej ustawy o Straży Granicznej. Wykładnia systemowa tej regulacji ustawowej wskazuje zaś, że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a ponadto, iż równoważnik ten przysługuje za okres nieposiadania powyższego lokalu. Ustawa o Straży Granicznej nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. Niedopuszczalne są bowiem wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą. Przedstawiony pogląd wyrażony został w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1923/07 i z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 210/09 i Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie pogląd ten podziela.

Z powołanej ustawy o Straży Granicznej nie wynikają w szczególności limity czasowe, poza okresem przedawnienia, ograniczające realizację prawa do równoważnika pieniężnego, w tym ustawa ta nie stanowi by prawo do omawianego świadczenia funkcjonariusz nabywał dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Funkcjonariusz, spełniający ustawowe warunki przewidziane w art. 96 ust. 1 ustawy, może zatem żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący mu okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia.

W związku z powyższym przepis § 2 pkt 5 cytowanego wyżej rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że wniosek, o którym mowa w tym przepisie warunkuje jedynie możliwość realizacji przedmiotowego uprawnienia, nie wyznacza natomiast granic okresu, za który świadczenie przysługuje. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wspomnianego oświadczenia mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza.

Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że skarga oparta jest na uzasadnionej podstawie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej.

Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.