IV SA/Gl 643/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. na podstawie art. 38 i 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. Z 2009r Nr 175 poz. 1362 z późn. zm.) uchylono A.K. z dniem 1 grudnia 2011r. decyzję przyznającą prawo do zasiłku okresowego (decyzja z dnia [...]r. Nr [...]).

Jako przyczynę rozstrzygnięcia wskazano brak współdziałania rodziny w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej polegającej na braku potwierdzenia rejestracji D.K. w Powiatowym Urzędzie Pracy. Wskazano, że D.K. w dniu 14 listopada 2011r. został wyrejestrowany z urzędu pracy, w związku z czym należało uchylić pomoc zgodnie z zawartym kontraktem.

W odwołaniu strona zakwestionowała datę, od której pozbawiono ją zasiłku okresowego. Opisała, że jej mąż został poinformowany o fakcie wyrejestrowania z urzędu pracy dopiero w dniu 22 grudnia 2011r. Przyczyną wyrejestrowania było niestawienie się na wyznaczony mu pisemnie termin, jednak list ten nie został prawidłowo awizowany, więc termin ten nie był mu znany.

W odwołaniu zawarto wniosek o zmianę terminu uchylenia prawa do zasiłku okresowego z dnia 1 grudnia 2011r. na dzień 1 stycznia 2012r. Odwołująca zaznaczyła, że do dnia 22 grudnia 2011r. jej mąż był jeszcze zarejestrowany jako osoba bezrobotna, a urząd pracy nie posiada prawa do wyrejestrowywania z półtoramiesięczną datą wsteczną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy.

Dokonując analizy stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy wskazał, iż na mocy decyzji z dnia [...]r Nr [...] odwołująca uzyskała prawo do zasiłku okresowego począwszy od 1 grudnia 2011r. do 30 kwietnia 2012r. W decyzji przyznającej to uprawnienie zawarto pouczenie o możliwościach jej uchylenia w przypadku braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. O utracie przez męża odwołującej statusu osoby bezrobotnej, organ dowiedział się przy składaniu przez A.K. wniosku o przyznanie zasiłku okresowego na następny okres zasiłkowy, co miało miejsce w dniu 30 marca 2012r. Organ przedstawił stan sprawy poprzedzający wydanie decyzji z dnia [...]r. w przedmiocie utraty przez D.K. statusu osoby bezrobotnej. Wskazał, iż od dnia 9 listopada 2011r. był on zarejestrowany, jako bezrobotny, a organ wyznaczył mu termin stawiennictwa w urzędzie pracy w dniu 29 listopada 2011r. Termin ten pismem z dnia 25 października 2011r. został zmieniony na dzień 3 listopada 2011r. D.K. nie stawił się we wskazanym listownie dniu lecz przybył do urzędu w pierwotnie wyznaczonym mu terminie. Wstępnie wyznaczono mu kolejny termin i podjęto postępowanie wyjaśniające dotyczące doręczenia przesyłki. Urząd pocztowy potwierdził, że zawiadomienie o przesyłce umieszczone zostało w oddawczej skrzynce pocztowej adresata w dniu 26 października 2011r. W związku z niepodjęciem awizowanej przesyłki uznano ją za doręczoną po upływie 14 dni. W konsekwencji wydano w dniu [...]r. decyzję o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 14 listopada 2011r.

Na podstawie przedstawionych ustaleń Kolegium stwierdziło, że D.K. nie wywiązał się z zobowiązań ustalonych kontraktem socjalnym, natomiast A.K. wywiązała się z nich.

Przywołano treść art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej podnosząc, że na jego podstawie decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 lub art. 107 tej ustawy.

Organ odwoławczy uznał, że w sytuacji gdy osoba korzystająca ze świadczeń pomocy społecznej została pozbawiona statusu osoby bezrobotnej organ jest upoważniony do uchylenia decyzji przyznającej jej zasiłek okresowy. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej jest bowiem związany ustaleniami zawartymi w decyzji Powiatowego Urzędu Pracy.

Odnosząc się do podnoszonych przez stronę argumentów o niedoręczeniu zawiadomienia o obowiązku stawiennictwa w wyznaczonym, nowym terminie, w urzędzie pracy zauważono, iż są to okoliczności, które powinny były zostać wyjaśnione na gruncie postępowania toczącego się przez urzędem pracy w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.K. wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Podniosła, iż pozostaje ona w sprzeczności z wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia. W decyzji tej organ wyjaśnił, że nienależnie pobrane świadczenia występują wtedy, gdy strona nie poinformuje o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej organu. Zauważyła, że jej mąż dopiero w dniu 22 grudnia 2011r. otrzymał decyzję o wyrejestrowaniu z PUP, więc nie było możliwości poinformować o tym fakcie MOPS przed dniem pobrania pierwszego świadczenia, czyli przed dniem 15 grudnia 2011r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wyjaśnił, że w ponownym postępowaniu w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia organ I instancji wziął pod uwagę wskazania Kolegium i ustalił wysokość nienależnie pobranych świadczeń począwszy do dnia 1 stycznia 2012r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Dodatkowo, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tak określonym zakresie kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają prawu. W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekające w sprawie organy pomocy społecznej dokonały błędnej interpretacji przepisu art.106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009r Nr 175 poz. 1362 z późn. zm.).

W procesie stosowania wskazanej regulacji stanowisko sądów administracyjnych jawi się jako niejednolite, a rozbieżność ta zarysowała się wskutek odniesienia się do teoretycznego podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne, a w konsekwencji nadania decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej charakteru konstytutywnego. Przyjmuje się przy tym, że decyzja konstytutywna, w odróżnieniu od decyzji deklaratoryjnej, może zmieniać zakres praw i obowiązków stron tylko na przyszłość, to jest od daty, gdy stała się ostateczna (por. uchwałę składu 5 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2001 r., OPK 21/2001, ONSA 2002, nr 3, poz. 105, gdzie zauważa się, iż w przypadku kiedy mamy do czynienia z obowiązkiem bądź prawem wynikającym wprost z ustawy, skutek prawny następuje z datą ustaloną w tej ustawie, a akt administracyjny konkretyzujący przedmiot i skierowany do indywidualnego adresata ma wtedy charakter deklaratoryjny. Decyzje deklaratoryjne ustalają jedynie autorytatywnie istnienie i zakres jakiegoś stosunku prawnego, który powstał wcześniej z mocy przepisów prawnych. Jest to podstawowa cecha różniąca decyzje deklaratoryjne od decyzji konstytutywnych, po których wydaniu następują dopiero skutki prawne, a decyzja administracyjna przekształcająca treść stosunku prawnego nie może, co do zasady, zmienić go z mocą wsteczną). Nadając zatem charakter konstytutywny decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej uznaje się, że może ona wywoływać skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex tunc), a co za tym idzie organ kształtuje nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji, orzekającej o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia. Brak przy tym jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ze skutkiem ex tunc, tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Skutki uchylenia decyzji administracyjnej ex tunc wiązać należy tylko i wyłącznie z decyzjami deklaratoryjnymi tj. takimi, które potwierdzają pewien zaistniały już stan rzeczy, a decyzje tego rodzaju nie są wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2011r. sygn. I OSK 655/11 i powołane tam orzecznictwo).

Nie odchodząc od charakteru konstytutywnego nadanego decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, w niektórych z judykatów sądów administracyjnych, odwołując się do wykładni celowościowej, zauważa się, że ratio legis art. 106 ust. 5 u.p.s. leży w tym, by pomoc społeczna obowiązywała tylko w czasie, w którym strona spełnia warunki jej przyznania. Nie chodzi zatem o decyzję konstytutywną w czystej postaci, gdyż podział na decyzje deklaratoryjne i konstytutywne w prawie administracyjnym ma właściwie tylko teoretyczne znaczenie, a deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o temporalnej skuteczności takich aktów administracyjnych. Kwestia, jaki skutek (ex tunc, czy ex nunc) ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2012 r. I OSK 982/12 i cytowane tam orzecznictwo oraz piśmiennictwo prawnicze, czy wyroki WSA w Gliwicach z dnia 28 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/GL 984/08 i z dnia 9 października 2009r., sygn. IV SA/Gl 1009/08 – publ.CBOSA).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego słusznym jest zatem stwierdzenie, iż zachowanie jednoznaczności kwalifikacyjnej kryterium momentu początkowego skuteczności prawnej aktu w zakresie rozważanej typologii zasadniczo nie jest możliwe (por."Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienia ich skuteczności temporalnej" , Marcin Kamiński, przegląd Prawa Publicznego nr 5/ 2008).

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje zatem, iż decyzja wydana na gruncie art. 106 ust. 5 cyt. ustawy o pomocy społecznej jest decyzję konstytutywną i, jako taka, co do zasady powinna wywoływać skutki ex nunc. Jednakże przy uwzględnieniu ratio instytucji, jaką jest pomoc społeczna, należy przyjąć, iż dopuszczalna jest na mocy art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej korekta uprawnień strony nie tylko na przyszłość lecz również z mocą wsteczną, a więc od takiego momentu, od jakiego nie spełniała ona przesłanek do objęcia jej pomocą społeczną, a do przyznania jej wsparcia doszło wskutek przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o istotnej zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. W takim przypadku organ zobowiązany jest do zmiany decyzji administracyjnej na niekorzyść strony bez jej zgody, uwzględniając moment czasowy łączący się z odpadnięciem przesłanki faktycznej określonej w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a decyzja ma charakter związany. Z woli ustawodawcy nie jest bowiem dopuszczalne objęcie pomocą społeczną osób niespełniających kryteriów wyznaczonych tą normą ustawową. Moment początkowy skutków polegających na pozbawieniu lub zmianie uprawnienia do pomocy społecznej odpowiadać zatem musi momentowi początkowemu, od którego strona przestała spełniać kryteria wyznaczonemu w sposób ostry i niepodlegający uznaniu, w art. 8 ust. 1 ustawy.

Zauważa się jednak, iż przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej reguluje nie tylko obowiązek organu w zakresie zmiany pierwotnej decyzji ze względu na odpadnięcie faktycznych przesłanek do przyznania wsparcia ze strony pomocy społecznej, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy. Dopuszcza również możliwość weryfikacji decyzji administracyjnej na niekorzyść strony bez jej zgody. Ta uznaniowość po stronie organu występuje wtedy, gdy zaistnieją okoliczności, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Wymienione w treści tych przepisów sytuacje, zauważone jeszcze przed podjęciem rozstrzygnięcia, w toku postępowania wywołanego wnioskiem o przyznanie wsparcia ze strony pomocy społecznej, mogą stanowić przyczynę podjęcia decyzji odmownej. Jeżeli jednak po przyznaniu uprawnień, w toku pobierania świadczeń, organ stwierdzi, że strona marnotrawi przyznane jej środki lub nie współdziała w celu rozwiązania trudnej sytuacji życiowej, w takim przypadku nie może zmienić zakresu dotychczasowo przyznanych stronie praw wstecz lecz następuje to od dnia ukonstytuowania nowej sytuacji prawnej strony w drodze decyzji. Ocena, co do tego, czy spełnienie się okoliczności wymienionych w treści art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej pozwala na zmianę uprawnienia po stronie beneficjenta pomocy społecznej poddana została uznaniu organu i jako taka może dotyczyć jedynie przyszłości. Konsekwentnie do tego Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmuje, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji opartej na art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ze skutkiem wstecznym, z powołaniem się na przesłanki poddane uznaniu administracyjnemu.

Powracając na grunt kontrolowanej sprawy zważyć przyjdzie, że w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji nie powołano w podstawie prawnej obok art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jej art. 11 ust. 2, jednak z treści uzasadnienia obu decyzji wynikało bezspornie, iż przyczyną pozbawienia uprawnień do zasiłku okresowego z mocą wsteczną było niedotrzymanie postanowień kontraktu socjalnego, o czym mowa w tym przepisie. Z wywodów organu nie wynikało natomiast, by wydanie decyzji w zastosowanym przez organy trybie art. 106 ust. 5 wywołane było okolicznościami zdefiniowanymi w treści art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje zatem za błędne uchylenie decyzji przyznającej skarżącej prawo do zasiłku okresowego ex tunc w stanie faktycznym kontrolowanej spraw, a więc z powołaniem się na niedotrzymanie postanowień kontraktu socjalnego przez stronę.

Wytyczne, co do kierunku ponownego postępowania, wynikają dla organu wprost w przytoczonych rozważań.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., jak w sentencji.

O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 P.p.s.a.