II SA/Wa 567/13

Uzasadnienie

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy swoje poprzedzające postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2009 r., dotyczącego uznania się przez ten organ za niewłaściwym do rozpatrzenia sprawy i przekazania pism R. L. z dnia 17 października 2009 r. i z dnia 2 listopada 2009 r. Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organowi właściwemu.

W uzasadnieniu postanowienia Komendant Główny Policji wskazał, co następuje:

Pismem z dnia 17 października 2009 r. R. L. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie określenia ile wynosiło jego uposażenie należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku [...] na dzień [...] marca 2009 r., jakie składniki stanowiły to uposażenie i w jakiej wysokości, które z nich są podstawą do obliczania świadczeń emerytalno-rentowych, ile wynosiło jego uposażenie należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku [...] według X grupy zaszeregowania wraz z dodatkami na dzień [...] marca 2008 r. oraz na dzień [...] marca 2006 r.

Następnie pismem z dnia 2 listopada 2009 r., zatytułowanym ponaglenie na niezałatwienie w terminie podania z dnia 17 października 2009 r. zażądał wydania zaświadczenia określającego wysokość podstawy wymiaru uposażenia (w oparciu o uposażenie należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku [...] - po zmianie administracji w kraju - według stanu na dzień: [...] marca 2006 r., [...] marca 2008 r., [...] marca 2009 r. Nadto zwrócił się o niezwłoczne wydanie zaświadczenia o wysokości podstawy wymiaru jego renty. Do pisma załączył zaświadczenie o wysokości podstawy wymiaru z dnia [...] czerwca 2006 r. wydane przez [...] Wydziału [...] [...] wydanego w innej sprawie, celem dołączenia do akt jego sprawy.

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. na podstawie art. 65 § 1 Kpa uznał się za niewłaściwym do rozpatrzenia powyższej sprawy i przekazał oba pisma R. L. Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organowi właściwemu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 19 i art. 20 Kpa oraz wskazał na § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 239, poz. 2404), zgodnie z którym organem właściwym do ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego, wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia oraz do ich wypłaty jest Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. R. L. został zwolniony ze służby z dniem [...] czerwca 1989 r. i od dnia zwolnienia wypłacane jest mu świadczenie emerytalne. Stosownie do art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43 poz. 277 ze zm.) prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Zatem R. L. nie wiąże z Komendantem Głównym Policji stosunek służby i brak jest podstaw do rozpatrzenia powyższych pism wymienionego w zakresie dotyczącym podstawy naliczenia emerytury, albowiem w zakresie otrzymywanych przez stronę świadczeń i podstawy ich wymiaru oraz właściwy jest organ emerytalny tj. Dyrektor Zakładu Emerytalno - Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, zgodnie z ustawą z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1994 r., Nr 8, poz. 67 ze zm.). Organ ten właściwy jest także w sprawie waloryzacji tych świadczeń dokonywanej na zasadach i w terminach przewidzianych w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.). Powyższe uzasadniało w ocenie Komendanta Głównego Policji zastosowanie w niniejszej sprawie art. 65 § 1 Kpa.

Postanowienie z dnia [...] listopada 2009 r. stało się ostateczne.

Wnioskiem z dnia 5 października 2012 r. R. L. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia, wskazując m.in. na art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa.

Wniosek ten został przekazany do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, który pismem z dnia 15 listopada 2012 r. zwrócił powyższy wniosek - w trybie art. 65 § 1 Kpa - Komendantowi Głównemu Policji, wskazując na jego właściwość do rozpatrzenia wskazanego żądania.

Komendant Główny Policji w dniu [...] grudnia 2012 r. wydał postanowienie, mocą którego odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] listopada 2009 r.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. po ponownym przeanalizowaniu sprawę nie znalazł podstaw do zmiany swojego rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2012 r.

Organ podkreślił, iż postanowienie z dnia [...] listopada 2009 r. nie jest obarczone żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa. Postanowienie to zostało wydane przez właściwy organ oraz przy zastosowaniu prawidłowej podstawy prawnej – art. 65 § 1 Kpa. Organ wskazał nadto, iż do zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności wymagane jest nadto nie zwykłe ale rażące naruszenie prawa.

R. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zakwestionował prawidłowość postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2013 r. i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz postanowienia z dnia [...] listopada 2009 r. W zarzutach skargi zarzucił organowi niedostrzeżenie faktu podpisania postanowienia KGP z dnia [...] listopada 2009 r. przez osobę nieuprawnianą z naruszeniem art. 268a Kpa oraz wskazał, iż zgodnie z treścią art. 220 Kpa Komendant Główny Policji, jako przełożony skarżącego, jest organem właściwym do ustalania wysokości świadczeń, uposażenia zasadniczego i dodatków o charakterze stałym skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Skarga nie jest zasadna.

U źródła niniejszego postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem jest wniosek skarżącego wyartykułowany w pismach z dnia 17 października 2009 r. i z dnia 2 listopada 2009 r., sprowadzający się w istocie do żądania wydania przez Komendanta Głównego Policji zaświadczenia w przedmiocie świadczeń, uposażenia zasadniczego i dodatków o charakterze stałym według stanu na określone we wniosku daty ([...] marzec 2006 r., [...] marzec 2008 r., [...] marzec 2009 r.), przy czym w stanie sprawy oczywiste jest, iż skarżący - R. L. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 1989 r. i od dnia zwolnienia wypłacane jest mu świadczenie emerytalne.

Powyższe żądanie zostało przez Komendanta Głównego Policji postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. przekazane na zasadzie art. 65 § 1 Kpa, zgodnie z właściwością Dyrektorowi Zakładu Emerytalno - Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ dokładnie wskazał przyczyny prawne, jak i faktyczne niniejszego rozstrzygnięcia, które zostały dokładnie przytoczone w tzw. części historycznej uzasadnienia niniejszego wyroku.

Zatem w istocie wniosek R. L. o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] listopada 2009 r. o przekazaniu zgodnie z właściwością sprawy o wydanie zaświadczenia innemu organowi, jest próbą zastosowania trybu nadzwyczajnego (art. 156 i nast. Kpa) do rozstrzygnięć wydanych w ramach postępowania zaświadczeniowego, przewidzianego w Dziale VII – Wydawanie zaświadczeń (art. 217 – 220) Kpa.

O ile w postępowaniu tym dopuszcza się stosowanie, posiłkowo, pozostałych przepisów Kpa, tu np. przepisów dotyczących właściwości organu do załatwienia danej sprawy, to niedopuszczalne jest stosowanie do rozstrzygnięć wydanych w tym trybie przepisów co do postępowań nadzorczych, to jest stwierdzenia nieważności i wznowienia postępowania.

Tylko niektóre przepisy ogólnego postępowania administracyjnego będą miały odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, w szczególności: niektóre zasady ogólne Kpa, przepisy dotyczące wymogów formalnych wniosku (art. 63 Kpa), przepisy dotyczące postanowień (art. 123-126 Kpa), przepisy dotyczące zażaleń (art. 141-144 Kpa). Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 Kpa, spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 551/10, LEX nr 755651). Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2092/09, LEX nr 705982).

Postępowanie o wydanie zaświadczenia uregulowane jest w przepisach działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie zawierają żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania w nim przepisów o ogólnym, jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu zaświadczeniowym nie będzie miał zatem zastosowania art. 156 Kpa. Zaświadczenia są bowiem poświadczeniem istnienia pewnego stanu. Możliwe jest więc ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania, czy unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia. Konsekwentnie więc zasada res iudicata nie będzie miała zastosowania do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści. Dopuszczalność wydania nowego zaświadczenia nie oznacza jednak, że strona może skutecznie ponawiać stale merytorycznie tożsame wnioski i to przy niezmienionym stanie prawnym sprawy i w sytuacji braku jakichkolwiek nowych, istotnych okoliczności i dowodów. Skoro zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, to tylko wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego w miejsce dotychczasowego zaświadczenia może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom.

Ponieważ, co wykazano wyżej, w postępowaniu zaświadczeniowym nie może mieć zastosowania art. 156 Kpa. Z tych też przyczyn wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności ostatecznego postanowienia o przekazaniu zgodnie z właściwością sprawy o wydanie zaświadczenia innemu organowi, nie mógł zostać rozpatrzony po myśli skarżącego, niezależnie od tego, czy skarżący poprawnie skonkretyzował przesłanki, na których osadzał twierdzenie o nieważności rzeczonego postanowienia w kontekście art. 156 § 1 i 2 Kpa.

Wskazać tu także należy, że zgodnie z art. 157 § 1 Kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji (tu także postanowienia ostatecznego) w przypadkach wymienionych w art. 156 Kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W przedmiotowej sprawie organem właściwym był więc Komendant Główny Policji. Stosownie do tezy pierwszej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 273/10 wskazać należy, iż Komendant Główny Policji jest w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa naczelnym organem administracji. Oznacza to, że we wszystkich sprawach związanych z zakresem art. 5 ust. 2 ustawy o Policji jest on tym organem a jego zakres obejmuje także organizację służby funkcjonariuszy Policji oraz jej przebieg. Zatem w przedmiotowej sprawie organem do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznego postanowienia KGP o przekazaniu sprawy o wydanie zaświadczenia innemu organowi zgodnie z właściwością, jaki i w postępowaniu odwoławczym w tej sprawie jest Komendant Główny Policji.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.