II OSK 93/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1153/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: "PKP PLK S.A.") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 83 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na PKP PLK S.A., obowiązek przeprowadzenia kontroli rocznej i 5 – letniej oraz przedstawienie aktualnej ekspertyzy stanu technicznego wiaduktu drogowego zlokalizowanego nad torami linii kolejowej E – 65 Warszawa – Gdynia w km 52,489 na działce nr A w obrębie Goławice, położonej w miejscowości Brody Warszawskie, gm. Pomiechówek. W uzasadnieniu wskazał, iż podstawą nałożenia obowiązku był zły stan techniczny przedmiotowego wiaduktu. Organ ustalił, iż właścicielem działki nr A z obrębu Goławice Pierwsze, na której są usytuowane przyczółki wiaduktu zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, jest Skarb Państwa, zaś władającym są Polskie Koleje Państwowe S.A. Organ uznał, iż na podstawie art. 15 ust. 2 Ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", a także na podstawie art. 4 pkt 1 oraz art. 5 ust 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym, obowiązki nałożono na zarządcę nieruchomości, na której zlokalizowany jest wiadukt, tj. PKP PLK S.A..

Pismem z dnia 12 października 2010 r. PKP PLK S.A. złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. argumentując, iż zachodzi przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a."), tj. decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie.

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ nadzoru po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, iż wbrew zarzutom skarżącego kwestionowana decyzja nie jest obarczona wadą prawną określoną przepisem art. 156 ust. 1 pkt 4 k.p.a. tj. nie została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż adresatem rozstrzygnięć przewidzianych w art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy wiadukt drogowy - zlokalizowany nad torami linii kolejowej E – 65 Warszawa – Gdynia na działce nr A w obrębie Goławice, położonej w miejscowości Brody Warszawskie, gm. Pomiechówek, nie stanowi odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Z akt sprawy wynika również, iż wiadukt był użytkowany przez wojsko i łączył tereny zarządzane przez Stołeczny Zarząd Infrastruktury, jest drogowym obiektem inżynierskim w pasie drogi wewnętrznej, łączącej dwa kompleksy wojskowe Nr 124 i 596 jednostki wojskowej Nr 3090 w Rembertowie i służył do komunikacji pomiędzy nimi. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że właścicielem działki A jest Skarb Państwa, a władającym Polskie Koleje Państwowe S.A. Działka Nr A obręb 0010-Goławice Pierwsze, gm. Pomiechówek, powiat nowodworski, woj. mazowieckie, na mocy decyzji Nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MI Nr poz. 72 z późn. zm.), została ujęta pod poz. 1434 tom VII załącznika. Z mocy prawa, art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.), PKP PLK S.A. wstępują w prawa i obowiązki Polskie Koleje Państwowe S.A. w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, definiowanymi art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, t.j. z późn. zm.) - linia kolejowa to droga kolejowa mająca początek i koniec wraz z przyległym pasem gruntu, na którą składają się odcinki linii, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami. Organ wskazał, iż drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, są drogami wewnętrznymi - art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, t.j. z późn. zm.). Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi, zgodnie z art. 8 ust. 2 ww. ustawy, należy do zarządcy terenu na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku do właściciela tego terenu. Utrzymanie dróg wewnętrznych oraz infrastruktury z nimi związanej (np. mostów, wiaduktów) o ile znajduje się ona na nieruchomości pozostającej w zarządzie określonego podmiotu, bądź pozostaje jego własnością należy do tego podmiotu. (wyrok WSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1031/09). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że przedmiotowy wiadukt drogowy wchodzący w skład drogi wewnętrznej winien być utrzymywany przez właściciela lub zarządcę terenu na którym został zlokalizowany, a nie przez zarządcę drogi jak ma to miejsce dla dróg publicznych. Odnosząc się do twierdzenia skarżącej Spółki, że obiekt nie służy do prowadzenia ruchu kolejowego oraz obsługi pasażerów organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowy wiadukt spełnia rolę dwupoziomowego skrzyżowania drogi wewnętrznej (użytku niepublicznego) z linią kolejową. Praktycznie jest obiektem inżynierskim pozwalającym na bezkolizyjny przejazd (przejście) nad linią kolejową. Faktycznie zastępuje, poprawiając bezpieczeństwo, przejazd użytku niepublicznego o którym mowa w § 9 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 lutego 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 33, poz. 144 z późn. zm.).

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez PKP PLK S.A. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy własną decyzję Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podtrzymał argumentację przedstawioną w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nadzoru stwierdził, iż skarżący bezspornie jest zarządcą działki nr A na której jest zlokalizowany przedmiotowy wiadukt. Bezspornym również jest to, że działka nr A jest obszarem kolejowym, na którym zlokalizowana jest linia kolejowa oraz przedmiotowy wiadukt pozwalający na bezkolizyjny przejazd (przejście) nad tą linią kolejową. Nie jest kwestionowane także to, że utrzymanie drogi wewnętrznej oraz infrastruktury z nią związanej (np. mostów, wiaduktów) o ile znajduje się ona na nieruchomości pozostającej w zarządzie określonego podmiotu, bądź pozostaje jego własnością należy do tego podmiotu. Zdaniem organu zgodnie z § 48 ust 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz.U. nr 151, poz 987 ) wiadukt zaliczany jest do kolejowych obiektów inżynieryjnych oraz w § 3 pkt 1 w/w rozporządzenia został przykładowo wymieniony jako budowla kolejowa. W ocenie organu nadzoru wiadukt jest budowlą spełniającą rolę dwupoziomowego skrzyżowania drogi wewnętrznej z linią kolejową. Wiadukt, eliminując skrzyżowanie w jednym poziomie, pozwala na osiągnięcie określonych elementów eksploatacyjnych linii kolejowej oraz zapewnia jej bezpieczną eksploatację. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż kwestionowana decyzja została skierowana do właściwego podmiotu będącego zarządcą nieruchomości na której zlokalizowany jest wiadukt.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Polskie Koleje Państwowe Polskie Linie Kolejowe S.A. w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciły:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

a) art. 62 ust. 3 w zw. z ust. 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118) w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w Warszawie jest właścicielem lub zarządcą wiaduktu drogowego zlokalizowanego nad torami linii kolejowej E- 65 Warszawa-Gdynia w km 52,489, na działce nr A w obrębie Gosławice, położonej w miejscowości Brody Warszawskie, Gm. Pomiechówek (dalej "Wiadukt") i w konsekwencji nieuprawnione skierowanie do PKP PLK S.A. decyzji nakazującej sporządzenie kontroli rocznej i pięcioletniej wiaduktu,

b) art. 8 ust. 2 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., poz. 19, nr 115) w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez nieuprawnione przyjęcie, że PKP PLK S.A. powinien utrzymywać wiadukt, pomimo bezsprzecznie stwierdzonej okoliczności, iż wchodzi on w skład drogi wewnętrznej, zaś właścicielem gruntu, na którym droga ta się znajduje jest inny podmiot niż PKP PLK S.A.

2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wyrażenie błędnego poglądu, iż decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została skierowana do właściwego podmiotu.

Skarżące koleje wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r.

W uzasadnieniu skargi jako bezsporne skarżąca podniosła, iż przedmiotowy wiadukt nie stanowi odrębnego od gruntu przedmiotu własności, znajduje się na działce oznaczonej nr A i pozostaje w użytkowaniu PKP S.A. (zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 07.01.2008 r. znajdującym się w aktach sprawy). Podniesiono, iż z jednoznacznych ustaleń organu wynika, że wiadukt jest drogowym obiektem inżynieryjnym w pasie drogi wewnętrznej łączącej dwa kompleksy wojskowe. Przedmiotowa droga wewnętrzna zlokalizowana jest na terenie jednostki wojskowej, zarządzanym przez Stołeczny Zarząd Infrastruktury. Skoro wiadukt jest obiektem mostowym, stanowiącym część drogi wewnętrznej to zdaniem skarżącego powinien być utrzymywany przez zarządcę tej drogi wewnętrznej, czyli gruntu, na którym taka droga się znajduje tj. Stołeczny Zarząd Infrastruktury.

W piśmie z dnia 10 października 2011 r. stanowiącym uzupełnienie skargi podniósł, iż wiadukt nie jest budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu kolejowego, nie może więc stanowić składnika linii kolejowej. Wiadukt nie powinien być również uznany za element infrastruktury kolejowej, gdyż nie znajduje się na terenie obszaru kolejowego. Przęsła wiaduktu znajdują się na terenie użytkowanym przez Stołeczny Zarząd Infrastruktury oraz Lasy Państwowe Nadleśnictwo Jabłonna i teren ten nie stanowi obszaru kolejowego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 października 2011 r. stwierdził, iż skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Sąd I instancji zaznaczył, iż kwestionowana decyzja zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Celem postępowania nieważnościowego prowadzonego na podstawie art. 156 §1 kpa nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony przez organ, że kontrolowana decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została skierowana do właściwego podmiotu, jako strony postępowania. Adresat obowiązku określonego w decyzji MWINB nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. mieści się w katalogu podmiotów wskazanych w art. 62 ust 3 Prawa budowlanego, który wymienia jedynie właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W toku postępowania nieważnościowego ustalono, że przedmiotowy wiadukt nie stanowi odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Sąd I instancji wyjaśnił, iż z mocy prawa, art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.), Polskie Koleje Państwowe S.A. utworzą spółkę akcyjną do prowadzenia działalności w zakresie zarządzania liniami kolejowymi działającą pod firmą " PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna zwaną dalej " PLK S.A." Z art. 15 ust 2 w/w ustawy wynika, iż PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna wstępują w prawa i obowiązki PKP S.A. w zakresie zarządzania liniami kolejowymi w rozumieniu ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.). Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w art. 4a. i 4b. ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", PKP PLK S. A. zarządza liniami kolejowymi oraz budowlami położonymi na gruntach wchodzących w skład linii kolejowych. W ocenie Sądu I instancji nieuzasadniony jest zarzut, "iż nawet w przypadku przyjęcia, iż wiadukt jest budowlą przeznaczoną do obsługi przewozu osób i rzeczy, uznać należy, iż skarżący nie stał się zarządcą wiaduktu z uwagi na wyłączenie z art. 15 ust 2 Ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe". Sąd I instancji uznał, iż niezasadny jest także zarzut, iż skarżący nie jest zarządcą wiaduktu gdyż jedynie mniejsza część wiaduktu przebiega w przestrzeni powietrznej nad terenem linii kolejowej, a skarżący korzysta tylko z niewielkiej części terenu, nad którym przebiega wiadukt. Sąd wskazał, iż zakwestionowanie przez skarżącego usytuowania spornego wiaduktu na obszarze kolejowym zostało dokonane wbrew ustaleniom organu wynikających z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. W ocenie Sądu I instancji organ nadzorczy trafnie zakwalifikował wiadukt jako budowlę kolejową, odwołując się do § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie ( Dz. U. nr 151, poz. 987). Sąd wyjaśnił, iż wskazany przepis w przykładowym spisie definicji pojęcia budowli kolejowej ujmuje m.in. wiadukty oraz nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych. Natomiast w § 48 ust 1 w/w rozporządzenia wiadukt został zaliczony do kolejowych obiektów inżynieryjnych podobnie jak mosty, przepusty, ściany oporowe, tunele liniowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych. Sąd I instancji podzielił ustalenia organu nadzorczego, iż skarżący jest zarządcą spornego wiaduktu, który położony jest na terenie kolejowym i stanowi budowlę spełniającą rolę dwupoziomowego skrzyżowania drogi wewnętrznej z linią kolejową. Wiadukt, eliminując skrzyżowanie w jednym poziomie, pozwala na osiągnięcie określonych elementów eksploatacyjnych linii kolejowej oraz zapewnia jej bezpieczną eksploatację.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na okoliczność, iż w rozpoznawanej sprawie istniały wątpliwości dotyczące prawidłowości ustalenia zarządcy wiaduktu nad linią kolejową. Wskazał, iż GINB po wszczęciu na wniosek Szefa Stołecznego Zarządu Infrastruktury postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia WINB z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...] nakazującego Stołecznemu Zarządowi Infrastruktury przeprowadzenie kontroli spornego wiaduktu, o której mowa w art. 62 ust 1 ustawy Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] stwierdził nieważność kontrolowanego postanowienia. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Stołeczny Zarząd Infrastruktury nie był właścicielem ani zarządcą przedmiotowej nieruchomości, a obowiązek wynikający z art.62 ust 3 ustawy Prawo budowlane został skierowany do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Po wyeliminowaniu z obrotu prawnego postanowienia MWINB z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...] obowiązek wynikający z art. 62 ust 3 ustawy Prawo budowlane został nałożony na PKP PLK S.A. Sąd I instancji podkreślił, iż kontrolowana w niniejszym postępowaniu nadzorczym decyzja MWINB z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] nie była kwestionowana w postępowaniu zwykłym. W ocenie Sądu I instancji z tego względu mając na uwadze wyjątkowy charakter postępowania nadzwyczajnego i ustalenia organu wyjaśniające stan prawny wiaduktu nie można zarzucić, iż decyzja jest nieważna bo została skierowana do osoby nie będącej stroną. Nadto podkreślił, iż w aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego z dnia 15 lipca 2008 r., w którym wniósł o ujęcie w prowadzonych procedurach przetargowych rozbiórki przedmiotowego wiaduktu stanowiącego przeszkodę w pracach modernizacyjnych linii E 65. Z tych względów Sąd I instancji działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła PKP PLK S.A. reprezentowana przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 3 pkt 1 i § 48 ust. 1 rozporządzenia

Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. nr 151 poz. 987 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że wiadukt po którym nie odbywa się ruch kolejowy jest budowlą kolejową w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów,

- nieprawidłowe niezastosowanie do oceny statusu wiaduktu § 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. nr 63 poz. 735), definiującego wiadukt jako przykład "obiektu mostowego", podczas gdy uwzględnienie wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, iż wiadukt jest budowlą przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, a nie kolejowego,

- błędną wykładnię § 9 pkt 6 i niezastosowanie § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 lutego 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi i ich usytuowanie (Dz. U. nr 33 poz. 144), poprzez przyjęcie, że wiadukt będący budowlą w postaci dwupoziomowego skrzyżowania drogi wewnętrznej z linią kolejową, jest budowlą kolejową,

- niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. nr 16 poz. 94 z późn. zm.) w zw. z art. 15 ust. 2, ust. 4a i 4b ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. nr 84 poz. 948 z późn. zm.) poprzez przyjęcie że wiadukt jest budowlą kolejową, tj. elementem linii kolejowej lub infrastruktury kolejowej, wskutek czego pozostaje w zarządzie skarżącego;

- a w konsekwencji wadliwe zastosowanie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 15 ust. 2, ust. 4a i ust. 4b ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" i uznanie skarżącej za zarządcę wiaduktu zobowiązanego do dokonania kontroli rocznej i 5-cio letniej oraz przedstawienia aktualnej ekspertyzy stanu technicznego wiaduktu,

- a na skutek tego nieprawidłowe oddalenie skargi o uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. GINB o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. MWINB nakładającej na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obowiązek przeprowadzenia kontroli rocznej i 5-letniej oraz przedstawienia aktualnej ekspertyzy stanu technicznego wiaduktu; oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r.;

oraz na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, utrzymał w obrocie prawnym decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. wydaną przez GINB oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., mimo wydania oznaczonych wyżej decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. utrzymania w mocy decyzji MWINB nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., pomimo skierowania jej do osoby nie będącej stroną w sprawie;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., poprzez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, a mimo to orzeczenie o oddaleniu skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 460 zł, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 360 zł.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżąca kasacyjnie nie ma przymiotu zarządcy wskazanego wiaduktu, a zatem nie mogła być adresatem nakazu zawartego w tej decyzji. Skarżąca nie kwestionuje, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie. Koleje Państwowe" - wstąpiła w prawa i obowiązki PKP SA w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, w rozumieniu ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. nr 16 poz. 94 z późn. zm.). Spór sprowadza się o tego, że skarżąca nie zarządza wszystkimi nieruchomościami czy jej elementami, należącymi do PKP S.A. Rola skarżącej jako zarządcy ogranicza się wyłącznie do zarządzania liniami kolejowymi oraz pozostałą infrastrukturą kolejową (art. 15 ust. 2, ust. 4a i 4b ustawy restrukturyzacyjnej), a sporny wiadukt nie jest częścią linii kolejowej ani tej infrastruktury, co błędnie przyjął Sąd I instancji. Wskazując na treść art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym podniesiono, iż wiadukt nie jest ani nie był przeznaczony do prowadzenia ruchu kolejowego (nie jest elementem linii kolejowej), ani nie był przeznaczony do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury (nie jest elektem infrastruktury kolejowej). Wiadukt, który był używany przez wojsko i łączył dwa kompleksy wojskowe, jest drogowym obiektem inżynieryjnym, dlatego nie można uznać, że rola zarządcy tego obiektu przeszła na mocy art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji (...) na skarżącą. Wiadukt zatem powinien być utrzymywany przez właściciela lub zarządcę terenu, na którym został zlokalizowany, i do niego ewentualnie decyzja oparta na treści art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane powinna być kierowana. Nadto wskazano, że Sąd I instancji w swej argumentacji powołuje się na przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie zaś na przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, mimo wyraźnego odniesienia w art. 15 ust. 2, ust. 4a i 4b ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji do tej właśnie ustawy, zatem dokonuje wadliwej wykładni art. 15 ust. 2, ust. 4a i 4b ustawy. Wiadukt ten jest położony nad terenem kolejowym, ale nie stanowi jego elementu, tak samo jak nie stanowi obiektu kolejowego most drogowy zawieszony nad linią kolejową. Z przepisu § 3 pkt 1 i § 48 rozporządzenia wynika, że wskazane w tym przepisie pojęcie wiaduktów czy mostów obejmuje budowle, po których odbywa się ruch kolejowy. Wskazują na to choćby normy techniczne zawarte w § 49 rozporządzenia, czy zapis § 50 rozporządzenia, gdzie wprost już wskazuje się, że ujęte tam przepisy dotyczą wiaduktów kolejowych. Brak natomiast w tym rozporządzeniu przepisów dotyczących wiaduktów innych, w tym zawieszonych nad liniami kolejowymi, co uniemożliwia kwalifikowanie ich na podstawie wskazanego przez Sąd I instancji rozporządzenia jako budowle kolejowe. Przepisy dotyczące wiaduktów zawieszonych nad liniami kolejowymi określone są natomiast w innym akcie wykonawczym - rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie, gdzie parametry wiaduktu nad linią kolejową wskazuje się np. w § 51 ust. 2 i § 52. Rozporządzenie to w § 3 pkt 1 definiuje wiadukt jako przykład "obiektu mostowego" - czyli budowli przeznaczonej do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji gospodarczej nad przeszkodą terenową, a w szczególności: most, wiadukt, estakada, kładka. Status wiaduktu jako drogowego obiektu inżynierskiego przesądza o jego przeznaczeniu, wskazanym w powołanym wyżej przepisie. W żadnym razie wiadukt nie jest budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu kolejowego, co wyklucza możliwość jego uznania za element linii kolejowej. Skarżąca podniosła, iż błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że teren stanowi element skrzyżowania drogi wewnętrznej z linią kolejową, który jest położony na terenie kolejowym i stanowi budowlę spełniającą role dwupoziomowego skrzyżowania drogi wewnętrznej z linią kolejową. Zdaniem skarżącej jest to błędne powtórzenie argumentu GINB, opartego na treści rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 lutego 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi i ich usytuowanie - również wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), gdzie nawiązuje się do kategorii przejazdów i przejść, ustanawiając również kategorię F - przejazdy i przejścia użytku niepublicznego. Skarżąca zwróciła uwagę, że rozporządzenie to nie ma zastosowania do skrzyżowań linii kolejowych z drogami niepublicznymi (wewnętrznymi) - zob. § 1 pkt 1 rozporządzenia, zatem przywołanie go jest chybione. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji niewłaściwie uznał, że wiadukt eliminując skrzyżowanie w jednym poziomie pozwala na osiągnięcie określonych elementów eksploatacyjnych linii kolejowej oraz zapewnia jej bezpieczną eksploatację. Wskazane stwierdzenie sugeruje, że wiadukt został wybudowany na potrzeby linii kolejowej, co jest wnioskiem oczywiście niewłaściwym. Funkcja wiaduktu jako drogowego obiektu inżynieryjnego powoduje, iż przedstawione wyżej rozważania Sądu I instancji są prawnie irrelewantne w kontekście możliwości uznania wiaduktu za element linii lub infrastruktury kolejowej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie skoro § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie wprost wskazuje, że budowla kolejowa obejmuje skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi w jednym poziomie, to niezrozumiała jest wykładnia tego przepisu, rozszerzająca definicję pojęcia budowli kolejowych, w przypadku dróg wewnętrznych, na skrzyżowania wielopoziomowe. Nadto podniesiono, iż skarżąca przywoływała w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2009 r. (sygn. akt II OSK 1330/08) gdzie Naczelny Sąd Administracyjny w podobnej sprawie uznał, że "wiadukt" jako obiekt mostowy (pkt 13 art. 4 ustawy o drogach publicznych) jest drogowym obiektem inżynierskim (pkt 12), wobec czego stanowi część drogi (pkt 2). Wiadukt znajduje się wprawdzie nad linią kolejową położoną na działce zaliczonej w wypisie z ewidencji gruntów do "terenów kolejowych", jednak leży on w ciągu drogi wewnętrznej, położonej na określonych działkach, pozostającej bezspornie w zarządzie innego podmiotu, z czym wiąże się obowiązek tego podmiotu utrzymania wiaduktu. Zgodnie bowiem, z treścią art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych utrzymanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga. Jednakże Sąd I instancji nie odniósł się do tej argumentacji co stanowi naruszenie wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku przedstawienia stanu sprawy, a błędne oddalenie skargi narusza także art. 151 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego nie wystąpiła, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Nie ulega wątpliwości, iż kontrolowane postępowanie administracyjne toczyło się w postępowaniu nadzwyczajnym, o stwierdzenie nieważności decyzji. W złożonym wniosku skarżąca wskazała, iż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. powinna być przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a mianowicie, że decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Istotą więc sądowej kontroli legalności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powinno być właśnie ustalenie, czy decyzja z dnia [...] listopada 2006 r. została skierowana do właściwego podmiotu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji w powyższym zakresie jest nieprawidłowe, gdyż przyjęcie ustaleń poczynionych przez organ nadzoru budowlanego było błędne, a więc zasadnym są zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 i 151 p.p.s.a. Istotą kontrolowanego postępowania jest ustalenie przeznaczenia przedmiotowego wiaduktu a następnie podmiotu, co do którego mogą być nałożone obowiązki wynikające z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Niestety ustalenia faktyczne są niepełne, gdyż nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy wiadukt jest drogowym obiektem inżynierskim w pasie drogi wewnętrznej. Natomiast brak jest jednoznacznych ustaleń o przebiegu przedmiotowej drogi oraz aktualnym zarządcy lub właścicielu, a więc nie można jednoznacznie wskazać podmiotu, który jako właściwy będzie mógł być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazuje na powyższe okoliczności oraz obowiązki jakie wynikają dla zarządcy i właściciela drogi wewnętrznej z przepisu art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jednakże uznał, iż adresatem decyzji powinien być właściciel lub zarządca terenu na którym zlokalizowany jest wiadukt. W tym zakresie wątpliwości nie ma, gdyż zarządcą działki nr ew. 938 jest skarżąca spółka.

W niniejszym postępowaniu, nie da się formalnie rozdzielić powiązania zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, gdyż ustalenie właściwego podmiotu, który powinien być adresatem obowiązku nakładanego na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego wynika właśnie z prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do właściwego przepisu prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zajmowane jednoznaczne stanowisko, że : Drogi, które nie są zaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, uznać trzeba, iż leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg. Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi w ciągu, której wiadukt jest położony, co przy drogach wewnętrznych oznacza zarządcę (właściciela) gruntu, na którym taka droga się znajduje". ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1061/11, a także wyrok z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1330/08, publik. http://cbois.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie w pełni powyższe stanowisko aprobuje i dlatego też konieczne będzie poczynienie ustaleń odnośnie przebiegu drogi wewnętrznej, w której ciągu znajduje się przedmiotowy wiadukt. Z akt administracyjnych wynika, iż wiadukt łączył dwa kompleksy wojskowe Nr 124 i 596 jednostki wojskowej nr 3090 w Rembertowie i służył do komunikacji między nimi. Aktualnie ta sytuacja uległa zmianie i wymaga ustaleń odnośnie przebiegu tej drogi wewnętrznej oraz jej zarządcy bądź właściciela. Ustalenie powyższych okoliczności wskaże podmiot, który powinien być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż jak wskazano wyżej analizując przedstawiony problem należy posłużyć się przepisem art. 8 ust. 2 o drogach publicznych. Powyższe ustalenia dopiero pozwolą na ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Odnośnie zarzutów dotyczących niewłaściwego zastosowania i błędnej wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 2 a-d skargi kasacyjnej, to wobec niepełnych ustaleń faktycznych przedwczesne byłoby odnoszenie się do tych zarzutów. Dopiero prawidłowe ustalenie odnośnie przebiegu drogi wewnętrznej a tym samym jej zarządcy lub właściciela doprowadzi do prawidłowej subsumcji właściwych przepisów prawa materialnego, a stanowisko w tym zakresie zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyżej i będzie ono wiążące dla Sądu i instancji na podstawie art. 190 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.