VII SA/Wa 2809/12

Uzasadnienie

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia R. J., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]sierpnia 2012 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia, na wniosek R. J., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typu "AGATKA", na działce o nr [...] w B..

Powyższe orzeczenie organu odwoławczego zapadło w następujących okolicznościach fatycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 24 maja 2012 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. R. J. zwróciła się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i T. H. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typu "AGATKA", osadnika ścieków z przyłączem kanalizacji sanitarnej, dojazdu i dojścia, na działce o nr [...] w B., zarzucając tej decyzji naruszenie art. 35 ust. 1 i 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 7 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez orzeczenie o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę na rzecz inwestorów J. i T. H., pomimo oczywistej sprzeczności z powołanymi wyżej przepisami, których zachowanie warunkuje wydanie decyzji uwzględniającej żądanie inwestora, a w szczególności orzeczenie o udzieleniu pozwolenia na budowę, pomimo niezapełnienia przez inwestorów zgodnego z przepisami dostępu działki budowlanej do drogi publicznej i naruszenie usprawiedliwionego interesu osób trzecich, co stanowi, iż zaskarżona decyzja obarczona jest wadą skutkującą jej nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po nadto na podstawie art. 159 k.p.a. wniosła o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w spawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, rozróżnił etap wstępny w postępowaniu prowadzonym na wniosek od etapu merytorycznego, przytoczył treść przepisu art. 157 § 2 k.p.a. i wskazał, że przy ustalaniu przymiotu strony należy mieć na względzie podmioty wyszczególnione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Następnie wskazał, że w niniejszej sprawie R. J. nie była traktowana jako strona postępowania o wydanie kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2010 r. Budynek inwestora został zaprojektowany na działce nr [...], która nie graniczy z działką nr [...] stanowiącą własność R. J.. Wobec czego brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku R. J. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2010 r. bez wpływu też na ocenę posiadania przez wnioskodawczynię przymiotu strony w sprawie są podnoszone we wniosku argumenty związane z dostępem działki budowlanej do drogi publicznej w zakresie naruszenia uprawnień właścicielskich i posesoryjnych wynikających z norm prawa cywilnego. Zagadnienia te jako cywilnoprawne nie należą do właściwości organów administracyjnych. Działka R. J. nie znajdowała się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a tylko w takiej sytuacji wnioskodawczyni miałaby przymiot strony w niniejszej sprawie. Brak zaś interesu prawnego strony składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia R. J., utrzymał w mocy powyższe postanowienie.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy, powołując się na treść art. 61a § 1 k.p.a. wskazał kiedy organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Następnie przywołał treść art. 28 k.p.a. i powołując się na treść orzeczeń sądów administracyjnych wskazał, że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. Natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Organ wskazał też co należy rozumieć przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego, oraz na czym polega interes faktyczny i w odróżnieniu od niego interes prawny. Ponadto podał, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

Analiza akt przedmiotowej sprawy wskazała, że wnioskodawczyni - R. J. - nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...]. Z uwagi jednak na fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nowym postępowaniem, obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg stron.

R. J. wywodzi swój interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., z tytułu przysługującego jej prawa własności działki nr [...]w miejscowości B., co potwierdza Księga Wieczysta Nr [...]. Powyższa nieruchomość nie graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną nr [...] - jest od niej oddzielona działkami o nr [...],[...],[...].

Analiza projektu zagospodarowania działki stanowiącego załącznik do kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę wykazała, że odległość budynku mieszkalnego inwestora od granicy z działką nr [...] należącą do wnioskodawczyni - R. J. wynosi ponad 27 m.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działki o nr v. Położenie wskazanej działki względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działki należącej do wnioskodawczyni, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. A to np. w kwestii odległości budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną, odległość wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7:00 – 17:00, czy też przesłanianie obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) na działce nr [...], nadto z analizy dokumentacji projektowej nie wynika, aby sporna inwestycji wpływała na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych na niej obiektów), jak również nie pozbawia powyższej nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów, nie przewiduje też zmiany ukształtowania terenu oraz nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że R. J. może bez przeszkód zagospodarować należącą do niej nieruchomość, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza jej w tym w najmniejszym stopniu.

Organ wskazał również, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji.

R. J., we wniosku z dnia 24 maja 2012 r. podnosi, że ww decyzja jest wadliwa, gdyż nie został zapewniony dostęp z działki inwestycyjnej do drogi publicznej, a tym samym doszło do naruszenia jej interesów, jako właścicielki działki nr [...]. Dojazd do działki inwestycyjnej, będący połączeniem z drogą publiczną, przebiega poprzez fragment działki nr [...], będącej jej własnością.

Z akt sprawy wynika jednak - wbrew ww. zarzutowi - że dojazd do działki inwestycyjnej odbywa się przez działkę nr [...] (droga wewnętrzna), której jedynym właścicielem, jest Gmina [...].

R. J., mimo wezwania z dnia 19 września 2012 r., przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, do przesłania oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu potwierdzającego jej tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji (odpis z księgi wieczystej, akt notarialny), nie przełożyła dokumentów, które wskazywałyby, że dysponuje ona jakimkolwiek tytułem prawnym do działki nr [...].

Brak jest, zatem podstaw do uznania, że działka wnioskodawczyni znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji.

Skoro decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], nie dotyczyła interesu prawnego ani obowiązku R. J. - stosownie do treści art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie może być uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...].

Odnosząc się zarzutów skarżącej podniesionych w zażaleniu, organ odwoławczy stwierdził, że wydając postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r., Wojewoda [...] niewątpliwie dopuścił się naruszenia przepisu art. 124 § 2 k.p.a., w myśl którego postanowienie, na które przysługuje zażalenie powinno zawierać m. in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Przepis art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 126 k.p.a., stanowi natomiast, że uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa.

Niezależnie jednak od powyższego uchybienia należy wyjaśnić, co wielokrotnie podkreślano w judykaturze, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wydaje jednak decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji, gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy jego rozstrzygnięcie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Istotą postępowania odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym jest bowiem orzekanie reformatoryjne. Organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości.

Na koniec organ odwoławczy wskazał, że stwierdzone naruszenie przez organ wojewódzki przepisu art. 124 § 2 k.p.a., mogło być konwalidowane przez organ odwoławczy w ramach reformatoryjnych kompetencji organu drugiej instancji, co też uczynił.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie z dnia [...] października 2012 r. złożyła R. J. wnosząc o jego uchylenie, uchylenie postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

-naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 9 p.b. i art. 7 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz art. 140 ustawy - kodeks cywilny, poprzez błędną wykładnię pojęcia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu i nie zastosowanie w niniejszej sprawie norm prawa budowlanego chroniących uzasadniony interes osób trzecich, które to normy stanowią materialnoprawną przesłankę istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego legitymującego do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym;

-naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym ustalenie okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, a w szczególności stanu prawnego nieruchomości, których dotyczy postępowanie, oraz zasięgu prawa własności właściciela działki [...] (skarżącej), która to luka spowodowała brak wykazania faktycznego uzasadnienia żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego;

-naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez błędnie sformułowane żądanie wezwania z dnia 19.09.2012 r., nie precyzujące jakiej działki dotyczy żądany dokument stwierdzający prawo własności nieruchomości, a w konsekwencji pomimo przesłania żądanego dokumentu orzeczenie w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia o niewywiązaniu się przez stronę z nałożonego obowiązku;

-naruszenie art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. poprzez brak oceny całokształtu materiału dowodowego w sprawie, w szczególności przedłożonych przez stronę dokumentów i zgłoszonych okoliczności potwierdzających jej uprawnienia, z których wywodzi skutki administracyjno-prawne, w tym dotyczące zasięgu prawa własności, błędnego określenia w ewidencji gruntów i budynków granic działek przedmiotowych nieruchomości, skutecznych wobec inwestora zakazów naruszenia posiadania oraz wiedzy organu wydającego decyzję, której obecnie stwierdzenia nieważności strona żąda, o okolicznościach faktycznych i prawnych legitymujących stronę do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

W skardze skarżąca zasadniczo podkreśliła, że swój interes prawny wywodzi z faktu, że po fragmencie jej nieruchomości bezpośrednio przylegającym do działki nr [...] (drogi wewnętrznej - własność gminy) inwestor ma zagwarantowany dostęp do drogi publicznej, wynikający z projektu budowlanego zatwierdzonego przedmiotową decyzją. Zaś ten dostęp do drogi publicznej zagwarantowany inwestorowi narusza prawnie chroniony interes skarżącej, gdyż odbywa się częściowo przez jej nieruchomość.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sytuacji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podniosła strona.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zapadło zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61a k.p.a., a zatem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, w stopniu, który uzasadniałby jego uchylenie.

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia Wojewody [...] stanowił art. 61a k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. wskazać też należy, że zaskarżone postanowienie zapadło we wstępnej fazie postępowania nadzwyczajnego - nieważnościowego. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma z kolei miejsce wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych.

Na początek wskazać zatem trzeba, że wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji należy odróżnić od postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji rozpatrującego wniosek merytorycznie. Wszczęcie postępowania jest bowiem etapem wstępnym tego postępowania i organ na tym etapie bada jedynie kwestie formalne, w szczególności przymiot wnioskodawcy, jako strony postępowania, a w razie stwierdzenia jego braku - w zgodzie z art. 61 w zw. z art. 28 k.p.a. - odmawia jego wszczęcia. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 157 § 2 k.p.a. wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Zatem organ nie bada merytorycznie decyzji, której stwierdzenia nieważności dochodzi wnioskodawca, uwagę skupia jedynie kwestiach formalnych, w tym m.in. na ustaleniu kręgu stron postępowania. Idąc dalej wskazać trzeba, że aby ustalić krąg osób mających legitymację (uprawnienie) do występowania w określonym postępowaniu nadzwyczajnym - organ w pierwszej kolejności zapoznaje się z przedmiotem sprawy (tu: pozwolenie na budowę), w której zapadła decyzja która ma być objęta przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym.

Słusznie zatem organ wskazał, że skoro decyzja której stwierdzenia nieważności dochodzi wnioskodawczyni jest decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę to krąg podmiotów należy ustalić w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Co do zasady ustawodawca określił, że w postępowaniu administracyjnym stroną jest każdy czyjego interesu lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Od tej zasady wprowadzono jednak szereg wyjątków. Jednym z nich jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zarówno bowiem w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (por wyrok NSA z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1425/08, LEX nr 597272; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., II OSK 598/06, LEX nr 339465; wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08, LEX nr 530045; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 305/09, LEX nr 574088).

I tak, za organem stwierdzić należy, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę stronami są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie zaś do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a zatem mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei -zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego- przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny (por wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r., VII SA/Wa 2769/11, LEX nr 1146272). Koniecznymi cechami interesu prawnego oprócz tego, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, jest bowiem przede wszystkim to, że jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego, czyli innymi słowy: interes prawny strony musi znaleźć odzwierciedlenie w konkretnym przepisie prawa. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2156/10, LEX nr 1150778).

Taka sytuacja ma miejsce właśnie w niniejszej sprawie. R. J. uważa, że posiada interes prawny, w istocie jednak jej odczucie jest subiektywne i ma znamiona jedynie interesu faktycznego.

R. J. nie brała bowiem udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę. Z uwagi jednak na fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nowym postępowaniem, obowiązkiem organu było na nowo ustalić krąg stron, co też prawidłowo organ uczynił.

R. J. wywodzi swój interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., z tytułu przysługującego jej prawa własności działki nr [...]położonej w miejscowości B., co potwierdza Księga Wieczysta Nr [...].

Bezspornym jest też, że powyższa nieruchomość nie graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną nr [...] - jest od niej oddzielona działkami o nr [...],[...] i [...].

Analiza projektu zagospodarowania działki stanowiącego załącznik do kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę wykazała, że odległość budynku mieszkalnego inwestora od granicy z działką nr [...]należącą do R. J. wynosi ponad 27 m.

Nieruchomość należąca do skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – tj. dot. odległości budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jak również o przepis § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), przepis § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz przepis § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7.00 – 17.00). W szczególności podkreślenia wymaga, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą żadnych ograniczeń związanych z przesłanianiem (§ 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.) obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) na działce skarżącej nr [...].

Ponadto z dokumentacji nie wynika, aby sporna inwestycji wpływała na warunki ochrony przeciwpożarowej w stosunku do działki skarżącej nr [...] (przepis § 271 i n. ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) i usytuowanych na niej obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych), jak również nie pozbawia powyższej nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda. ciepło, prąd, telekomunikacja). Dokumentacja projektowa nie przewiduje też zmiany ukształtowania terenu oraz nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych (przepis § 29 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.).

Wskazane wyżej przepisy i odległości dzieląca działkę inwestycyjną od nieruchomości skarżącej, sprawia, że działka skarżącej, z całą pewnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. A zatem R. J. może bez przeszkód zagospodarować należącą do niej nieruchomość, zaś projektowana inwestycja w żadnym razie jej w tym nie ogranicza.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym, praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08, www.cbois.nsa.gov.pl).

R. J., we wniosku z dnia 24 maja 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji wskazuje, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], jest wadliwa, gdyż nie został zapewniony dostęp z działki inwestycyjnej do drogi publicznej, a tym samym doszło do naruszenia jej interesów, jako właścicielki działki nr [...], bowiem dojazd do działki inwestycyjnej, będący połączeniem z drogą publiczną, przebiega poprzez fragment należącej do niej działki nr [...].

Wbrew jednak twierdzeniom skarżącej -z akt sprawy wynika- że dojazd do działki inwestycyjnej odbywa się przez działkę nr ewid. [...] (droga wewnętrzna), której jedynym właścicielem, jest Gmina [...] (co z kolei wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Burmistrza [...]z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak[...], skierowanego do J. i T. H.).

Ponadto R. J., mimo wezwania organu odwoławczego z dnia 19 września 2012 r., do przesłania oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu potwierdzającego jej tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji (odpis z księgi wieczystej, akt notarialny), nie przedłożyła dokumentu z którego wynikałby jakikolwiek tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością (działką nr [...]-droga wewnętrzna) przez skarżącą. Jedyny dokument jaki złożyła skarżąca to odpis z księgi wieczystej potwierdzający jej tytuł prawny do działki nr [...].

Wskazać w tym miejscu skarżącej należy, że jej tytułu prawnego do działki nr [...]nikt nie kwestionuje, nie jest to jednak dokument z którego wynika tytuł prawny skarżącej do jakiejkolwiek innej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. W obszarze tym znajdują się jedynie działki bezpośrednio graniczące z działką inwestora nr [...]. Wśród działek graniczących bezpośrednio znajdują się zatem działki o nr [...],[...],[...]oraz oczywiście działka o nr [...]stanowiąca drogę wewnętrzną, która zgodnie z informacjami zawartymi w aktach administracyjnych sprawy (wypis uproszczony z rejestru gruntów z dnia [...] listopada 2010 r., karta [...] akt organu I instancji) należy do Gminy [...].

Jak zatem powyżej wskazano tylko w sytuacji gdyby skarżąca dysponowała tytułem prawnym do którejkolwiek nieruchomości graniczącej bezpośrednio z nieruchomością inwestora - być może miałaby przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Być może - bowiem nawet tytuł prawny do nieruchomości graniczącej bezpośrednio z nieruchomością inwestora nie zawsze daje uprawnienie jej właścicielowi do występowania w postępowaniu administracyjnym dotyczącym inwestycji. Organ w każdej sprawie rozpatruje legitymację stron indywidualnie w stosunku do inwestycji i jej uciążliwości w stosunku do nieruchomości sąsiednich. Graniczenie z działką inwestycyjną również zatem nie przesądza o posiadaniu takiej legitymacji, o której mowa powyżej.

A zatem jeszcze raz podkreślenia wymaga, że własny punkt widzenia skarżącej dotyczący przedmiotu sporu, czy też samo zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej dotyczą interesu faktycznego strony, a nie jej interesu prawnego. Nawet pewnych uciążliwości związanych z powstającym obiektem nie należy utożsamiać z obszarem oddziaływania realizowanego obiektu budowlanego na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów. Nie ulega wątpliwości, że organ prowadząc postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę powinien bardzo często uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, z drugiej zaś osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone. Czym innym jednak jest interes prawny, którego granice zakreślają powołane wyżej przepisy Prawa budowlanego, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji. Jak już wyżej wspomniano praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom legitymacji w administracyjnym postępowaniu prowadzącym do wydania rozstrzygnięcia o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Argumenty podnoszone przez skarżącą należy zatem rozpatrywać w kontekście przedstawionego wyżej interesu faktycznego. Interes faktyczny z kolei, pomimo, iż istotny dla skarżącej nie daje podstaw do uznania jej za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Brak jest, zatem podstaw do uznania, że działka R. J. znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a tylko wtedy organ musiałby przyznać legitymację skarżącej do występowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. i wydać rozstrzygnięcie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Skoro decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], nie dotyczyła interesu prawnego ani obowiązku R. J. - stosownie do treści art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie może być uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Słusznie też organ odwoławczy -w ramach przyznanych mu uprawnień- jako organ orzekający reformatoryjnie skorygował drobne uchybienia organu I instancji - szczegółowo uzasadniając podstawę prawną oraz omawiając w sposób wyczerpujący stan faktyczny i prawny sprawy, i nie pozostawiając tym razem wątpliwości żadnej ze stron postępowania co do zasadności rozstrzygnięcia podjętego w oparciu o art. 61a k.p.a.

Konkludując, Sąd Wojewódzki stwierdził, że organom orzekającym w sprawie niniejszej nie można zarzucić naruszenia art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, ani art. 28, jak również art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 oraz 107 k.p.a.

W świetle powyższego zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a biorąc pod uwagę, że Sąd nie doszukał się takich naruszeń prawa zarówno materialnego, jak i procesowego, które miałyby wpływ na treść rozstrzygnięcia - skargę należało oddalić.

Z tych względów w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.