II OSK 66/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 213/11, oddalił skargę M. D. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki samowolnie wykonanej dobudowy do budynku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na wniosek B. B. z [...] lipca 2010 r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z poddaszem użytkowym na działce o nr geod. [...] w K. przy ul. [...]. W trakcie postępowania organ ustalił, że rozbudowa przedmiotowego budynku polegała na dobudowaniu do istniejącego budynku pomieszczenia mieszkalnego o wym. 3,40 m x 2,5.

W dniu kontroli nie okazano pozwolenia na rozbudowę w/w budynku. Podczas przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2010 r. oględzin właścicielka kontrolowanego budynku M. D. podała, że dobudowa została rozpoczęta w 2005 roku przez jej teściową M. D. i jej syna E. D., a zakończona w 2007 roku. Ona w dobudowanym pomieszczeniu wymieniła jedynie drzwi zewnętrzne i zamontowała schody zewnętrzne metalowe.

Na podstawie powyższych okoliczności organ I instancji ustalił, że opisana dobudowa została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Mając zaś na uwadze możliwość legalizacji powstałej samowoli, organ postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r., w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zobowiązał M. D. do wstrzymania robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do 29 października 2010 r. dokumentów: 1) zaświadczenia Burmistrza K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy; 2) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz ze stosowanymi uzgodnieniami i opiniami sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia.

Z uwagi na niedostarczenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów organ nadzoru budowlanego decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...] nakazał M. D. rozbiórkę samowolnie wykonanej dobudowy o wym. 3,4 m x 2,5 m do istniejącego budynku mieszkalnego na działce o nr [...] w K.

Odwołanie od tej decyzji złożyła M. D. argumentując, że to nie ona dopuściła się samowoli budowlanej, a ponadto kontrolowana rozbudowa stanowi jedynie odbudowę istniejącego wcześniej ganku.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności stwierdził, że kontrolowana rozbudowa została wybudowana pod rządami ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem z naruszeniem art. 28 ust. 1 tej ustawy. W ocenie organu wybudowanie takiej dobudówki wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a skoro inwestor takim pozwoleniem nie dysponował, to organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że wprawdzie skarżąca nie była inwestorem dobudowy, tym niemniej w 2007 roku nabyła własność całego budynku, w tym również wszystkie obciążenia związane z tą nieruchomością. Analizując kolejny zarzut, jakoby dokonana rozbudowa stanowiła odbudowę istniejącego uprzednio ganku lub sieni, organ wyjaśnił, iż sporna dobudowa została wykonana w innym miejscu niż to wynika z mapy znajdującej się w rejestrze gruntów. Organ wyjaśnił, iż fakt uznania przez Prokuraturę Rejonową w S. winnym popełnienia rzeczonej samowoli E. D., nie miał żadnego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, albowiem nadzór budowlany opiera się na zebranych dowodach w sprawie oraz przepisach Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę M. D. na w/w decyzję stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd wskazał, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy nakazana skarżącej rozbiórka dobudowy o wym. 3,4 m x 2,5 m wykonanej do istniejącego budynku mieszkalnego jest zgodna z prawem.

Jak wynika z ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji, przedmiotowa dobudowa została wzniesiona samowolnie w latach 2005-2007 przez M. D. (teściową skarżącej) i jej syna E. D. Powyższa okoliczność jest bezsporna. Obowiązująca w tym czasie ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wprowadzała w art. 28 ust. 1 zasadę, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 tej ustawy. Wykonana w przedmiotowej sprawie rozbudowa nie mieści się jednak w żadnej z wymienionych w tym przepisie grup robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wprawdzie zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy, pozwolenia na budowę nie wymagało wykonanie robót budowlanych, polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, tym niemniej kontrolowana dobudowa, co wyraźnie wynika z mapy geodezyjnej znajdującej się w rejestrze gruntów, została posadowiona w innym miejscu niż znajdujący się uprzednio ganek (sień). Trudno jest zatem zgodzić się ze skarżącą, że przedmiotowa dobudowa była w rzeczywistości odbudową, na którą inwestorzy nie mieli obowiązku uzyskać pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu wykonana inwestycja, jak słusznie uznały organu nadzoru budowanego, objęta była obowiązkiem uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro skarżąca nie legitymowała się takim pozwoleniem, to organy prawidłowo zastosowały przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, wszczynając w pierwszej kolejności procedurę legalizacji powstałej samowoli. Skarżąca nie doprowadziła jednak do legalizacji spornego obiektu, gdyż nie podjęła żadnych działań w celu realizacji postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2010 r., którym nałożono na nią - stosownie do treści art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego - obowiązek przedłożenia w terminie do 29 października 2010 r. dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego.

W obliczu powyższych ustaleń faktycznych oraz wobec treści art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, organy nadzoru budowlanego zdaniem Sądu prawidłowo nakazały w drodze decyzji rozbiórkę wspomnianej dobudowy, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Sąd podkreślił, że unormowanie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nie pozostawia organom administracji sfery uznaniowości w zakresie zastosowania sankcji rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w przypadku niewykonania obowiązków nałożonych w trybie art. 48 ust. 3 tego Prawa. Podnoszone zaś przez skarżącą okoliczności niewykorzystywania obiektu do celów mieszkalnych oraz dopuszczenia się samowoli przez poprzednich właścicieli budynku, nie zostały przez ustawodawcę uznane za umożliwiające organowi odstąpienie od obowiązku orzeczenia nakazu rozbiórki. Stwierdzenie zatem, że wzniesienie części obiektu budowlanego nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę, a skarżąca nie przedłożyła dokumentów niezbędnych do jego legalizacji, obligowało organ administracji do nakazania rozbiórki dobudowanej części budynku.

Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa zezwolenia może być nałożony na inwestora, właściciela lub zarządcę nieruchomości. Jednakże obowiązek ten może być skierowany jedynie do osoby mającej tytuł prawny do nieruchomości, która tą nieruchomością włada. Stąd też zaskarżona decyzja została prawidłowo skierowana do skarżącej jako obecnego właściciela budynku. Ewentualne zaś roszczenia regresowe wobec poprzednich właścicieli, którzy wraz ze zbyciem nieruchomości nie przekazali stosownych pozwoleń, skarżąca powinna formułować w postępowaniach innych niż administracyjne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. D., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nietrafne przyjęcie, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa zezwolenia może być skierowany jedynie do osoby mającej tytuł prawny do nieruchomości, która tą nieruchomością włada, a ponadto nałożenie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego na skarżącą, która nie jest inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego, oraz pominięcie faktu, że skarżąca, do której został skierowany nakaz rozbiórki, jest jedynie jednym ze współwłaścicieli nieruchomości, na której został wybudowany obiekt budowlany bez wymaganego przepisami prawa zezwolenia;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły prowadzić do odmiennej kwalifikacji prac budowlanych przeprowadzonych na działce o nr [...] w K. W ocenie skarżącej, Sąd nie dostrzegł, iż w toku postępowania administracyjnego nie została dostatecznie wyjaśniona wskazywana przez skarżącą okoliczność, że dobudowa istniała już na mapie geodezyjnej z dnia 5 września 1980 r., zaś organy administracyjne poprzestały jedynie na stwierdzeniu, że jej lokalizacja na mapie świadczy o tym, że nie jest to ta sama dobudowa co ta, której dotyczy nakaz rozbiórki, przy czym zaniechały przeprowadzenia innych dowodów, w tym z zeznań świadków, w celu wyjaśnienia co się stało z dobudową istniejącą na mapie z 1980 r. i jej faktycznego położenia. Bez ustalenia tej okoliczności nie można stwierdzić, czy prace budowlane przeprowadzone w latach 2005-2007 były rozbudową budynku mieszkalnego, czy odbudową lub remontem istniejącego uprzednio obiektu budowlanego, oraz czy w związku z tym wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem czy zastosowano właściwe przepisy prawa materialnego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w razie ich poniesienia przez skarżącą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Stosownie do art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Należy zwrócić uwagę, że w sytuacji, gdy inwestor nie włada nieruchomością, nakaz rozbiórki może zostać skierowany do właściciela nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolite uznać należy stanowisko, zgodnie z którym nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 247/10, z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły, dlaczego skierowały nakaz rozbiórki wyłącznie do skarżącej, podczas gdy, jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, jest ona tylko jednym ze współwłaścicieli nieruchomości. Zauważyć należy, że w przypadku współwłasności nieruchomości stronami postępowania i adresatami decyzji w sprawie nakazania rozbiórki obiektu winni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości, jako beneficjenci prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast Sąd I instancji, za organami nadzoru budowlanego, określa skarżącą "jako obecnego właściciela budynku", co w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie odpowiada rzeczywistemu stanowi prawnemu. Dlatego należy zgodzić się z postawionym w skardze kasacyjnej zarzutem, że organy administracji, a następnie Sąd I instancji pominęły okoliczność, że skarżąca, do której został skierowany nakaz rozbiórki, jest jedynie jednym ze współwłaścicieli nieruchomości, na której został wybudowany obiekt budowlany bez wymaganego przepisami prawa zezwolenia.

W rozpoznawanej sprawie doprecyzowania wymaga kwestia stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, na której dopuszczono się samowoli budowlanej. Po pierwsze, udokumentowania wymaga okoliczność nabycia prawa własności nieruchomości przez skarżącą. Po wtóre, organ nadzoru budowlanego obowiązany będzie dokładnie ustalić jak kształtują się stosunki własnościowe na działce nr [...] w K. przy ul. [...], w tym w odniesieniu do poszczególnych lokali mieszkalnych. Dopiero wówczas możliwym będzie przeprowadzenie analizy, czy w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym skarżąca może być jedynym adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę.

Za nieusprawiedliwiony należało natomiast uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Organy dokonały prawidłowych ustaleń, że przedmiotowa inwestycja objęta była obowiązkiem uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności protokołu oględzin i załączonych do niego fotografii można bezsprzecznie ustalić, że sporna inwestycja stanowi wykonaną samowolnie dobudowę do istniejącego budynku mieszkalnego.

Rozpatrując ponownie sprawę organ II instancji będzie miał na względzie poczynione wyżej uwagi.

Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.