II OSK 991/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi B.K. (dalej jako "skarżący") uchylił decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pozbawienia uprawnień kombatanckich.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., organ odmówił skarżącemu wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2003 r., którą to decyzją organ odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lipca 1999 r. o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia [...] maja 1999 r. o pozbawieniu skarżącego uprawnień kombatanckich przyznanych decyzją z dnia 8 stycznia 1981 r. Jako podstawę decyzji wskazano art. 149 § 2, art. 148 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a. oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn.: Dz.U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371 ze zm. - dalej jako "ustawa o kombatantach").

Organ wskazał, że skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Do wniosku dołączył oświadczenia świadków: M.R., P.G., S.K. oraz dyplomy, listy gratulacyjne i zaproszenia wystawione przez organizacje kombatanckie, a także oświadczenie S.K. z dnia 22 maja 1973 r. Organ uznał wniosek za spóźniony, bowiem wniosek został złożony w dniu 14 maja 2009 r., a dołączony do podania materiał dowodowy pochodzi z okresu 1995 – 2008 r. Miesięczny termin przewidziany na wniesienie podania o wznowienie postępowania został zatem przekroczony.

Skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, składając nowe wnioski dowodowe - oświadczenia R.N. z dnia 26 lipca 2009 r. i L.E. z dnia 27 lipca 2009 r. Ponadto w dniu 23 września 2009 r. skarżący złożył dowód w postaci oświadczenia świadka E.W. z dnia 16 września 2009 r.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2009 r. o odmowie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że strona uchybiła miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r. II SA/Gd 772/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2009 r.

Następnie Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych - decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchylił decyzję własną z dnia [...] lipca 2009 r. o odmowie wznowienia postępowania, a następnie postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] września 2003 r., stwierdzając, że wniosek o wznowienie postępowania oparty na treści oświadczeń świadków – R.N., L.E. i E.W. został złożony w ustawowym terminie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. organ odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] września 2003 r., którą odmówiono uchylenia decyzji o pozbawieniu skarżącego uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu organ stwierdził, że fakt zatrudnienia skarżącego w strukturach Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego nie budzi wątpliwości. Zdaniem organu, skarżący nie przedstawił dowodów, że został skierowany do pracy w strukturach Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego przez organizację niepodległościową. Organ ocenił, że z oświadczenia L.E. z dnia 27 lipca 2009 r. wynika, że nie posiada on wiedzy w zakresie skierowania skarżącego do pracy w Urzędzie Bezpieczeństwa Publicznego przez organizację konspiracyjną. Świadek R.N. posiada natomiast informacje na temat działalności konspiracyjnej skarżącego od jego dowódcy Antoniego Hedy "Szarego", który - jak twierdzi świadek, opowiadał, że skarżący został na polecenie Wywiadu Komendy Głównej AK skierowany w 1947 r. z odpowiednim zadaniem do Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w Częstochowie. Organ podkreślił jednak, że osoba ta nie była bezpośrednim świadkiem tego zdarzenia i nie mogła mieć wiedzy na temat tej okoliczności. Ponadto z oświadczenia świadka nie wynika, zdaniem organu, że skarżący został skierowany do pracy w urzędzie Bezpieczeństwa Publicznego przez organizację konspiracyjną. Z podobnych powodów organ odmówił wiarygodności oświadczeniu E.W., uznając, że wiedzę na temat kluczowych okoliczności czerpie on z oświadczeń skarżącego.

Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2011 r.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Sąd I instancji wyjaśnił, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 772/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku jednoznacznie wskazał, że powołanie się przez stronę na dowody pisemne w postaci oświadczeń świadków – R.N., E.W. i L.E., nie spełniałoby dyspozycji art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym nowe dowody powołane przez stronę powinny istnieć w dacie wydawania decyzji, której dotyczy postępowanie wznowieniowe. Decyzja wydana została w 1999 r., a dokumenty prywatne, w postaci pisemnych oświadczeń, sporządzono w 2009 r. Dlatego też Sąd I instancji uznał wówczas, że organ administracji powinien potraktować złożone wnioski dowodowe jako wnioski o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków składających oświadczenia.

Sąd I instancji zarzucił, że organ ponownie rozpoznając sprawę, pominął powyższe wytyczne. Nie przesłuchał świadków i w żaden sposób nie uzasadnił faktu pominięcia tych dowodów w sprawie (dowodów z zeznań świadków), a swoje rozstrzygnięcie oparł jedynie na ocenie złożonych przez świadków oświadczeń, które - jak wskazywał Sąd I instancji w poprzednim wyroku, nie mogą zastąpić ich zeznań (chyba, że przesłuchanie ich nie byłoby możliwe).

Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji powinien prawidłowo przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie, mając na uwadze wskazania zawarte w przedmiotowym uzasadnieniu oraz uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 772/09.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

Zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, pomimo, że organ zebrał i rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy konieczny dla załatwienia sprawy.

Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz wobec braku wskazań dla organu, co do dalszego postępowania, chociaż element ten jest obligatoryjny w przypadku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ administracji.

Po trzecie, art. 3 § 1 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie w pełni zrealizował wytyczne zawarte w wyroku w sprawie II SA/Gd 772/09 oraz poprzez przyjęcie, że organ nie zastosował się do wyrażonej przez Sąd oceny prawnej.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 p.p.s.a. od skarżącego kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie w pełni zrealizował wytyczne zawarte w wyroku w sprawie II SA/Gd 772/09 oraz poprzez przyjęcie, że organ nie zastosował się do wyrażonej przez Sąd I instancji oceny prawnej. Dla oceny niniejszego zarzutu konieczna jest ponowna analiza uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2010 r. w sprawie II SA/Gd 772/09. Sąd wskazał wówczas, że skarżący złożył dowody w postaci pisemnych oświadczeń świadków. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że organ administracji działając w niniejszej sprawie zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., powinien potraktować złożone wnioski dowodowe jako wnioski o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków składających oświadczenia. Należy bowiem podzielić wyrażoną wówczas ocenę prawną, że zgodnie z zasadą bezpośredniości postępowania dowodowego, dokument prywatny nie może zastępować dowodu z zeznań świadka. Zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a., w toku postępowania administracyjnego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nie ulega też wątpliwości, że przedstawione przez skarżącego pisemne zeznania stanowiły dokumenty prywatne. Dowód z dokumentu prywatnego nie jest jednak tożsamy z dowodem z zeznań świadka, chociażby z tego powodu, że w toku przesłuchania świadka może dojść do ujawnienia mających znaczenie w sprawie okoliczności, wykraczających swoim zakresem poza tylko pisemne oświadczenie. Oznacza to, że jeżeli w sprawie organ może skorzystać z dowodów bezpośrednich, a więc są one w aktach sprawy bądź ich uzyskanie jest możliwe, to zastąpienie ich dowodami pośrednimi stanowi naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 370/88, ONSA 1988/2/95 czy też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1999 r., I SA/Lu 1456/97, LEX Nr 38223).

Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oczywiście należy podzielić pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że przepis art. 153 nie determinuje rozstrzygnięcia organu w tym znaczeniu, że po wyroku uchylającym może zostać wydana decyzja o tożsamej treści, jak decyzja wcześniej uchylona. Nie oznacza to jednak, że organ administracji ponownie rozpoznający sprawę może pominąć zalecenia wynikające z wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, bowiem do ich uwzględnienia jest wyraźnie zobligowany na mocy cytowanego art. 153 p.p.s.a. Skoro w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2010 r. w sprawie II SA/Gd 772/09 jednoznacznie wskazano, że organ powinien potraktować złożone wnioski dowodowe jako wnioski o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków składających oświadczenia, a organ ponownie rozpoznając sprawę kwestię tę całkowicie pominął, dokonując jedynie kolejnej, tożsamej oceny posiadanych dowodów pośrednich, to tym samym naruszył art. 153 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Ocena Sądu I instancji w tym zakresie jest więc trafna, a zarzut skargi kasacyjnej okazał się nieuzasadniony.

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone. Wbrew twierdzeniom organu, nie sposób uznać, że organ zebrał i rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy konieczny dla załatwienia sprawy. Organ pominął bowiem dowody bezpośrednie, o których mowa wyżej, a więc nie można stwierdzić, że w toku postępowania zachowane zostały zasady postępowania dowodowego wynikające z powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Po trzecie, chybionym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. co do braku wskazań dla organu odnośnie dalszego postępowania. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej Sąd I instancji w sposób jednoznaczny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ administracji powinien prawidłowo przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie, mając na uwadze wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz uzasadnieniu wyroku z dnia 21 kwietnia 2010 r. II SA/Gd 772/09. Stwierdzenie takie, w korelacji z rozważaniami Sądu I instancji dotyczącymi uchybień organu w postępowaniu dowodowym oraz trafnymi wnioskami tego Sądu wywiedzionymi w wyroku z dnia 21 kwietnia 2010 r., niewątpliwie stanowi wypełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. Stąd też powyższy zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za nieuzasadniony.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.