II SA/Rz 140/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi B. K. i A. K. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz B. K., M. K. oraz A. K. za działkę nr ewid. 1182/1 położoną w Gminie [...].

Wojewoda wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: S. J. po rozpoznaniu wniosku złożonego przez B. K., M. K. i A. K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawców za działkę nr 1182/1 o pow. 0,0882 ha położoną w N. Działka ta została wydzielona w wyniku przeprowadzenia podziału nieruchomości zatwierdzonym ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...]. Organ pierwszej instancji stwierdził w swym rozstrzygnięciu, że powstała po podziale działka nr 1182/1 nie weszła w skład istniejących ulic, które są drogami gminnymi. Wyjaśniono wnioskodawcom, że według treści Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] z dnia 16 marca 1999 r. oraz uchwały Rady Gminy [...] z dnia 28 września 2005 r. działka nr 1182/1 leży w terenie oznaczonym symbolem 03KD, 02 KD droga dojazdowa wewnątrz osiedlowa i nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 z późn. zm.). Gmina nie nabyła prawa własności przedmiotowej działki na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Dlatego żądanie wnioskodawców o przyznanie odszkodowania jest niezasadne.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji Starosty wnieśli do Wojewody wnioskodawcy. Odwołujący się nie zgadzają się twierdzeniem organu według którego, działka nr 1182/1 w N. nie jest drogą publiczną. Ich zdaniem jest to droga publiczna albowiem wszystkie drogi planowane w osiedlu D. są drogami publicznymi. Potwierdza to oznaczenie planowanej drogi symbolem KD, który to symbol w szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego oznacza tereny dróg publicznych. Ustawa o drogach publicznych nie podaje definicji tej drogi, a jedynie wymienia ich rodzaje. Rozporządzenie uznaje drogę dojazdową za drogę publiczną najniższej kategorii. Ponadto drogi dojazdowe zaplanowane w MPZP są publiczne z powodu zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], postanowił utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda po rozpoznaniu odwołania B. K. i A. K. potwierdził ustalenie organu pierwszej instancji, iż wydzielony grunt nie jest przeznaczony pod drogi publiczne. Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy zaświadczeniem działka nr 1182/1 leży w terenach oznaczonych symbolem 03 KD. Według § 10 ust. 1 MPZP [...] w N. nr [...] ustala się tereny dróg dojazdowych wewnątrzosiedlowych i istniejących ulic oznaczonych na rysunku planu symbolami KD i D. Natomiast w świetle § 10 ust. 2 pkt 3 tereny oznaczone symbolem 03 KD to droga dojazdowa o szerokości w liniach rozgraniczających 10 m. Szerokość jezdni 6,0 m. Z kopii pisma Wójta Gminy [...] z dnia 21 marca 2012 r. znak [...] wynika, że działka nr 1182/1 nie weszła w skład istniejących ulic, które są drogami gminnymi. Dlatego działka 1182/1 stanowi drogę dojazdową wewnątrzosiedlową. Jednocześnie Wojewoda postanowił stwierdzić niedopuszczalność odwołania M. K. (postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]).

Skargę na opisaną decyzję Wojewody [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej zwany WSA) A. K. i B. K. Ich zdaniem organ odwoławczy nie przeprowadził własnego postępowania gdyż dokumentacja sprawy nie wzbogaciła się o żaden nowy dokument. Nie ustosunkowano się do argumentów odwołania. Nie badano treści MPZP a zwłaszcza jego części graficznej. Organ odwoławczy nie określił także swego stanowiska co do rzeczywistego sposobu wykorzystania w przyszłości planowanej drogi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Powtórzono motywy zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzając, że działka 1182/1 stanowi drogę wewnątrzosiedlową, dojazdową. Natomiast odszkodowanie przysługuje tylko za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje:

Skarga B. K. i A. K. zasługuje na uwzględnienie.

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga wyżej wymienionych osób dotyczy decyzji o odmowie przyznania odszkodowania z tytułu nabycia przez Gminę [...] z mocy art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawa własności do nieruchomości wydzielonej pod budowę drogi publicznej. W świetle tej regulacji działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Nie budzi wątpliwości, iż działka stanowiąca przedmiot postępowania została wydzielona na wniosek właścicieli. W aktach administracyjnych znajduje się kopia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] o zatwierdzeniu podziału działki położonej w N. nr 1182 na trzy działki o nr 1182/1, 1182/2, i 1182/3. Dla sprawy istotne jest również i to, że Wójt Gminy w piśmie z dnia 21 marca 2012 r. nr [...], nie wyraził zgody na wypłatę proponowanego przez skarżących odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy Gminą a poprzednimi właścicielami. Skutkowało to złożeniem przez A. K., M. K. i B. K. wniosku do Starosty [...] o wypłatę odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 2 i art. 128 i 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. za działki gruntu nabyte na podstawie art. 98 ust. 1 tej ustawy przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest kierunek przeznaczenia wydzielonej w wyniku podziału nieruchomości działki nr 1182/1. Przeznaczenie nieruchomości na budowę drogi publicznej jest warunkiem nabycia praw do niej przez ten podmiot publiczny, na który wskazuje planowana kategoria drogi. W niniejszej sprawie beneficjentem wywłaszczenia nieruchomości na podstawie przepisów o podziale, byłaby Gmina [...]. Skarżący stoją na stanowisku, iż działka ta jest przeznaczona w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego pod drogę publiczną, natomiast zdaniem Organów z treści tego aktu prawa miejscowego wynika, iż działka może zostać poświęcona budowie drogi wewnętrznej. Ten wniosek organy obu instancji wyprowadzają z części tekstowej MPZP dotyczącej opisu konturu 03KD. Należy zaznaczyć, iż strony nie kwestionują położenia wydzielonej działki w obszarze wymienionego wyżej konturu MPZP. Zdaniem Wojewody z opisu zawartego w § 10 ust. 3 MPZP nie wynika aby sporny grunt był przeznaczony pod realizację publicznej infrastruktury komunikacyjnej. To stanowisko Wojewoda opiera na oświadczeniu Wójta Gminy [...], iż przedmiotowa działka nie weszła w skład istniejących ulic i jest wyłącznie drogą dojazdową i wewnątrzosiedlową.

Za zupełnie błędną wypada uznać przyjętą przez organy wykładnię art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który uzależnia nabycie praw do nieruchomości od zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Z treści tej regulacji wynika bowiem, że dla nabycia prawa własności nieruchomości nie jest konieczne wybudowanie drogi na nowowydzielonej działce oraz zaliczenie tej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych. Nie budzi najmniejszych wątpliwości, iż przeniesienie własności działki na podmiot publiczny następuje ex lege gdy 1) podział nieruchomości nastąpił na wniosek właściciela, oraz 2) gdy działka jest przeznaczona pod budowę drogi publicznej. Organy administracji nie muszą podejmować działań konstytuujących nowy stan prawny. Skutek w sferze cywilnego i administracyjnego prawa rzeczowego decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości następuje z mocy art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami; rola podmiotów administracji sprowadza się do ujawnienia nowego stanu prawnego w księdze wieczystej. Podstawą złożonego w tym celu wniosku jest w myśl art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ostateczna decyzja o zatwierdzeniu podziału. Podmiot publiczny na podstawie powyższej regulacji staje się właścicielem nieruchomości niezależnie od swych planów wobec budowy drogi. Na marginesie, to organy gminy a nie właściciele prywatni planują lokalizację dróg publicznych. W rezultacie, za mylne uznać wypada stanowisko Wojewody, iż do przejścia prawa własności na Gminę lub inny podmiot publiczny zobowiązany do budowy i utrzymania dróg publicznych, konieczne jest wejście gruntu w skład istniejącej sieci dróg. Potwierdza ten wniosek m.in. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 921/11. Trafnie wywiedziono w tym orzeczeniu, że nie można utożsamiać ustalenia przeznaczenia terenu w planie miejscowym pod drogę publiczną z ustawowo zdefiniowaną drogą publiczną jako budowlą o nadanej kategorii drogi publicznej. Formalne uznanie drogi za drogę publiczną nastąpić może dopiero po wybudowaniu drogi jako obiektu budowlanego, a więc po uzyskaniu przez nią prawnie określonych warunków techniczno-użytkowych odpowiednich do kategorii, do której droga ma być zaliczona.

Kolejny błąd w interpretacji przepisów materialno - prawnych dotyczy pojęcia drogi wewnętrznej. Organ pierwszej instancji przytoczył w uzasadnieniu swej decyzji nieobowiązującą w dniu jej wydawania treść art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Kierowano się bowiem stanem prawnym obowiązującym sprzed zmiany tej regulacji, a dokonanej dnia 4 września 2010 r. Natomiast Wojewoda powołał prawidłowo treść art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jednak niewłaściwie ją zinterpretował. W świetle art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogą wewnętrzną jest droga niezaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowana w pasie drogowym tych dróg. Wskazana definicja odnosi się do dróg istniejących czyli wybudowanych obiektów budowlanych. Dlatego nie ma ona pełnego zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Nie można pominąć, iż w chwili wydawania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, droga nie jest wybudowana a tym samym nie może być zaliczona do znanej ustawie kategorii dróg publicznych. O przejściu prawa własności z mocy prawa na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o drogach publicznych decyduje ustalone w MPZP przeznaczenie terenu. Innymi słowy, organy winny wyjaśnić czy zapisy Planu przewidują wybudowanie na działce obiektu budowlanego odpowiadającej pojęciu drogi publicznej. Takie okoliczności wystąpią wówczas gdy mocą przepisów Planu, droga ma być takim urządzeniem publicznym, z którego będzie mógł korzystać każdy zgodnie z jego przeznaczeniem. Przeznaczeniem drogi jest prowadzenie ruchu drogowego (art. 1 ustawy o drogach publicznych). Kolejną emblematyczną cechą dróg publicznych jest prawo powszechnego dostępu do dróg. Drogi publiczne są rzeczami użyteczności publicznej (dobrami publicznymi) czyli przedmiotami, z których korzystać może każdy bez potrzeby uzyskania zgody jej prawnego dysponenta. Rozumując a contrario, drogą wewnętrzna jest droga, z której korzystać może wyłącznie jej właściciel oraz ten komu właściciel wyrazi na to zgodę. Drogi wewnętrzne nie są objęte prawem powszechnego dostępu z art. 1 ustawy o drogach publicznych.

Organy obu instancji wyprowadzają wniosek o wewnętrznym czyli niepublicznym przeznaczeniu działki z wyrażeń: droga dojazdowa i droga wewnątrzosiedlowa. Za pomocą tych wyrażeń MPZP określa przeznaczenie terenów znajdujących się w obszarze oznaczonym symbolem 03 KD, a w rezultacie określa dozwolone zagospodarowanie działki o nr 1182/1. Przytoczone wyrażenia nie pozwalają na stwierdzenie, że wskazana działka ma służyć tylko indywidualnym potrzebom właściciela drogi czyli prawnego dysponenta nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Tylko w takim przypadku można byłoby mówić o niepublicznym tj. wewnętrznym wykorzystaniu nieruchomości drogowej. Z zapisów MPZP można wyprowadzić wniosek, że planowana droga ma obsługiwać ruch drogowy na osiedlu poprzez umożliwienie dojazdu do działek przy drodze. Plan w żadnym ze swych regulacji nie definiuje projektowanej drogi w konturze 03 KD jako drogi wewnętrznej. Charakteryzowanie drogi jako infrastruktury osiedlowej nie jest wystarczające do wyłączenia jej z sieci dróg publicznych. Co więcej, skoro droga planowana na przedmiotowej działce ma zaspokajać potrzeby osiedla, to jej walory nie mogą służyć potrzebom prywatnym (zawężonym do korzystania przez właściciela terenu). Droga osiedlowa ma służyć społeczności zamieszkującej to osiedle a nie tylko właścicielowi oznaczonej nieruchomości. Charakter tych potrzeb mierzony korzyściami osób uprawnionych do używania drogi wyraźnie ukierunkowuje interpretatora do definicji ustawowej dróg gminnych, czyli infrastruktury o znaczeniu lokalnym. Organom uszło uwadze, iż drogi gminne powinny odpowiadać wymogom technicznym i użytkowym określonym dla dróg dojazdowych (§ 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U.1999.43.430/). Planowana droga nie może mieć charakteru drogi wewnętrznej skoro według części graficznej MPZP ma łączyć istniejące drogi publiczne na działkach nr 1204 i 1158 (karta nr 15b akt administracyjnych). Poprzez połączenie użytkownicy dróg publicznych mają według Planu uzyskać poszerzony dostęp do istniejącej już publicznej sieci komunikacyjnej. Już z tego powodu nie można było kwalifikować działki jako planowanej pod budowę drogi wewnętrznej. Dodać do tego należy, iż organy zupełnie pominęły w swych ustaleniach znaczenie symbolu 03 KD czyli symbolu konturu MPZP, w którym znajduje się nowowydzielona działka. Z treści załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.), bezsprzecznie wynika, że oznaczenie literowe KD ma być stosowane przy opracowywaniu Planu dla terenów przeznaczanych pod budowę dróg publicznych. Dla terenów, dla których rada gminy planuje budowę dróg wewnętrznych prawodawca przewiduje oznaczenie w postaci liter - KDW. Związane z tymi symbolami zarzuty były podnoszone w toku postepowania administracyjnego przez stronę skarżącą, lecz nie zostały przez organy obu instancji rozpatrzone. Ponadto z treści poprzednio obowiązujących jak i aktualnych regulacji dotyczących planowania przestrzennego na obszarze gminy, można wyprowadzić regułę o publicznym przeznaczeniu nieruchomości, które nie są planie jednoznacznie określane jako przeznaczone pod budowę dróg wewnętrznych. W czasie uchwalenia MPZP obowiązywał przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139) w myśl, którego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Odpowiednikiem tego przepisu w aktualnym stanie prawnym jest art. 15 ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Innymi słowy, o planowaniu drogi wewnętrznej będzie można mówić wówczas, gdy nieruchomość znajdować się będzie w liniach rozgraniczających o wyraźnie takim przeznaczeniu, a więc m.in. gdy obszar ten będzie opisywany poprzez użycie symbolu KDW.

Wszystkie przytoczone wyżej okoliczności potwierdzają stanowisko skarżących o publicznym przeznaczeniu wydzielonej działki. Skutkować to musi konsekwencjami prawnymi, jakie wynikają dla prawa własności z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Reasumując, organy obu instancji błędnie zinterepretowały i błędnie zastosowały opisane wyżej przepisy prawa materialnego. To naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik postępowania skoro teren działki gruntu jest wydzielony w MPZP pod budowę drogi publicznej. Uzasadnia to uchylenie decyzji Starosty i Wojewody w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić w swych rozstrzygnięciach dokonane w niniejszym wyroku ustalenia a w szczególności wynikające z MPZP przeznaczenie terenu działki nr 1182/1. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym orzeczeniu wiążą w sprawie sąd oraz organ, którego działanie, było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 p.p.s.a.).

Z powodu tych przyczyn orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.