II SA/Ol 248/13

Uzasadnienie

W dniu 14 września 2012 r. Spółka A wystąpiła do Starosty ze zgłoszeniem przystąpienia w dniu 15 października 2012 r. do wykonania na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w L. robót budowlanych polegających na wymianie zbiornika V-20 m³ jednopłaszczowego jednokomorowego na paliwo płynne (benzynę) na zbiornik V-20 m³ dwupłaszczowy dwukomorowy na paliwo płynne (benzynę, olej napędowy) na tym samym fundamencie. Wskazano, że zbiornik ten spełnia warunki zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 12 grudnia 2007 r. Zbiornik wykonany jest przez firmę A, przy czym dokumentacja techniczna zbiornika zostanie przekazana po jej otrzymaniu. Dołączono oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone przez M.P. oraz odpis z Krajowego Rejestru Sądowego Nr [...], z którego wynika, że M.P. jest upoważniony do reprezentowania Spółki.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta wniósł sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych polegających na wymianie zbiornika V-20 m³ jednopłaszczowego jednokomorowego na paliwo płynne (benzyna) na zbiornik V-20 m³ dwupłaszczowy dwukomorowy na paliwa płynne (benzyna, olej napędowy) na tym samym fundamencie przy ul. [...] w L. na działce nr [...] w obrębie [...]. Jako podstawę prawną działania powołano art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane dalej: pr. bud. oraz art. 104 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Organ przytoczył treść art. 29 ust. 2 pkt 1 pr. bud., jak również definicję pojęcia remont zawartą art. 3 pkt 8 tej ustawy oraz określenie pojęcia przebudowy, przez którą należy rozumieć wykonywanie robót , w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji - art. 3 pkt 7a ww. ustawy. W ocenie organu z zestawienia powołanych przepisów wynika, że roboty wykraczające poza odtworzenie stanu wcześniej istniejącego powinny zostać zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego. Nadto wskazano, że w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 243, poz. 2063, ze zm) dalej zwane: rozporządzeniem z 21 listopada 2005 r. wyjaśniono, że nie stanowi przebudowy stacji naprawa uszkodzonego zbiornika lub jego elementów, naprawa lub wymiana odcinków elementów rurociągu technologicznego oraz wymiana stanowiska nalewczego lub odmierzacza paliw płynnych. Wprowadzenie zatem jakichkolwiek innowacji w substancję obiektu budowlanego w następstwie robót budowlanych, które stanowią nowość w stosunku do stanu istniejącego poprzednio nie może być traktowane jako remont obiektu budowlanego. W ocenie organu planowane zamierzenie polegające na wymianie zbiornika na istniejącej stacji paliw z jednopłaszczowego na dwupłaszczowy należy zakwalifikować jako co najmniej przebudowę, w wyniku której zastosowane zostanie nowe urządzenie budowlane w postaci zbiornika o innych parametrach.

Od decyzji tej Spółka złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 1 pr. bud. oraz art. 107 § 1 i § 3, art. 6, 7, 8 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazano, że uzasadnienie decyzji nie znajduje odzwierciedlenia w przywołanych przepisach, gdyż organ nie wyjaśnił, czy zbiornik taki jest urządzeniem budowlanym czy obiektem budowlanym. Stwierdzenie, że wymianę zbiornika należy potraktować co najmniej jako przebudowę jest lekceważeniem przepisów, gdyż organ ma obowiązek ścisłego określenia jaki przepis ma zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego. Organ wskazuje na innowacyjność zbiornika bez wskazania jaki przepis ma zastosowanie w takim przypadku. W ocenie odwołującego zbiornik na paliwo stanowi, stosownie do art. 3 pkt 1a pr. bud., część obiektu budowlanego stacji paliw jako urządzenie techniczne a w związku z tym, że jest związany z tym obiektem zapewniając możliwość jego użytkowania, zgodnie z przeznaczeniem jest po myśli prawa budowlanego urządzeniem budowlanym. Stacja paliw jako obiekt budowlany musi spełniać odpowiednie warunki techniczne określone w rozporządzeniu z 21 listopada 2005 r. Nadto wskazano, że organ w uzasadnieniu decyzji pomylił parametry techniczne obiektu budowlanego z warunkami technicznymi zbiornika, a te nie mają wpływu na parametry techniczne obiektu jako całości. Czynność wymiany zbiornika paliw podziemnych nie zmienia parametrów technicznych obiektu budowlanego jakim jest stacja paliw, a jedynie dostosowuje urządzenie techniczne do warunków technicznych obowiązujących w powołanym rozporządzeniu. Zacytował stanowisko zawarte w piśmie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2007r. skierowanego do Polskiej Izby Paliw Płynnych, w którym ten organ wskazał, że zbiorniki paliwowe nie są obiektami budowlanymi i prace wykonywane przy nich nie są robotami budowlanymi. Nie wymagają zatem uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonywania zgłoszenia.

Wojewoda, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego i uzupełnieniu materiałów sprawy, decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie wyjaśniając, że skoro zbiornik na paliwo jest urządzeniem budowlanym i jego wymiana stanowi czynność, do której nie stosuje się przepisów Prawa budowlanego to niezrozumiałym pozostaje fakt dokonania zgłoszenia robót budowlanych, a skoro dokonano zgłoszenia to organ był zobligowany je rozpatrzeć. Ponownie przytoczono treść pojęcia obiektu budowlanego - art. 3 pkt 1, budowli - art. 3 pkt 3, remontu i przebudowy - art. 3 pkt 8 pr. bud oraz definicję stacji paliw określoną w § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r., zgodnie z którą w skład tego obiektu budowlanego mogą wchodzić różne obiekty m.in. budynek, podziemne zbiorniki magazynowe paliw płynnych, podziemne lub naziemne zbiorniki gazu płynnego, odmierzacze paliw płynnych i gazu płynnego, instalacje wodno-kanalizacyjne i energetyczne, podjazdy i zadaszenia oraz inne urządzenia usługowe i pomieszczenia pomocnicze. Z powyższego wynika, że nie wszystkie te elementu muszą wystąpić aby mówić o stacji paliw, z czego wynika że zbiorniki paliw płynnych wraz z instalacjami należy uznać za stację paliw. Skoro stacja paliw jest obiektem budowlanym to oznacza, że zbiornik do magazynowania paliw jest obiektem budowlanym. Zgłoszone roboty budowlane polegające na wymianie zbiornika jednopłaszczowego na dwupłaszczowy na tym samym fundamencie nie może być uznane za remont.

Poza tym podkreślono, że instalacje do magazynowania ropy naftowej, produktów naftowych lub substancji chemicznych innych niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 22 oraz instalacje do dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych lub substancji chemicznych, z wyłączeniem stacji paliw gazu płynnego zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397) zaliczone zostały do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm) dalej: ustawa o środowisku uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wydanie takiej decyzji następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, dlatego też nie można zgodzić się ze stanowiskiem Spółki, że przedsięwzięcie które zamierza zrealizować na podstawie zgłoszenia z dnia 14 września 2012 r. nie jest przedsięwzięciem, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o środowisku. Przez takie przedsięwzięcia rozumie się bowiem zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu. Wobec tego zamierzenie Spółki należy zakwalifikować jako takie przedsięwzięcie wymagające decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zwrócono także uwagę, że załączone do zgłoszenia oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wypełnione nieprawidłowo, gdyż osoby wymienione w nim nie figurują jako współwłaściciele w księdze wieczystej tej działki oraz w ewidencji gruntów. Poza tym w oświadczeniu inwestor nie wykazał, iż posiada zgodę pozostałych współwłaścicieli na wykonanie określonych robót budowlanych. Zatem można uznać, że przedstawione oświadczenie nosi znamiona poświadczenia nieprawdy przez M.P. z uwagi na jego złożenie pod rygorem odpowiedzialności karnej. Za niezasadny uznano również zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 Kpa, bowiem wydana decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy oraz uzasadnienie.

Od tej decyzji Spółka A wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzucając jej naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 1 pr. bud. oraz art. 107 § 1 i § 3, art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego i wnosząc o jej uchylenie i skierowanie do ponownego rozpatrzenia. W całości podtrzymano zarzuty przedstawione w odwołaniu wskazując, że organ odnosząc się do stanu faktycznego tej sprawy winien dokonać kwalifikacji zbiornika paliw, który zamontowany jest w istniejącej stacji paliw a nie wskazania, że zbiornik ten wraz z instalacjami należy uznać za stację paliw. Poza tym Wojewoda aby uzasadnić swoje stanowisko pozbawił stację paliw budynku twierdząc, że ustawodawca wskazał, iż taki budynek może wchodzić w skład stacji paliw lecz nie musi, zatem taki obiekt bez budynku można uznać za stację paliw. W ocenie skarżącego takie rozumowanie jest błędne, bowiem idąc takim tokiem rozumowania, za stację paliw można by uznać jedynie zadaszenie, ponieważ inne składniki wymienione w rozporządzeniu nie musiałyby wchodzić w skład stacji paliw, a jedynie mogą. W skrajnym przypadku brak zbiornika na paliwo czy dystrybutora także nie wykluczałoby istnienia stacji paliw, co jest przecież zaprzeczeniem funkcji przypisanej stacji paliw. Zamysłem ustawodawcy wskazania w rozporządzeniu co należy rozumieć jako stancję paliw było zapewne jedynie doprecyzowanie elementów, które mogą a wręcz muszą wchodzić w skład stacji paliw.

Organ nie zakwalifikował zamierzenia strony jako remontu a wskazał, że jest to ulepszenie obiektu (przebudowa, rozbudowa, odbudowa), które prowadzi do spełnienia innych, nowych funkcji, zyskuje istotną zmianę cech użytkowych, lecz nie wskazuje jakie te nowe funkcje zyskuje stacja paliw w wyniku wymiany zbiornika. Strona skarżąca żadnych innych funkcji nie dostrzega poza magazynowaniem paliwa. Także podgląd co do wymagalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest błędny, bowiem samo zamierzenie budowlane jest w rozumieniu ustawy o środowisku przedsięwzięciem wymagającym takiej decyzji. W ocenie skarżącego, zamierzenie zgłoszone organowi nie stanowi przekształcenia lub zmiany wykorzystania terenu nie jest też inną ingerencją w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystywania terenu.

Strona skarżąca wyjaśniła również, że w załączonych dokumentach do zgłoszenia podała wszelkie dane zgodne ze stanem faktycznym na dzień złożenia oświadczenia. W związku z tym, że współwłaściciel działki – M.P. zmarł, w jego miejsce weszli spadkobiercy- B. i J.P. W złożonym oświadczeniu jest informacja o zgodzie współwłaścicieli na zamierzenie budowlane, zaś składając takie oświadczenie nie ma obowiązku potwierdzenia tego faktu załącznikami. Poza tym Wojewoda mając informację o złożeniu nieprawdziwego oświadczenia winien poinformować odpowiednie organy ścigania. Wydana decyzja winna zawierać uzasadnienie faktyczne oraz prawne, bowiem cytowanie przepisów bez ich odniesienia do konkretnego stanu faktycznego i bez wyciągania wniosków w oparciu o istniejący stan faktyczny nie spełnia wymogu zawarcia w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że w toku postępowania odwoławczego podejmował wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy oraz do jej załatwienia. Zgromadzony materiał pozwolił na podjęcie stanowiska, przy czym w uzasadnieniu decyzji organ ustosunkował się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Odnośnie złożonego oświadczenia dostrzeżono rozbieżności, które wymagają wyjaśnienia. W normalnym postępowaniu taki fakt byłby podstawą do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, lecz z uwagi na fakt, że sprawa dotyczyła postępowania w sprawie zgłoszonego sprzeciwu organ zasygnalizował jedynie ten problem aby przy ponownym składaniu wniosku wszystkie podane fakty znalazły potwierdzenie w składanych dowodach.

Na rozprawie w dniu 9 maja 2013 r. skarżący podkreślił, że stację paliw stanowi na nieruchomości nie sam zbiornik lecz zorganizowana całość obiektu budowlanego w skład którego wchodzą poza zbiornikiem, budynek, wiata, dystrybutory, czyli zorganizowana całości techniczno-użytkowa. Wyjaśnił, że w organie I instancji pytał, w jaki sposób ma wykonać projekt budowlany zbiornika, lecz nie umiano mu na ten temat nic powiedzieć. Konieczność wymiany zbiornika wynika z zaostrzenia przepisów stanowiących warunki techniczne dla takich zbiorników i konieczności dostosowania ich do nowych przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że akt ten narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa).

W szczególności podstawę uchylenia stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy ppsa, gdy stwierdzone zostanie inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z wymienionych przepisów wynika, że kompetencja sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności działania organu administracji w trzech płaszczyznach; 1) oceny zgodności działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych. Sąd nie ma natomiast, co do zasady, kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej, zadanie to należy bowiem do organu administracji publicznej. Elementem kontroli legalności działania organu administracji jest powinność zbadania przez Sąd, czy organ, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów proceduralnych pozwalających na urzeczywistnienie zasady prawdy obiektywnej. W konsekwencji, do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji. Dopiero bowiem rzeczywiste ustalenie stanu faktycznego pozwoli na kontrolę prawidłowości zastosowania do określonego stanu faktycznego normy prawnej wynikającej z obowiązujących przepisów prawa.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest zgłoszony w formie decyzji

z dnia [...] sprzeciw Starosty w sprawie zamiaru przystąpienia przez skarżącą Spółkę A do robót budowlanych polegających na wymianie zbiornika V-20 m³ jednopłaszczowego jednokomorowego na paliwo płynne (benzyna) na zbiornik V-20 m³ dwupłaszczowy dwukomorowy na paliwa płynne (benzyna, olej napędowy) na tym samym fundamencie przy ul. [...] w L. na działce nr [...] w obrębie [...], którą następnie organ odwoławczy utrzymał w mocy.

W sprawie tej istota sporu pomiędzy skarżącym a organem architektoniczno - budowlanym dotyczy charakteru robót budowlanych, które inwestor zamierza wykonać na wskazanej wyżej działce w związku z koniecznością wymiany istniejącego w ramach stacji paliw, jak to wskazał na rozprawie skarżący, jednego ze zbiorników przeznaczonych do magazynowania paliw płynnych. W zależności bowiem od charakteru tych prac do ich wykonania strona będzie mogła przystąpić albo po dokonaniu stosownego zgłoszenia zamiaru ich wykonania w trybie art. 30 ust. 1 pkt 2 pr. bud., bądź też będzie zobligowana do uzyskania stosownego pozwolenia na budowę w trybie art. 32 ust. 1 i 4 pr. bud., jak to wskazuje Wojewoda w skarżonej decyzji.

Takie stanowisko organu odwoławczego wynika z przyjęcia, że zbiornik na paliwo został zakwalifikowany jako budowla stosownie do art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm) dalej: pr. bud. Skoro zatem sam ustawodawca zakwalifikował zbiornik jako budowlę a ta stanowi obiekt budowlany, to twierdzenie odwołującego, że zbiornik jest urządzeniem budowlanym jest błędne. Poza tym organ wskazał na fakt, iż podziemne zbiorniki na paliwo są obiektem budowlanym, gdyż potwierdza to § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 243, poz. 2063, ze zm) dalej zwane: rozporządzeniem z 21 listopada 2005 r., zgodnie z którym przez stacje paliw płynnych rozumie się - obiekt budowlany, w skład którego mogą wchodzić: budynek, podziemne zbiorniki magazynowe paliw płynnych, podziemne lub nadziemne zbiorniki gazu płynnego, odmierzacze paliw płynnych i gazu płynnego, instalacje technologiczne, w tym urządzenia do magazynowania i załadunku paliw płynnych oraz gazu płynnego, instalacje wodno-kanalizacyjne i energetyczne, podjazdy i zadaszenia oraz inne urządzenia usługowe i pomieszczenia pomocnicze. Z poglądem takim Sąd zgodzić się nie może.

Ze wskazanego wyżej przepisu wynika bowiem niezbicie, że stacja paliw jest szczególną postacią obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, na co wskazano już w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. II SA/Bd 177/10 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa. gov.pl), w skład którego mogą wchodzić inne obiekty budowlane, w tym również budynek, jak również urządzenia budowlane. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 lit. a-c pr. bud. jako obiekt budowlany należy traktować budynek wraz z instalacjami i urządzeniami, budowlę stanowiąca całości techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. W świetle tej regulacji nie budzi żadnych wątpliwości, że obiekt budowlany w postaci stacji paliw płynnych jest budowlą stanowiącą całość techniczno - użytkową, gdyż brak jest podstaw faktycznych i prawnych do uznania go za budynek czy obiekt małej architektury.

W ocenie Sądu o tym, czy określony zespół obiektów (budynków, zbiorników, instalacji, urządzeń) tworzy budowlę określaną mianem stacji paliw płynnych, decyduje przede wszystkim to, czy wszystkie te obiekty składają się na całość techniczno - użytkową w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. O istnieniu całości techniczno - użytkowej w przypadku stacji paliw możemy mówić tylko wówczas, gdy poszczególne elementy wchodzące w skład tej budowli pozostają w związku funkcjonalnych, nakierowanym na realizację podstawowego zadania polegającego na tankowaniu pojazdów mechanicznych. Wchodzące w skład stacji paliw instalacje i urządzenia muszą być ze sobą zespolone w taki sposób, aby w każdym czasie zapewniały możliwość wielokrotnego tankowania pojazdu z możliwością automatycznego odmierzania ilości pobranego paliwa, bez konieczności wykonywania przy tym jakichkolwiek robót montażowych. Nadto powinny znajdować się w stanie technicznym umożliwiającym bezproblemowe korzystanie z tej możliwości. W takim przypadku, gdy określony zespół obiektów spełnia wskazane wyżej kryteria można mówić o istnieniu na danej nieruchomości stacji paliw, w przeciwnym zaś razie każdy z obiektów podlega oddzielnej ocenie pod względem zgodności jego wykonania z przepisami administracyjno-budowlanych.

W niniejszej sprawie organy orzekające całkowicie pominęły ten zakres ustaleń traktując podziemny zbiornik wraz z instalacją do dystrybucji paliwa, jako samoistną budowlę stanowiącą stację paliw, przy czym zakres robót budowlanych zamierzonych przy tej budowli określiły jako nie mogące być uznane za remont, gdyż nie polegają na odtworzeniu stanu pierwotnego lecz na unowocześnieniu lub przystosowaniu do spełnienia innych, nowych funkcji budowli, co stanowi w ocenie organów przebudowę, rozbudowę, odbudowę.

Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić już chociażby z tej przyczyny, że całkowicie pominięty został w toku postępowania wyjaśniającego ten aspekt, iż stacja paliw znajdująca się na wskazanej nieruchomości to nie tylko zbiornik wraz z instalacją do dystrybucji paliwa lecz zorganizowana całość techniczno - użytkowa, która dopiero składa się na obiekt budowlany, a którą, jak wynika z informacji skarżącego złożonych podczas rozprawy, stanowi obok sześciu zbiorników na paliwo wraz z instalacją do dystrybucji także budynek, zadaszenie, instalacja wodno-kanalizacyjna, utwardzony podjazd i wysepki.

W tym stanie sprawy zanim możliwe będzie dokonanie zakwalifikowania do określonej kategorii wnioskowanych robót budowlanych przy podziemnym zbiorniku paliw niezbędne jest dokonanie przez organ oceny, czy zbiornik ten nie stanowi jednego z elementów wchodzących w skład stacji paliw płynnych jako zorganizowanej całości techniczno - użytkowej. Ta istotna dla rozpoznania sprawy okoliczność, nie została ustalona w toku postępowania wyjaśniającego, które ze swej istotny wynikającej z trybu dokonywania zgłoszenia jest ograniczone lecz niezbędne do właściwego ustalenia stanu faktycznego tej sprawy celem właściwego zakwalifikowania robót budowlanych polegających na wymianie jednego ze zbiorników na paliwa płynne. W przypadku bowiem stwierdzenia, że taki zbiornik stanowi element zorganizowanej całości stanowiącej obiekt budowlany stacji paliw, to zakres prac planowanych przez inwestora należy odnosić nie do tego obiektu jako samoistnego elementu lecz do całości budowli stanowiącej stację paliw płynnych. Dopiero przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym możliwa będzie odpowiedź, czy projektowane przez inwestora roboty budowlane związane z wymianą zbiornika na paliwo będą stanowiły remont w obiekcie budowlanym stanowiącym stację paliw - art. 29 ust. 2 pkt 1 pr. bud., czy też organ stwierdzi, że w sprawie tej nie zachodzi wskazany wyżej przypadek uprawniający inwestora do przystąpienia do robót budowlanych po dokonaniu stosownego zgłoszenia.

Wyjaśnić pozostaje również, że okoliczność, iż w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r. wskazano jakie prace nie stanowią przebudowy bazy lub stacji paliw płynnych tj. naprawa uszkodzonego zbiornika lub jego elementów, naprawa lub wymiana odcinków i elementów rurociągu technologicznego; wymiana stanowiska nalewczego lub odmierzacza paliw płynnych, nie oznacza, że wszelkie inne roboty budowlane wykonywane w ramach obiektu stacji paliw płynnych stanowią jej przebudowę. Powyższa regulacja ma za zadanie jedynie wskazać, że roboty wymienione w tym przepisie na pewno nie stanowią przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a pr. bud.

Wskazać należy także, iż przyjęcie przez organ odwoławczy błędnego założenia, że sam zbiornik na paliwo płynne wraz z instalacją w niniejszej sprawie stanowi stację paliw płynnych, doprowadziło organ do błędnego ustalenia, że w sytuacji konieczności wykonania jego przebudowy - wymiany na inny zbiornik o tej samej pojemności lecz zamiast jednokomorowego jednopłaszczowego na zbiornik dwukomorowy, dwupłaszczowy - dochodzi do przedsięwzięcia, które w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm) zwanej dalej: ustawą o środowisku wymaga uzyskania przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dla tej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach skoro instalacje do magazynowania ropy naftowej, produktów naftowych lub substancji chemicznych, innych niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 22 oraz instalacje do dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych lub substancji chemicznych, z wyłączeniem stacji paliw gazu płynnego zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397) zaliczone zostały do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Błędnie przyjęto, że zamierzenie, które inwestor pragnie zrealizować jest przedsięwzięciem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o środowisku, gdyż za przedsięwzięcie takie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegające na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również wydobywaniu kopalin. Ponieważ inwestor zgłosił na podstawie przepisów prawa budowlanego zamiar realizacji określonych robót, to zamiar ten winien być zakwalifikowany jako zamierzenie budowlane, czyli przedsięwzięcie. Organ pominął jednak, okoliczność że dokonane w zgłoszeniu zamierzenie budowlane, które określono jako przedsięwzięcie nie polega na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystywania terenu, gdyż jak podał skarżący na tej nieruchomości funkcjonuje już stacja paliw płynnych. Skoro, jak wynika ze zgłoszenia oraz nadesłanych w toku postępowania odwoławczego materiałów dotyczących danych technicznych nowego zbiornika, który ma być posadowiony na tym samym fundamencie co już funkcjonujący zbiornik w ramach istniejącej stanic paliw płynnych, to w wyniku jego wymiany na nowocześniejszy, spełniający aktualne wymogi techniczne zbiornik nie dochodzi do przekształcenia lub zmiany sposobu wykorzystywania terenu. Przy uznaniu stanowiska organu odwoławczego każda zmiana przy którymkolwiek z obiektów składających się na całość techniczno - użytkową, jaką stanowi obiekt stacji paliw płynnych wymagałaby decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co nie wynika z żadnego przepisu ustawy o środowisku, gdyż sama lokalizacja takiej stancji paliw płynnych jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymaga takiej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż lokalizacja stacji paliw zmienia sposób wykorzystania terenu, nie zaś konieczność wymiany jednego z jej elementów stanowiących całość techniczno-użytkową.

Odnośnie kwestii nieprawidłowości w złożonym przez inwestora oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy wyjaśnić, że stosownie do art. 30 ust. 2 pr. bud. w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 tj. oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Zatem inwestor zobligowany jest do dołączenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w miejsce poprzednio obowiązującej regulacji wymagającej od niego "wykazaniem prawa" do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nowa regulacja miała za zadanie ułatwić inwestorom pozyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, czy w przypadku uproszczonej formy - dokonania zgłoszenia robót budowlanych bez konieczności udowadniania posiadania prawa do dysponowania taką nieruchomością na cele budowlane, co nie oznacza jednak, iż organ administracji w przypadku powzięcia wątpliwości co do złożonego oświadczenia, które jest środkiem dowodowym podlegającym badaniu przez organ, nie ma uprawnienia do zobowiązania inwestora do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji wystąpienia wątpliwości co do jego prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W takim przypadku to inwestor jest zobowiązany do wykazania swego prawa do dysponowania nieruchomością poprzez przedstawienie czy to; wypisu z księgi wieczystej, wypisu z ewidencji gruntu, czy też umowy cywilnej lub innego dokumentu, z którego wynika jego uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub innych osób wskazanych w nim jako współwłaścicieli. Prawidłowo zatem organ odwoławczy dostrzegł wątpliwość co do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikającą ze złożonego oświadczenia skoro dane osób w nim wskazanych jako współwłaścicieli nieruchomości nie pokrywały się z danymi osób widniejącymi w ewidencji gruntów tej działki, czy w zapisach księgi wieczystej. Jednakże w takim wypadku obowiązkiem organu odwoławczego było jednoznaczne wyjaśnienie tej okoliczności poprzez zobowiązanie inwestora do przedstawienia dowodu, z którego wynikało by prawo do dysponowania prawem do nieruchomości na cele budowlane przez osoby w oświadczeniu wskazane w trybie art. 136 kpa., skoro prowadził organ w tym trybie uzupełniające postępowanie wyjaśniające. Brak końcowego ustalenia w tym zakresie poprzez zażądanie od inwestora przedłożenia dokumentu wskazującego na prawa osób wykazanych w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowle jest naruszeniem zasad postępowania administracyjnego tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa., które to statuują zasadę prawdy obiektywnej nakazując organom z urzędu lub na wniosek strony podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Zasadnie zatem zarzuca skarżący, że w następstwie działania organu doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, których skutkiem było przyjęcie określonego stanu faktycznego tej sprawy bez jego faktycznego ustalenia, skoro pominięto w tym stanie okoliczność, że wymieniany zbiornik na paliwo płynne, którego zgłoszone roboty budowlane dotyczą nie jest samoistnym elementem stacji paliw zlokalizowanej na tej nieruchomości, gdyż pominięto w ocenie stanu faktycznego pozostałe obiekty które wspólnie dopiero składają się na pojęcie stacji paliw, oraz zarzut, iż zacytowane przepisy prawa nie znajdują zastosowania do ustalonego stanu faktycznego tej sprawy.

Należy podzielić stanowisko skarżącego, że decyzja administracyjna będzie zgodna z prawem jedynie wówczas, gdy jej uzasadnienie faktyczne będzie poparte właściwymi ustalenia poczynionymi w sprawie, zaś uzasadnienie prawne odnosić się będzie do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, bowiem samo zacytowanie przepisów prawa bez odniesienia norm w nich zawartych do ustalonego stanu faktycznego sprawy nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 kpa., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Reasumując z uwagi na szczególny tryb postępowania dotyczący zgłoszenia robót budowlanych w art. 30 ust. 1 pr. bud., Sąd mimo naruszenia zasad postępowania administracyjnego co do pełnego ustalenia postępowania wyjaśniającego w zakresie obiektów zlokalizowanych na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w L., na której zlokalizowana jest stacja paliw, jak również braku jednoznacznego wyjaśnienia rozbieżności wynikającej ze złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a zapisami księgi wieczystej i ewidencji gruntów tej nieruchomości oraz dokonania niewłaściwej wykładni przepisów prawa w kontekście pojęcia stacji paliw, co w dalszej kolejności przełożyło się na niewłaściwą interpretację pojęcia remontu i przebudowy - art. 3 pkt 7a i 8 pr. bud. w odniesieniu do błędnie ustalonego stanu faktycznego tej sprawy, jak również niewłaściwym zastosowaniu art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o środowisku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylił jedynie decyzję organu odwoławczego. Rozstrzygniecie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto zgodnie z art. 152 ustawy ppsa.