VII SA/Wa 2868/12

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej przez S. F. i B. P. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2012 r. nr [...].

Decyzja ta została wydana po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżących – S. F. i B. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2012 r. Nr [...].

Ostatnio wymienionym orzeczeniem Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 51 ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. S., zatwierdził przedstawiony projekt budowlany zamienny wielorodzinnego budynku mieszkalnego zrealizowanego na terenie działki nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] i zezwolił na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na A. S. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2012 r. nr jw., utrzymał wskazaną decyzję organu powiatowego w mocy.

W uzasadnieniu orzeczenia organ ten podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomieniem z 30 marca 2007 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce o nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. W trakcie przeprowadzonych w dniu 7 października 2008 r. oględzin stwierdzono, iż inwestor – A. S. realizując omawiany obiekt budowlany w oparciu o prawomocną decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] grudnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę, odstąpił w sposób istotny od warunków ww. pozwolenia. Zmiany te polegały na zrezygnowaniu z budowy wykusza od strony północnej oraz na zmianie usytuowania obiektu na działce w stosunku do granic nieruchomości, tj.:

-od strony zachodniej z 4,15 m na ok. 3,88 m (ściana z otworem okiennym w poziomie parteru),

-od strony wschodniej z 4,00 m na ok. 4,28 m,

-od strony północnej z 6,35 m na 5,85 m.

W związku z powyższym postanowieniem z [...] listopada 2008 r. PINB w [...] nakazał A. S. wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego obiektu oraz przedstawienie opracowania geodezyjnego uwzględniającego odległość budynku do granic nieruchomości wykonanego przez osobę o odpowiednich kwalifikacjach. Następnie, organ powiatowy wydał w dniu [...] grudnia 2008 r. decyzję nr [...], którą nałożył na A. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego omawianego obiektu budowlanego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W wyniku postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...] stycznia 2009 r., utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu powiatowego. Ponadto, postanowieniem z 13 stycznia 2009 r. organ wojewódzki utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB w [...]. Organ wskazał również na to, że Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2009 r. nr [...] uchylił z urzędu swoją decyzję z [...] grudnia 2001 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce o nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...].

W związku z nieprzedłożeniem dokumentacji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, PINB w [...] decyzją z [...] maja 2009 r. nr [...] nakazał inwestorowi całkowitą rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego. W związku z wnioskiem A. S. o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego dotyczącego ww. rozstrzygnięcia organu powiatowego, [...] WINB decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji PINB w [...] Nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2010 r. znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję organu wojewódzkiego. Następnie, wyrokiem z 20 lipca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 902/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. F. na decyzję Głównego Inspektora z [...] marca 2010 r. znak: jw.

W dniu 9 lutego 2010 r. A. S. złożył do organu powiatowego w [...] 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego.

Decyzją z [...] marca 2011 r. organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ulicy [...] w [...].

W wyniku postępowania odwoławczego [...] WINB decyzją nr [...] z [...] czerwca 2011 r., uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W toku kontynuowanego postępowania PINB w [...= postanowieniem z [...] września 2011 r. nr [...] nałożył na A. S. obowiązek usunięcia określonych nieprawidłowości dotyczących projektu budowlanego zamiennego, które to postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. zostało zmienione w części dotyczącej terminu wykonania ww. obowiązku.

W dniu 11 maja 2012 r. do organu powiatowego wpłynął wymagany ww. rozstrzygnięciem uzupełniony projekt budowlany omawianego obiektu, co stało się podstawą do wydania przez organ powiatowy w dniu [...] maja 2012 r. decyzji nr [...], zatwierdzającej A. S. projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego wielorodzinnego zrealizowanego na terenie działki o nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...] i zezwalającej na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającej na A. S. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyli S. F. oraz B. P., wnosząc o jego uchylenie.

[...] WINB korzystając z dyspozycji wynikającej z art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, pismem z 5 września 2012r. zwrócił się do Urzędu Miasta w [...] o przekazanie wypisu z obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] dla działki o nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. W dniu 17 września 2012 r. do tut. organu wpłynęła ww. dokumentacja.

Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w sytuacji istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego podejmuje stosowne działania mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym organ I instancji wstrzymał prowadzenie prac budowlanych, a następnie w myśl przepisu art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, decyzją z [...] grudnia 2008 r. nr [...] nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wykonanego przez osobę uprawnioną, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zrealizowanego na terenie działki o nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Wskazał też, że pozwolenie na budowę zostało uchylone przez Starostę [...] decyzją z [...] lutego 2009 r. nr [...], na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Powyższe skutkuje tym (jak stwierdził organ), że inwestor na kontynuowanie robót budowlanych musiał uzyskać zgodę organu nadzoru budowlanego wyrażoną w formie decyzji administracyjnej. Decyzja wydana w końcowym etapie postępowania zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego kończy postępowanie naprawcze i jest równoznaczna z udzielonym nowym pozwoleniem na budowę na podstawie nowego projektu zamiennego.

Następnie, organ podał, że inwestor przedłożył żądane przez organ nadzoru budowlanego I instancji dokumenty. Uzupełnił je również, zgodnie z wezwaniem organu powiatowego. W ocenie organu nadzoru budowlanego stopnia podstawowego przedłożony projekt budowlany spełnia wymogi określone w przepisach.

Wskazał, iż w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym znajduje się oświadczenie projektanta - mgr inż. arch. M. B., że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Podał, że podmiot dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony zarówno podczas robót budowlanych, jak i po wybudowaniu obiektu budowlanego do zmian i przeróbek, modernizacji, przebudowy, nadbudowy, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, w tym także z potrzebą zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Stwierdził, że w świetle art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego rozwiązania przyjęte w projekcie zamiennym nie naruszają uzasadnionych i chronionych przepisami interesów osób trzecich, w tym skarżących i czynią zadość warunkom określonym w przepisach, w tym techniczno - budowlanych. Oceny, czy przedmiotowa inwestycja została wykonana zgodnie z przepisami i zatwierdzoną zamienną dokumentacją budowlaną organ nadzoru budowlanego dokona na etapie dopuszczania inwestycji do użytkowania.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, dotyczących nieuzupełnienia przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, [...] WINB zauważył, iż postanowienie PINB w [...] z [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia braków zostało w całości wykonane. W aktach sprawy znajduje się kompletny projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, który odpowiada brzmieniu art. 34 Prawa budowlanego. Ponadto inwestor przedstawił rozwiązania umożliwiające doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Podał dalej, iż w toku prowadzonego postępowania przed wydaniem przez organ powiatowy decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego wskazano na niezgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie usytuowania osłony śmietnikowej, miejsc parkingowych, braku utwardzenia dojścia do budynku, jak również braku analizy zacienienia oraz nieuaktualnienia danych technicznych budynku (powierzchni użytkowej i kubatury). Wyjaśnił, że rozwiązaniem naruszenia w aktualnym stanie prawnym usytuowania osłony śmietnikowej, która według projektu będzie szczelna i wentylowana od góry jest usytuowanie jej w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, co odpowiada § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia. Wyjaśnił też, że zgodnie z dokumentacją zamienną projektuje się trzepak integralnie związany z osłoną śmietnikową w postaci poprzeczki stalowej na wysokości zadaszenia osłony, który będzie usytuowany w odległości od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi więcej niż 10 m, co jest zgodne z § 25 ww. rozporządzenia. Kolejnym rozwiązaniem projektowym jest, jak wskazał, zaprojektowanie 10 miejsc parkingowych, w tym jedno dla osoby niepełnosprawnej, które będzie wykorzystywało światło przejazdu bramowego w celu uzyskania niezbędnej szerokości do jego prawidłowej eksploatacji. Sytuację prawną określającą możliwość sytuowania miejsc parkingowych określa § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Podał przy tym, powołując się na decyzję Urzędu Miejskiego w [...] z [...] grudnia 2001 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, i określony w niej wskaźnik dotyczący ilości miejsc postojowych, że wymóg ten przedłożony projekt zamienny również spełnia. Dalej podał, że główne wejście do budynku projektuje się od strony ulicy [...]. Ciąg pieszy do budynku projektuje się w technologii Netlon Advanced Turf System z powierzchnią trawiastą, który to system ma bardzo wysoką wytrzymałość oraz odporność na tworzenie kolein, zapewnia doskonałą przepuszczalność wody oraz posiada powierzchnię biologicznie czynną w 100 % - co potwierdza załącznik graficzny zamieszczony w projekcie budowlanym. W projekcie ujęte są również aktualne dane techniczne budynku (powierzchni użytkowej i kubatury). Projektowany budynek pozostaje bez negatywnego wpływu na środowisko naturalne. Nie emituje żadnych szkodliwych wibracji, hałasu oraz promieniowania. Budynek nie narusza również interesu osób trzecich.

Organ wskazał też, że przedłożony projekt zamienny jest kompletny. Przywołał przy tym art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do następnego zarzutu dotyczącego zakwalifikowania odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego polegających na zmianie usytuowania budynku:

- ścianą z otworami okiennymi z odległości 4,0 m od granicy z działką sąsiednią na odległość 3,96 m,

- ścianą bez otworów okiennych z odległości 3,0 m od granicy z działką sąsiednią na odległość 2,77 m,

jako odstępstw nieistotnych, organ wyjaśnił, iż zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, ustawa Prawo budowlane posługuje się pojęciem istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę (art. 36a, art. 50 ust. 1 pkt 3), ale tego pojęcia nie określa. Z tego względu pojęcie to należy do sfery uznania administracyjnego i tym samym rodzaj odstępstwa (istotne, nieistotne) ocenia właściwy organ administracji na zasadzie swobodnego uznania, które winno być szczegółowo umotywowane. Na podstawie całokształtu przepisów Prawa budowlanego można sformułować jedynie ogólne pojęcie istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę. W takim ujęciu istotne odstępstwo istnieje wówczas, gdy narusza uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, zmienia jakościowo obiekt budowlany lub może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie dla środowiska. Prowadzi to do konkluzji, że wyczerpująca definicja istotnego odstępstwa jest utrudniona i winna być rozpatrywana na gruncie konkretnego stanu faktycznego. Odstępstwo, o którym mowa na gruncie niniejszej sprawy można ująć w ramy dopuszczalnej tolerancji. Należy zwrócić uwagę, że w trakcie procesu budowlanego może dochodzić do nieznacznych odchyleń od założonych wymiarów obiektów budowlanych i ich usytuowania. A zatem także przy wytyczaniu obiektu w stosunku do granic nieruchomości można przyjąć stosowną tolerancję. Powyższe wynika z dopuszczalnych tolerancji w robotach murarskich i tynkarskich oraz w pracach geodezyjnych. W świetle powyższych rozważań organ przyjął, że usytuowanie przedmiotowego obiektu nie powinno stanowić przesłanki uniemożliwiającej zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Ponadto wskazał, że kwestia ta została wyjaśniona w decyzji [...] WINB nr [...] z [...] czerwca 2011 r., a decyzja ta nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, należy więc przyjąć, iż wszystkie strony zgodziły się z jej uzasadnieniem, wobec czego formułowanie na tym etapie postępowania powyższego zarzutu jest nieuzasadnione.

Odpierając następny zarzut zawarty w uzupełnieniu odwołania, dotyczący uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który pozostaje w sprzeczności z wydaną dla przedmiotowej inwestycji decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, organ podał, że decyzja z [...] grudnia 2001 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu została wydana na podstawie Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] uchwalonego przez Radę Miejską w [...] Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. Działka o nr ew. [...] obr. [...] położona przy ul. [...] w [...] leżała w strefie zabudowy mieszkaniowej wielo- i jednorodzinnej oraz usługowej przeznaczonej na obiekty mieszkalne wielorodzinne i jednorodzinne, handlu detalicznego, obiektu usług nieuciążliwych, kultury, gastronomii, oświaty, zdrowia, sportu i rekreacji. Jak wynika natomiast z wypisu z aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru [...] w [...], przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przeznaczonej na realizację i utrzymanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczaniem realizacji infrastruktury towarzyszącej funkcji podstawowej takiej jak: garaże, miejsca postojowe, infrastruktura techniczna, budynki gospodarcze, dojścia i dojazdy, ogrodzenia i mała architektura. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż decyzja o warunkach zabudowy nie odpowiada zapisom obecnie obowiązującego planu miejscowego, gdyż wcześniej działka o nr ew. [...] obr. [...] położona przy ul. [...] w [...] przeznaczona była również pod zabudowę wielorodzinną, natomiast obecnie jedynie pod zabudowę jednorodzinną. Niemniej, mając na względzie treść art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należało przyjąć, iż wskazana decyzja o warunkach nadal ma znaczenie w sprawie, albowiem na jej podstawie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Organ powołał się w tym miejscu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 350/11. Wskazał również raz jeszcze, że A. S. otrzymał prawomocną decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2003 r. nr [...], w związku z czym nie jest możliwe stwierdzenie przez Burmistrza Miasta [...] wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2001 r. Ww. decyzja pozostaje w obrocie prawnym, stąd dokonane odstępstwa zostały ocenione w świetle jej zapisów.

W konsekwencji organ wojewódzki stwierdził, że z uwagi na fakt, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2012 r. została wydana prawidłowo, a zarzuty strony skarżącej nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, należało utrzymać ww. rozstrzygnięcie w mocy, jako odpowiadające prawu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2012 r, skarżący – S. F. i B. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2012 r. oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

-naruszenie art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2012 r., pomimo zaistnienia sprzeczności pomiędzy projektem budowlanym zamiennym budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ulicy [...] w [...] a ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru [...] w [...] polegającej na tym, że projektowany budynek ma charakter wielorodzinny, w sytuacji gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje możliwość jedynie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

-naruszenie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie przez organy administracji publicznej projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ulicy [...] w [...] i zezwolenie na wznowienie robót budowlanych, podczas gdy inwestor nie przedłożył projektu budowlanego spełniającego wymogi nałożone na niego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] września 2011 r.;

-naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo, że projektowany budynek nie zachowuje minimalnej wymaganej odległości od granicy z sąsiednią nieruchomością;

-naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo, że część miejsc parkingowych usytuowana jest w odległości mniejszej niż 6 metrów od granicy z sąsiednimi działkami;

-naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 110 i art. 126 tej ustawy z uwagi na pominięcie oceny prawnej wyrażonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w decyzji nr [...] z [...] grudnia 2008 r., w postanowieniu tego organu nr [...] z [...] listopada 2008 r. nr [...] oraz z [...] września 2011 nr [...] podczas, gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] był związany wydanymi przez siebie orzeczeniami;

-naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 tej ustawy, poprzez zaniechanie rozpoznania i odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, a w konsekwencji utrzymanie w mocy wadliwej decyzji.

W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwijając tak postawione zarzuty wskazali m. in. na to, że Starosta [...]i decyzją z [...] lutego 2009 r. nr [...] uchylił z urzędu swoją decyzję z [...] grudnia 2001 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce o nr ew. [...] ob. [...] położonej przy ulicy [...] w [...]. W związku z powyższym z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja udzielająca pozwolenia na budowę A. S.. Decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2012 r. nr [...] należy zatem uznać za równoznaczną z udzielonym pozwoleniem na budowę na podstawie nowego projektu zamiennego. Z uwagi na powyższe przed wydaniem zaskarżonych decyzji rolą organów administracji publicznej, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 35 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, było m.in. sprawdzenie projektu budowlanego zamiennego przedstawionego przez inwestora z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru [...] w [...]. Istotnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest bowiem fakt, że obecny plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje na przedmiotowym terenie wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, podczas gdy projekt budowlany przedstawiony przez inwestora dotyczy zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Nie uwzględnienie wskazanego planu stanowi, jak podnieśli skarżący, o naruszeniu w sprawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Podnieśli przy tym, że uchylenie pierwotnego pozwolenia na budowę stanowi o tym, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka negatywna do wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla inwestora na przedmiotową inwestycję, a sprzecznej z ww. planem.

Skarżący nie zgodzili się również z oceną organów co do tego, że inwestor wykonał nałożone na niego obwiązki w zakresie doprowadzenia projektu budowlanego zamiennego do zgodności z przepisami. W ocenie skarżących projekt zamienny nadal nie spełnia wymogów określonych w § 19 i 21 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, czego organ II instancji zupełnie nie wziął pod uwagę.

Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji pozostaje również w sprzeczności z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten określa minimalne odległości pomiędzy projektowanymi budynkami, a granicami nieruchomości sąsiednich, które w realiach niniejszej sprawy nie zostały zachowane. I tak ściana z otworem okiennym (od strony działki nr 68) jest usytuowana w odległości 3,96 m, podczas gdy minimalna odległość jaka winna być zachowana to 4 metry od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Z kolei ściana bez otworów okiennych (z luksferami), nadwieszona od wysokości poziomu I piętra (od strony działki nr [...]) jest usytuowana w odległości 2,83 m podczas gdy minimalna odległość to 3 metry. W ocenie skarżących fakt, że w trakcie procesu budowlanego może dochodzić do odchyleń nie oznacza, że odchylenia te mogą powodować usytuowanie budynków z naruszeniem wymogów określonych w tym przepisie.

I w końcu, skarżący rozwinęli zarzut skargi sformułowany w kontekście art. 110 k.p.a. podnosząc, że organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie są związane wyrażonymi w wydanych przez siebie decyzjach ocenami prawnymi w zakresie zakwalifikowania jako istotne stwierdzonych w niniejszej sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale nie wszystkie zarzuty, które zostały w niej sformułowane okazały się zasadne.

Niemniej Sąd uznał, iż postępowanie w sprawie nie zostało prawidłowo przeprowadzone, a błędy popełniono już na etapie I instancji, stąd konieczne okazało się wzruszenie tak zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

-Przypomnieć na wstępie należy, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2012 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu powiatowego z [...] maja 2012 r. Oba te rozstrzygnięcia wydane zostały w postępowaniu naprawczym uregulowanym w art. 50 – 51 Prawa budowlanego.

Postępowanie to wszczęto w stosunku do inwestora – A. S., który prowadził inwestycję polegającą na budowie budynku wielorodzinnego wolnostojącego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2001 r. nr [...]. Organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego przyjął, iż wskazana inwestycja była realizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji budowlanej i z tego powodu wszczął i prowadził postępowanie legalizacyjne. W trakcie tego postępowania PINB w [...] w dniu [...] grudnia 2008 r. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Wskazana decyzja organu powiatowego została utrzymana w mocy decyzją organu wojewódzkiego z [...] stycznia 2009 r. nr [...], pozostającą w obrocie prawnym. W konsekwencji tych orzeczeń, decyzją z [...] lutego 2009 r. nr [...] Starosta [...] uchylił w oparciu o art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowej w sprawie inwestycji. Jednocześnie dodać należy, iż w ww. orzeczeniach wydanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organy obu instancji wskazały, że istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego polegało na tym, iż inwestor zrezygnował z budowy wykusza, czy zmienił parametry budynku. Nadto, zmienił usytuowanie obiektu na działce w stosunku do granic nieruchomości: od strony zachodniej z 4,14 m na ok. 3,88 m ścianą z otworem okiennym w poziomie parteru, od strony wschodniej z 4,00 m na ok. 4,28 m oraz od strony północnej z 6,35 m na 5,85 m.

Obowiązek wynikający z ww. decyzji ostatecznej organu wojewódzkiego z [...] stycznia 2009 r. nr [...] został wykonany, przy czym organ powiatowy uznał, iż projekt budowlany zamienny zawiera braki, stąd też postanowieniem z [...] września 2011 r. nr [...] na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora szereg obowiązków w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W konsekwencji, inwestor raz jeszcze przedłożył projekt budowlany zamienny, a organ powiatowy tym razem uznał wskazaną dokumentację za zgodną z prawem i wydał w dniu [...] maja 2012 r. rozstrzygnięcie, którym zatwierdził przedstawiony projekt budowlany zamienny wielorodzinnego budynku mieszkalnego zrealizowanego na terenie działki nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] i zezwolił na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na A. S. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. Zaskarżona decyzja utrzymała wymienione orzeczenie z [...] maja 2012 r. w mocy.

-Dostrzegając powyższe wskazać przede wszystkim należy, iż ocenie Sądu w tej sprawie podlegał jedynie ten etap postępowania naprawczego, który polegał na zadbaniu złożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja wydane bowiem zostały na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, w myśl którego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

Z uwagi na zakres skargi Sąd nie mógł więc swoją kontrolą w tym postępowaniu objąć innych orzeczeń jakie zapadły w toku postępowania legalizacyjnego, w tym nie mógł dokonać oceny decyzji ostatecznej organu wojewódzkiego wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nakładającej na inwestora obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Nie mógł tym samym zakwestionować zasadności prowadzenia niniejszego postępowania legalizacyjnego. Zatem, kontrolując decyzję z [...] września 2012 r. Sąd obowiązany był uwzględnić, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja, mocą której A. S. zobligowany został do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Obowiązany był również wziąć pod uwagę, że obowiązek ten nałożony został w związku z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, które dotyczyły m. in. rezygnacji inwestora z wykusza. W konsekwencji, Sąd miał za zadanie ustalić, czy zachodziła podstawa do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (przedłożonego przez inwestora) i wydania zezwolenia na wznowienie robót (bo w takim tylko zakresie wydane zostało zaskarżone do Sądu orzeczenie).

Dokonując oceny w sprawie Sąd przede wszystkim uznał, iż wymogi jakie organ powiatowy narzucił inwestorowi w stosunku do projektu budowlanego zamiennego nie znajdowały żadnego uzasadnienia ani w stanie faktycznym ani prawnym sprawy. Sąd uznał również, iż organ ten nie działał konsekwentnie, czego odzwierciedleniem jest decyzja jaką wydał [...] maja 2012 r., w istocie pozbawiona uzasadnienia, które to winno zawierać ocenę złożonej dokumentacji budowlanej, w tym w kontekście nałożonych na inwestora przez ten organ postanowieniem z [...] września 2011 r. obowiązków (a to nie pozostaje bez znaczenia dla zastosowania art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). Choć decyzja organu wojewódzkiego zawiera odniesienie się do kwestii ważnych w sprawie, podnoszonych przez skarżących, to jednak i z jej treści wynika, iż organ ten nie usunął wszystkich wad popełnionych przy ocenie sprawy na etapie I instancji.

-Przed rozwinięciem powyższego wskazać należy, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego został zastosowany w sprawie w związku z konkretnymi odstępstwami od zatwierdzonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, projektu budowlanego. Odstępstwa te organ zakwalifikował jako istotne w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego i uzasadniające w efekcie nałożenie obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Po przedstawieniu przez inwestora takiego projektu organ miał obowiązek dokonać jego oceny, przy czym (jak stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się w takim przypadku odpowiednio do zakresu zmian. Oznacza to, iż organ nie ma podstaw do tego, aby na tym etapie kwestionować jakiekolwiek inne rozwiązania w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, zatwierdzone decyzją o pozwoleniu na budowę, bez względu na to czy są one prawidłowe, czy też naruszają prawo (czego ewentualnie nie dostrzegł organ architektoniczno-budowlany). W kontekście powyższego warto zaznaczyć, iż nie zawsze będzie zachodziła konieczność sporządzenia całkowicie nowego projektu budowlanego zamiennego, gdyż zakres tego obowiązku uzależniony jest od rodzaju stwierdzonego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W rezultacie dopuszczalna jest również sytuacja wykorzystania dotychczasowego projektu w zakresie, który nie został dotknięty odstępstwami. Powyższe uwagi były konieczne, albowiem akta sprawy wskazują na to, iż organy nadzoru zupełnie pominęły powody, dla których obowiązek określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego został w sprawie nałożony. To zaś skutkowało całkowicie błędnym postanowieniem organu powiatowego z [...] września 2011 r. nr [...], którym m. in. zakwestionowano usytuowanie osłony śmietnikowej i miejsc parkingowych wskazując, że dokumentacja narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sytuacji, gdy istotne odstępstwa tego zakresu inwestycji nie obejmowały. Projekt budowlany zatwierdzony pozwoleniem na budowę z [...] grudnia 2001 r. przewidywał osłonę śmietnikową w granicy nieruchomości sąsiedniej, nadto przewidywał miejsca postojowe w ilości 12 od strony drogi i w granicy z sąsiednimi działkami. Skoro takie usytuowanie osłony śmietnikowej oraz miejsc postojowych zostało zatwierdzone ostateczną decyzją, a akta sprawy nie wskazują na to, aby istotne odstępstwa dotyczyły również tych elementów inwestycji, to nie było żadnych podstaw do ich kwestionowania w postępowaniu naprawczym. Stąd też, w ocenie Sądu, żądanie od inwestora usunięcia nieprawidłowości w ww. zakresie nie było uprawnione.

Niemniej, Sąd orzekając w sprawie miał na względzie, że pomimo wadliwego działania organu powiatowego, inwestor wykonał postanowienie z [...] września 2011 r. i zmienił m. in. usytuowanie osłony śmietnikowej, jak i w pewnej części - miejsc postojowych zmieniając też ich liczbę i zmieniając z tego powodu również liczbę lokali w budynku (a to z uwagi na zapisy decyzji o warunkach zabudowy). Należało więc raz jeszcze ocenić projekt budowlany zamienny w zakresie dokonanych przez inwestora zmian w stosunku do pierwotnego projektu i ustalić, czy nowe rozwiązania nie naruszają prawa. Oceny należało dokonać m. in. z uwzględnieniem przywołanych w skardze przepisów rozporządzenia o warunkach technicznych dotyczących miejsc postojowych, tj. § 19 i 21, przy czym tylko w odniesieniu do tych miejsc postojowych, które zostały zmienione w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego, z przyczyn wskazanych przez Sąd powyżej. Oceny w tym zakresie nie przeprowadzono. Nie ustalono, czy zachowano odległości wydzielonych miejsc postojowych, o których mowa w ust. 1 i ust. 2 ww. § 19, jak i czy wydzielone miejsca postojowe mają parametry przewidziane w ww. § 21. Przy czym, Sąd raz jeszcze zauważa, iż ocena ta mogła być przeprowadzona tylko w stosunku do tych miejsc postojowych, których usytuowanie bądź parametry zostały zmienione w stosunku do pierwotnej dokumentacji budowlanej. W tym też kontekście skargę, zdaniem Sądu, należało uznać za w pełni uzasadnioną i podzielić zarzut naruszenia w sprawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd przypomina, iż w myśl ostatniego z wymienionych przepisów, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Powyżej przywołane okoliczności dowodzą temu, iż obowiązku tego w pełni nie wykonano. Potwierdza to także plan zagospodarowania działki w projekcie budowlanym zamiennym. To zaś uzasadniało uchylenie obu decyzji wydanych w oparciu o art. 51 ust. 4 ww. ustawy.

-Pozostałe zarzuty skargi okazały się, w ocenie Sądu, niezasadne.

W szczególności Sąd nie podzielił zarzutu dotyczącego naruszenia w sprawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uwzględnienie decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla spornej inwestycji w sytuacji, gdy decyzja ta pozostaje w sprzeczności z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego części obszaru [...] w [...] uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Organ odwoławczy włączył do akt postępowania wypis i wyrys ze wskazanego planu dla nieruchomości inwestycyjnej, objętej niniejszym postępowaniem. Zgodnie ze wskazanym planem miejscowym, działka nr ewid. [...] przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem infrastruktury towarzyszącej. Dostrzegając powyższe, organ wojewódzki słusznie przyjął, iż w okolicznościach sprawy nie ma podstaw do stosowania zapisów wskazanego planu. Należało bowiem wziąć pod uwagę, że inwestor dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która wydana została w oparciu o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] grudnia 2001 r. nr [...], ustalającą warunki dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Powyższe ma znaczenie w kontekście art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w myśl którego organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przy czym, przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (ust. 2). Przesłanka negatywna określona w ust. 2 art. 65 ww. ustawy miała miejsce w analizowanym przypadku. Bez znaczenia przy tym jest fakt, iż ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, co miało znaczenie jedynie porządkowe i nie było wywołane wadliwością tego orzeczenia. Ważne przy tym jest, iż na mocy decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor przystąpił do realizacji inwestycji i jak wynika z protokołu oględzin z 7 października 2008 r. (a także z projektu budowlanego zamiennego) wykonał budynek w stanie surowym otwartym. Dostrzec przy tym zaś trzeba, iż przepis art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wyrazem zasady pewności obrotu prawnego, a przede wszystkim ochrony praw nabytych. Przepis ten odnosi się więc do sytuacji, w ramach której zrealizowane zostały uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 350/11). Skutek w postaci zmiany stanu prawnego spowodowanego uchwaleniem nowego planu miejscowego nie sięga zatem ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę i zdaniem Sądu taka też sytuacja występowała w tym przypadku. Reasumując, dokonując sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w zakresie dokonanych przez inwestora istotnych zmian, należało wziąć pod uwagę decyzję o warunkach zabudowy wydaną dla przedmiotowego w sprawie przedsięwzięcia. Tak też uczyniono i Sąd nie stwierdził w efekcie w tym zakresie żadnych nieprawidłowości.

Analizując sprawę Sąd nie podzielił też tych zarzutów skargi, które wskazują na niezgodność projektu budowlanego zamiennego z § 12 warunków technicznych w stopniu uniemożliwiającym jego zatwierdzenie. Niespornym jest, iż w orzeczeniach wydanych w sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wskazano m. in. na zmianę przez inwestora usytuowania obiektu w stosunku do granic sąsiednich nieruchomości. W efekcie ściana budynku z otworem okiennym od strony działki nr ewid. [...] pozostaje w odległości 3,93 m, zamiast 4 m, natomiast ściana bez otworów okiennych, nadwieszona od wysokości poziomu I piętra (również od strony działki nr ewid. [...]) jest usytuowana w odległości 2,77 m zamiast 3 m (v. plan zagospodarowania terenu w projekcie budowlanym zamiennym). Trzeba jednak dostrzec, iż z uwagi na takie usytuowanie obiektu, bliżej południowej granicy działki przewidziano w projekcie budowlanym zamiennym zaizolowanie termiczne ściany od wnętrza oraz zabezpieczenie jej zgodnie ze sztuką budowlaną ekranem paroizolacyjnym. W tej sytuacji nie można przyjąć, iż inwestor nie przedstawił rozwiązania umożliwiającego doprowadzenie obiektu i wykonanych robót do stanu nie naruszającego interesów osób trzecich, w związku z niezachowaniem odległości określonych w ww. § 12 rozporządzenia wykonawczego. Trzeba przy tym mieć również na względzie, że odchylenia od wskazanej normy prawnej wynoszą od kilku do kilkunastu cm (w przypadku ściany bez otworów), a tym samym można przyjąć, iż mieszczą się w granicach dopuszczalnego błędu w pomiarach.

-Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, iż sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania. Przy czym, orzekając ponownie w sprawie organ powiatowy winien uwzględnić powyżej poczynione uwagi Sądu. Tym samym organ ten winien wziąć pod uwagę w jakim zakresie inwestor zmienił projekt w stosunku do projektu pierwotnego i w tym tylko zakresie dokonać odpowiednich sprawdzeń. W sytuacji stwierdzenia, że projekt zamienny wymaga poprawienia, raz jeszcze winien zastosować art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, albowiem postanowienie, które na tej podstawie w dniu [...] września 2011 r. zostało wydane, zawierało także takie obowiązki, które nie były uzasadnione stanem sprawy (a tym samym wprowadzało inwestora w błąd).

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.