II SA/Bk 87/13

Uzasadnienie

II SA/Bk 87/13

UZASADNIENIE

Zaskarżoną w sprawie niniejszej uchwałą z dnia 25 czerwca 2012 r. nr XXX/342/12 Rada Miejska Białegostoku przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla Dojlidy Górne w Białymstoku (obszar systemu przyrodniczego miasta).

Przed podjęciem uchwały z dnia 25 czerwca 2012 r.:

- w dniu 19 września 2011 r. Rada Miejska Białegostoku podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Dojlidy Górne w Białymstoku (obszar systemu przyrodniczego miasta). Granice obszaru przyszłego planu przedstawiono na załączniku graficznym;

- Prezydent Miasta Białegostoku podał do publicznej wiadomości informację o podjęciu uchwały intencyjnej i wyznaczył ostateczny termin składania wniosków do treści planu;

- uzyskano pozytywne uzgodnienia zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko;

- zarządzeniem z dnia 29 marca 2012 r. Prezydent Miasta Białegostoku rozpatrzył zgłoszone wnioski, a uzasadnienie tego rozstrzygnięcia zawarto w załączniku do zarządzenia. Jak wynika z jego treści, głównymi powodami nieuwzględnienia większości zgłoszonych wniosków (zawierających żądanie wyłączenia poszczególnych działek spod zakazu zabudowy) była "nieprzydatność do zabudowy ze względu na uwarunkowania ekofizjograficzne, w tym niekorzystne warunki gruntowo – wodne", przebieg przez działki linii energetycznych wysokiego napięcia oraz konieczność zarezerwowania terenów pod projektowaną drogę układu podstawowego;

- uzyskano od właściwych organów pozytywne uzgodnienia projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko;

- Prezydent Miasta Białegostoku podał do publicznej wiadomości informację o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wyznaczono dzień 24 maja 2012 r. jako termin planowanej dyskusji publicznej;

- w dniu 24 maja 2012 r. odbyła się publiczna dyskusja nad projektem planu, z której sporządzono protokół;

- w terminie przewidzianym na zgłoszenie uwag do projektu planu wniesiono kilkadziesiąt uwag oraz mieszkańcy terenów objętych projektowanym planem złożyli pismo zawierające zastrzeżenia do rozwiązań proponowanych w projekcie.

Własne uwagi zgłosili współwłaściciele działek nr A, B i C - D. i A. J. Dotyczyły one:

- niezgodności w ustaleniu linii rozgraniczającej tereny przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną z granicą systemu przyrodniczego miasta ustaloną w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku". Wskazali, że w projekcie planu linia ta przebiega 14 m od granicy między działkami nr A a nr B i C, podczas gdy w Studium przebieg linii rozgraniczającej został ustalony w odległości 8 m od tej granicy (tj. w odległości analogicznej jak w przypadku budynku zlokalizowanego na działce nr D) i nastąpiło to wskutek zgłoszonej przez nich uwagi do projektu Studium;

- zakazu grodzenia nieruchomości w odległości mniejszej niż 6 m od cieków wodnych, określonego w § 6 pkt 3 projektu planu. Jak wskazali, zapis ogranicza sposób wykonywania przez nich prawa własności.

Zarządzeniem z dnia 21 czerwca 2012 r. Prezydent Miasta Białegostoku rozpatrzył zgłoszone uwagi, w tym nie uwzględnił uwag zgłoszonych przez współwłaścicieli działek nr A, B i C D. i A. J. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia (w stosunku do uwag małżonków J. znajdującym się w załączniku nr 2) Prezydent akcentował, że granica opracowania projektu planu została ustalona w oparciu o obowiązujące Studium oraz opracowanie ekofizjograficzne. Przedstawiony do uchwalenia projekt planu nie narusza tego opracowania ani Studium. Odnośnie ograniczenia odległości grodzenia wskazał, że wynika ono z konieczności umożliwienia prowadzenia działań związanych z utrzymywaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Zakaz grodzenia ma też umożliwić migrację zwierząt i utrzymanie korytarzy ekologicznych wchodzących w skład systemu przyrodniczego miasta.

Podczas XXX sesji Rady Miejskiej Białegostoku w dniu 25 czerwca 2012 r., po rozpatrzeniu uwag do projektu planu oraz po stwierdzeniu, że projekt planu nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Białegostoku (uchwały z dnia 29 listopada 1999 r. z późniejszymi zmianami), podjęto uchwałę nr XXX/342/12 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Dojlidy Górne w Białymstoku (obszar systemu przyrodniczego miasta).

Ustalono (Dział I Przepisy ogólne), że plan obejmuje obszar o powierzchni około 147 ha, na którym znajdują się doliny lokalnych cieków wodnych i lasów wchodzących w skład systemu przyrodniczego miasta oraz tereny zarezerwowane pod drogi układu podstawowego; część z nich (grunty leśne - 1,2493 ha) przeznaczono na cele nieleśne po uzyskaniu zgody właściwego organu (§ 1). W § 2 - 4 planu wprowadzono słowniczek pojęć, ustalono obowiązujące oznaczenia graficzne oraz symbole określające podstawowe przeznaczenie terenów (ZP, ZL, WS, KD, KDW).

W Dziale II "Ustalenia ogólne planu" (§ 5 – 26) wprowadzono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (zakaz lokalizacji nośników reklamy oraz zasady lokalizacji ogrodzeń), zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (możliwość wprowadzania użytków ekologicznych i innych form ochrony przyrody, lokalizacji przepustów dla zwierząt, kształtowania terenu i zieleni, gospodarki odpadami), zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, do których zaliczono drogi publiczne oraz drogi wewnętrzne; ustalono niewystępowanie obiektów podlegających ochronie na podstawie przepisów szczególnych oraz niewystępowanie obszarów przeznaczonych do scalenia i podziału; ustalono strefy techniczne oraz zasady lokalizacji i określania parametrów infrastruktury technicznej, zasady zagospodarowania wód opadowych, tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenu oraz ustalono wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W § 6 pkt 3 lit. "a" planu wprowadzono zakaz: a. grodzenia nieruchomości w odległości mniejszej niż 6 m od cieków wodnych, b. stosowania ogrodzeń pełnych, c. stosowania prefabrykowanych przęseł żelbetowych i betonowych.

W Dziale III "Ustalenia szczegółowe planu" (§ 27-31) wskazano m.in., że tereny oznaczone na rysunku planu symbolem 1.1 – 1.10 ZP, ZL, WS przeznacza się pod zieleń urządzoną, lasy i wody powierzchniowe śródlądowe (§ 27 ust. 1), w tym:

ust. 2 – tereny, o których mowa w ust. 1 stanowią obszary wspomagające utrzymanie walorów przyrodniczych i powiązań ekologicznych poza obszarem planu oraz pełnią funkcję hydrologiczną, biologiczną oraz rekreacyjną;

ust. 3 – lokalne cieki wodne oznaczone odpowiednio na rysunku planu wraz z pasem terenu o szerokości 6 m (obustronnie od osi cieku) są terenami lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu regulacji i utrzymania wód;

ust. 4 tereny istniejących lasów, oznaczonych na rysunku planu, przeznacza się do utrzymania i zagospodarowania na podstawie obowiązujących przepisów o lasach;

ust. 5 ustalenia ogólne obowiązujące dla terenów, o których mowa w ust. 1, zostały określone w dziale II;

w ust. 6 ustalono następujące zasady zabudowy i zagospodarowania terenów, o których mowa w ust. 1:

1). nakazano utrzymanie terenu biologicznie czynnego o powierzchni minimalnej: a). 70 % działki na obszarze ograniczonym liniami wydzielenia wewnętrznego; b). 90 % działki na pozostałym obszarze;

2). dopuszczono w punktach od "a" do "i" budowę szeregu obiektów takich jak: kładki, altany, obiekty małej architektury, dojazdy, urządzenia sportowe oraz dopuszczono zmianę linii brzegowej cieków (w tym meandryzację i tworzenie rozlewisk), budowę urządzeń wodnych;

3). zakazano: a). rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków, b). budowy parkingów, c). przekształcania koryta cieku w formę kanału zamkniętego, z wyłączeniem odcinków pod dojazdami i dojściami;

4). ustalono, że obsługa komunikacyjna będzie się odbywała od otaczających ulic.

Uchwalony plan zawiera następujące załączniki: rysunek planu sporządzony na mapie w skali 1:5000 (załącznik nr 1), sposób rozpatrzenia uwag (załącznik nr 2), określenie sposobu finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej (załącznik nr 3).

W dniu 6 listopada 2012 r. D. i A. J. wezwali Radę Miejską Białegostoku, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia prawa zawartego w uchwale z dnia 25 czerwca 2012 r. w odniesieniu do działek nr E, F, A i G położonych przy ulicy R. w B, stanowiących ich własność. Wskazali, że zapisy § 6 pkt 3 i § 27 ust. 1 – 6 uchwały oraz jej załącznik graficzny naruszają ich interes prawny jako właścicieli nieruchomości, gdyż bez ich zgody:

- część powierzchni działek nr E, A i G leżąca wzdłuż cieku wodnego została przeznaczona pod ogólnodostępne cele publiczne w postaci terenów "zieleni urządzonej" bez możliwości uzyskania odszkodowania za te tereny. Nie mogą w te tereny zainwestować, natomiast gmina nie ma podstaw prawnych do ich pozyskania w drodze wywłaszczenia, bowiem tereny zieleni publicznych nie są terenami realizacji celów publicznych;

- zakazano grodzenia działki nr H w odległości 6 m od cieku wodnego, co w połączeniu z przeznaczeniem tych terenów na ogólnodostępne cele publiczne prowadzi do nadmiernej i nieusprawiedliwionej względami interesu publicznego ingerencji w ich prawo własności (naruszenie art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego).

Wobec braku wydania uchwały zawierającej ustosunkowanie się do wezwania – D. i A. J. złożyli skargę na uchwałę w sprawie planu z dnia 25 czerwca 2012 r. zarzucając naruszenie ich interesu prawnego i naruszenie przepisów:

• art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nadużycie władztwa planistycznego i nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności;

• art. 4 w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez bezprawne zajęcie ich nieruchomości na cele publiczne, nieznajdujące podstawy w obowiązujących przepisach;

• art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez istotne i bezprawne ograniczenie sposobu korzystania z ich nieruchomości wprowadzeniem zakazu jej grodzenia.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności § 6 pkt 3 i § 27 ust. 1 – 6 uchwały w odniesieniu do działek nr E, F, A i G.

Uzasadniając zarzuty wskazali, że ustalenia zawarte w § 27 pozbawiają ich możliwości zainwestowania w pas gruntu o szerokości około 10 m (teren poza rowem melioracyjnym, którego szerokość wynosi 4 m), gdyż przebieg linii rozgraniczającej tereny systemu przyrodniczego i grunty umożliwiające zabudowę zlokalizowano w odległości około 14 m od ich granicy z nieruchomościami sąsiednimi (B, C, I, J). W stosunku do ustaleń Studium przebieg linii rozgraniczającej został przesunięty o około 6 m na ich niekorzyść. Wskazali, że w Studium ustalono linię rozgraniczającą w odległości około 8 m od granicy ich działek, podobnie jak dla działki nr D stanowiącej własność innej osoby. Tymczasem w zaskarżonym planie granicę tę utrzymano dla działki nr D, a zmniejszono dla ich działek (nr E, F, A i G), mimo że graniczą one z lasem o szerokości około 70 m będącym wystarczającym korytarzem ekologicznym (działka nr D graniczy z gruntami rolnymi przeznaczonymi w planie na zieleń urządzoną o szerokości 35-40 m).

Skarżący wskazali, że rów melioracyjny leżący przy ich działkach należy do zlewni V rzędu o nazwie "ciek spod Z." i ma udział 0,01 % w powierzchni miasta (co wynika z opracowania ekofizjograficznego). Mając na uwadze, że rzeka B. należy do zlewni IV rzędu zajmującej 80, 18 % udziału w powierzchni miasta oraz że dopuszczono budownictwo w bliskiej od niej odległości (ulice J., A. [...] P. P.), wprowadzenie 10-metrowej strefy ochronnej dla graniczącego z ich działkami rowu melioracyjnego jest niewspółmierne i nieuzasadnione. W ten sposób, ich zdaniem, doszło do nierównego traktowania właścicieli nieruchomości, co narusza art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP.

Zdaniem skarżących naruszeniem art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest również zaliczenie części ich terenów do terenów zieleni urządzonej. Faktycznie nie mogą one zostać pozyskane w drodze wywłaszczenia (nie są celem publicznym). Obecnie zostały zajęte przez miasto i nie przysługuje za nie odszkodowanie. Podobnie nie są celem publicznym 12-metrowej szerokości pasy gruntu wraz z ciekami, zaliczone przez gminę do terenów realizacji celu publicznego.

Bezprawność zakazu grodzenia nieruchomości w odległości 6 m od cieków wodnych jest niezgodna, zdaniem skarżących, z regulacją prawa wodnego, która wprowadza zakaz grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniono, że proces planistyczny wiąże się z ingerencją w prawo własności podmiotów prywatnych oraz prowadzi do ujawnienia interesów spornych między wspólnotą samorządową a obywatelami. Ograniczenia takie nie stanowią jednak naruszenia prawa i nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej, jeśli mieszczą się w granicach obowiązującego prawa, a tak jest, zdaniem organu, w przypadku zaskarżonej uchwały. Wprowadzony nią zakaz zabudowy nie ingeruje w istotę własności i nie pozbawia podmiotów właścicielskich uprawnień w sposób nadmierny (pozostawia prawo do korzystania, pobierania pożytków oraz innych dochodów). Nadto planem objęto w większości grunty rolne i leśne, a nie budowlane. Działki skarżących nr E, F, A i G są niezabudowane, w znacznej części zalesione, sklasyfikowane jako grunt leśny lub rolny. Właśnie wzgląd na te indywidualne uwarunkowania przesądził o objęciu ich planem, ale też jednocześnie wykluczył naruszenie zasady równości wobec prawa. Wskazano, że powoływane przez skarżących tereny ulicy J. i A. [...] P. P. są objęte zakazem zabudowy w odległości odpowiednio 20-40 m i 30-60 m.

Wyjaśniono, że tereny wyłączone spod zabudowy wchodzą w skład kompleksu systemu przyrodniczego. Korytarz ekologiczny rzeki B. i jej dopływów stanowi w skali lokalnej najważniejszy ciąg ekologiczny miasta, a jego odgałęzienia pozwalają na wzajemne powiązania większych kompleksów. Ich rolą jest kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka i brak jest podstaw do rezygnacji z tworzenia tych terenów. Zwłaszcza wobec narastających procesów inwestycyjnych powinny one być poddane ochronie. Można było do obszarów objętych ochroną zaliczyć część działek skarżących, bowiem posiadają one niekorzystne warunki ekofizjograficzne do zabudowy (tereny okresowo podmokłe, wysoki poziom wód gruntowych).

Wskazano, że zgodnie z zapisami Studium części działek nr E, F, A i G są elementem systemu przyrodniczego miasta i w tym zakresie ich przeznaczenie w planie jest zgodne ze Studium. Natomiast pozostała część objęta planem nie może być zabudowana z uwagi na uwarunkowania przyrodnicze, co wynika z "Ekofizjografii Białegostoku". Wyjaśniono przy tym, że zgodność ze Studium ma dotyczyć zgodności z ogólnymi wyznaczonymi w nim kierunkami.

Wyjaśniono też, że władze miasta prowadzą politykę mającą na celu przystosowanie istniejących rowów melioracyjnych do pobierania zwiększonej ilości wód opadowych, wynikającej z postępującej urbanizacji miasta. Do tego niezbędna jest konserwacja cieków oraz zagwarantowanie odpowiedniej szerokości pasa gruntu wokół cieku. Regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem wprowadzony w § 6 pkt 3 planu zakaz grodzenia jest konsekwencją tych założeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 25 czerwca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Dojlidy Górne w Białymstoku (obszaru systemu przyrodniczego miasta). Skarga D. i A. J. została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), powoływanej dalej jako u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Wskazana uchwała była już przedmiotem oceny tutejszego sądu w sprawie II SA/Bk 837/12 ze skargi innego podmiotu, złożonej również w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W wyroku z dnia 5 marca 2013 r., wydanym w tamtej sprawie, sąd oddalił skargę. Mimo to, zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, nie istnieje przeszkoda w postaci powagi rzeczy osądzonej, aby uchwała stała się przedmiotem kontroli sądowej ponownie, ze skargi innych podmiotów niż skarżący w sprawie II SA/Bk 837/12. Co prawda zgodnie z art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje nie literalna, a celowościowa wykładnia tego przepisu, którą tutejszy sąd w pełni akceptuje. Wskazuje się bowiem, że przepis art. 101 ust. 2 u.s.g. nie zamyka drogi sądowej podmiotowi zamierzającemu skorzystać z trybu zaskarżenia uregulowanego w art. 101 ust. 1 u.s.g., ale innemu niż ten, którego skarga na tę samą uchwałę została prawomocnie oddalona. Należy bowiem odróżnić te ustalenia planu, które odnoszone są do ogółu adresatów od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Jeżeli zatem o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami – co do treści odnoszących się do ogółu adresatów. Może natomiast ten sam akt prawa miejscowego skontrolować pod względem legalności w takich granicach, w jakich nie był oceniany wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu innego skarżącego. W konsekwencji także ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych kolejnego skarżącego. Zatem sformułowanie "gdy w sprawie orzekał już uprzednio sąd administracyjny i skargę oddalił" rozumieć należy w ten sposób, że chodzi o "sprawę" indywidualnych interesów lub uprawnień, a nie sprawę samej uchwały (vide wyroki NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, z dnia 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08, z dnia 18 października 2012 r., II OSK 1806/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

W konsekwencji nie występuje przeszkoda w postaci powagi rzeczy osądzonej w rozpoznaniu sprawy niniejszej, natomiast skład orzekający był związany tymi ustaleniami poczynionymi w sprawie II SA/Bk 837/12, które dotyczyły ogółu adresatów planu.

Przede wszystkim wskazać należy, że w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bk 837/12 sąd stwierdził zgodność z prawem procedury planistycznej, w tym brak istotnego naruszenia trybu sporządzania planu oraz brak naruszenia zasad sporządzania planu (art. 17 – 19 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W tym zakresie brak jest podstaw do ponownej kontroli legalności kwestionowanej uchwały.

Obecnie rozpoznający sprawę skład orzekający nie stwierdził również innych niż powaga rzeczy osądzonej wynikających z art. 101 ust. 1 u.s.g. przeszkód formalnych uniemożliwiających nadanie biegu skardze małżonków J.

Warunkiem złożenia skargi w oparciu o tę podstawę jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, zachowanie terminu do złożenia skargi oraz posiadanie legitymacji skargowej, która uzależniona została nie od posiadania interesu prawnego, ale od jego naruszenia.

Skarżący wezwali Radę Miejską Białegostoku do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia 5 listopada 2012 r.

Bezsporne jest również dochowanie terminu do złożenia skargi, który – zgodnie z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. – jest trzydziestodniowy i biegnie od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie - sześćdziesięciodniowy i biegnący od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W sprawie niniejszej z uwagi na nieustosunkowanie się organu do wezwania – sześćdziesięciodniowy termin na złożenie skargi mijał dnia 7 stycznia 2013 r., natomiast skarga została złożona w dniu 2 stycznia 2013 r.

Spełniony został również warunek wykazania naruszenia interesu prawnego skarżących. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przedmiotowe naruszenie nie polega wyłącznie na wykazaniu istnienia stanu zagrożenia naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, ale na wykazaniu, że naruszenie polega na zniesieniu, ograniczeniu czy też uniemożliwieniu realizacji uprawnienia lub interesu prawnego skarżącego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Chodzi zatem o wykazanie przez skarżącego, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Podkreślić przy tym należy, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g., powinno być obiektywne tzn. polegające na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (tak wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 790/12 oraz z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 208/12, CBOSA).

Wskazać jednak należy, że naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi. Musi zostać wykazane, że naruszenie interesu prawnego skarżącego wiązane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 796/12, CBOSA). W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego. Wskazane władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z interesem publicznym kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 ustawy planistycznej). W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej, ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości.

Koncepcja władztwa planistycznego oznacza przy tym, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności jest co prawda najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponadustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, zgodnie z którym własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności.

Koncepcja władztwa planistycznego zakłada więc nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2006, s. 197 – 198, powoływany już wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 342/08, CBOSA).

Taka sytuacja skorzystania z samodzielności gminy i ingerencji w prawo własności skarżących (poprzez wprowadzenie pewnych ograniczeń w zagospodarowaniu należących do nich nieruchomości nr A, E, F i G) występuje w sprawie niniejszej. Zdaniem sądu ingerencja ta, mimo że niewątpliwie negatywna dla stron, nie stanowi jednak przekroczenia granic władztwa planistycznego i została dokonana z zachowaniem odpowiednich proporcji i wyważenia interesu publicznego oraz prywatnego.

Zarzuty skarżących dotyczyły wprowadzenia w planie następujących zapisów: przeznaczenia części ich działek położonych wzdłuż rowu melioracyjnego (nr E, F, A, G) pod zieleń urządzoną, lasy i wody powierzchniowe, co wiąże się z zakazem zabudowy tych terenów; wprowadzenia zakazu grodzenia nieruchomości w odległości bliższej niż 6 m od granic cieku wodnego, co uniemożliwia im zainwestowanie w szeroki pas gruntu oraz wprowadza rozwiązania mniej korzystne niż ustalenia Studium. Podnieśli również, że na terenie objętym planem nierównomiernie potraktowano właścicieli poszczególnych działek, obejmując część terenów niekorzystnymi zapisami planu, a część działek (np. nr I) wyłączając spod ich działania. Wprowadzając ograniczenia uniemożliwiono im również uzyskanie odszkodowania za straty z tym związane.

Zdaniem sądu istotnym elementem oceny trafności powyższych zarzutów, a więc i oceny legalności skorzystania przez gminę z władztwa planistycznego, jest ustalenie, że powodem uchwalenia planu było stworzenie kompleksowego systemu przyrodniczego miasta i konieczność zachowania naturalnego środowiska przyrodniczego - wobec postępującej urbanizacji oraz wobec dążenia do zachowania zdrowego otoczenia człowieka.

Przede wszystkim zauważyć należy, że realizacja powyższego założenia odbywa się de facto z zachowaniem dotychczasowego przeznaczenia działek skarżących nr E, F i A, G. Przed uchwaleniem planu były one niezabudowane i w znacznej części zalesione, sklasyfikowane jako grunt leśny (PsIV) lub rolny (PsIV i PSV – pastwiska, W – zajęte pod rowy spełniające rolę urządzeń melioracji wodnych). Nie posiadały zagwarantowanej w sposób formalnoprawny możliwości zabudowy oraz nie były przeznaczone pod zabudowę (w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy). Obecnie zostały ujęte w obszarze oznaczonym symbolem 1.5 ZP, ZL,WS i przeznaczone w planie pod zieleń urządzoną, lasy i wody powierzchniowe (§27 ust. 1). Wbrew zarzutom skarżących nie oznacza to ani zmiany dotychczasowego przeznaczenia, ani całkowitego wyłączenia spod zagospodarowania, ani tym bardziej przeznaczenia tych terenów pod realizację celu publicznego bez zapewnienia odszkodowania. Zgodnie z treścią § 27 ust. 6 pkt 2 planu pozostawiono skarżącym możliwość budowy kładek, altanek, urządzeń sportowych, urządzeń wodnych, obiektów małej architektury. Również ogólne określenie w § 27 ust. 1 planu o przeznaczeniu terenu "pod zieleń urządzoną", obejmuje, w ocenie sądu, taki sposób zagospodarowania terenu jak sad, ogród lub inny cel rekreacyjny lub wypoczynkowy. Nie oznacza to nic innego jak pozostawienie skarżącym możliwości zagospodarowania części działek objętych planem w sposób, w jaki mogły być zagospodarowane do momentu uchwalenia planu. Nie stanowi również wprowadzenia nadmiernego ograniczenia prawa własności, bowiem całkowicie nie wyklucza zagwarantowanego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej prawa do zabudowy. Podkreślić należy, że ograniczenia zabudowy nie wprowadzono na części działek skarżących nieobjętej planem.

Także na uwzględnienie nie zasługują zarzuty dotyczące nierównomiernego potraktowania skarżących i właścicieli innych działek (jako przykład wskazano w skardze działkę nr D). Co do tych ostatnich – jak twierdzą skarżący – pozostawiono rozwiązania ustalone w Studium, natomiast co do ich działek rozwiązania te zmodyfikowano przesuwając linię rozgraniczającą teren objęty planem i teren pozostawiony poza jego granicami na ich niekorzyść, poprzez objęcie ograniczeniami planu większej powierzchni ich działek niż działek sąsiednich. Ten zarzut nie może jednak odnieść zamierzonego skutku w postaci wyeliminowania zapisów § 27 planu. Organ wyraźnie wskazał, że punktem wyjścia dla wyznaczania granic objętych planem nie były granice własności poszczególnych podmiotów prywatnych, ale konkretne uwarunkowania terenowe działek wynikające z opracowania ekofizjograficznego. Ten warunek wprowadzania ograniczeń jest zatem obiektywny. W konsekwencji za właściwie uzasadnione (vide załącznik nr 2 w zakresie dotyczącym pkt 48 – 49 do zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie nieuwzględnienia uwag zgłoszonych do planu oraz vide uzasadnienie zaskarżonej uchwały) i nieprzekraczające granic władztwa planistycznego należy uznać objęcie ustaleniami planu terenów o niekorzystnych warunkach zagospodarowania, ale mogących stanowić wkład w system przyrodniczy miasta (współtworzących ten system i stanowiących o jego kompletności i ciągłości w poszczególnych fragmentach miasta, jak np. tereny działek skarżących, jako okresowo podmokłe oraz o wysokim poziomie wód gruntowych) oraz jednoczesne pozostawienie poza granicami planu terenów o korzystniejszych warunkach zagospodarowania.

Odnośnie zgodności ze Studium wskazać należy, że to właśnie w zgodzie ze Studium wyprowadzono konieczność objęcia części działek skarżących zakazem zabudowy oraz – przede wszystkim – ustaleniami związanymi z koniecznością zachowania roli przyrodniczej i melioracyjnej, jaką pełni dolina cieku. Konieczność taka wynikała z usytuowania działek w dolinie cieku wodnego i na terenie częściowo klasyfikowanym jako leśny. W części 3. Studium zatytułowanej "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy", w punkcie 3.2. znajduje się bowiem zapis o wyłączeniu spod zabudowy terenów systemu przyrodniczego, w tym dolin cieków wodnych i strumieni oraz lasów oraz o konieczności umieszczenia na tych terenach w planach miejscowych jednoznacznego zakazu zabudowy. W Studium (część 3. punkt 4.1.1.) wskazano również, że tworzenie warunków do bioróżnorodności powinno się w miarę możliwości wiązać z dążeniem do zachowania dotychczasowych biologicznych obudów koryt cieków wodnych. Te normy Studium, w powiązaniu z podnoszonym przez organ argumentem o konieczności zapewnienia właściwego, a przede wszystkim skutecznego zagospodarowania wód opadowych i roztopowych na terenie miasta (wobec zmniejszającej się liczby terenów nieprzepuszczalnych w zlewniach rzek) stanowią, w ocenie sądu, wystarczające uzasadnienie wprowadzenia w planie – w zakresie, w jakim to uczyniono wobec skarżących – linii rozgraniczających obszar systemu przyrodniczego miasta i terenów, na których może być realizowana zabudowa.

Trafnie organ wskazał w odpowiedzi na skargę, że punktem odniesienia dla oceny legalności wprowadzonych wobec działek skarżących ograniczeń nie mogą być ograniczenia zabudowy od strony rzeki B. wprowadzone dla ulicy J. i A. [...] P. P. Te bowiem, jak wywiedziono w odpowiedzi na skargę, obejmują kilkudziesięciometrowe pasy gruntu, podczas gdy w przypadku skarżących są to ograniczenia o znacznie mniejszym zasięgu. Również, wbrew twierdzeniom skarżących, takie różnicowanie wprowadzanych ograniczeń świadczy o uwzględnianiu przez organy, a nie o naruszeniu, zasady równości (art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada równości oznacza obowiązek takiego samego traktowania sytuacji podobnych, a różnego – niewykazujących takiego podobieństwa. Z odpowiedzi na skargę oraz z uzasadnienia uchwały w sprawie planu wynika, że organ rozumiał tę zasadę w sposób prawidłowy.

Za pozostające w granicach prawa uznać należy objęcie liniami rozgraniczającymi planu części działek skarżących nieujętej w Studium. Trafnie organ argumentuje, że obecnie obowiązujący (art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej) wymóg "nienaruszania" ustaleń Studium (a nie wymóg bezwzględnej zgodności ze Studium, jak w poprzednim brzmieniu tego przepisu) pozwala na wprowadzanie w planie miejscowym niewielkich odstępstw od treści Studium. Zdaniem sądu jest to możliwe w przypadku wyczerpującego uzasadnienia takiej konieczności, który to warunek uznać należy za spełniony w sprawie niniejszej. Organ wskazał bowiem, że objęcie zakazem zabudowy dodatkowych części działek wynikało z uwzględnienia uwarunkowań ekofizjograficznych (wynikających z "Ekofizjografii Białegostoku 2012 r."), w których wskazano brak możliwości przeznaczenia ich pod zabudowę. Zgodnie natomiast z art. 72 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) wymagania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczące równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska wprowadza się na podstawie opracowań ekofizjograficznych. Tak też uczyniono w sprawie niniejszej i skarżący nie przedstawili argumentów, które podważałyby legalność tego postępowania.

Za zgodne z prawem sąd ocenił również wprowadzenie zakazu grodzenia w odległości mniejszej niż 6 m od cieków wodnych (§ 6 pkt 3 lit. "a" planu). Trafnie wskazał organ, że ponieważ ciek zgodnie z art. 6 pkt 4 u.g.n. można zaliczyć do urządzeń służących regulacji i utrzymania wód, a zatem jego rozmieszczenie jako inwestycji celu publicznego powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – wprowadzenie obustronnego zakazu grodzenia mieści się w ujęciu "rozmieszczenia inwestycji celu publicznego". Powoływany przez skarżących przepis art. 27 ust. 1 ustawy Prawo wodne zabrania co prawda grodzenia nieruchomości w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, ale nie zakazuje wprowadzania większych ograniczeń w tym zakresie. Tymczasem takie większe ograniczenie (zakaz grodzenia w odległości mniejszej niż 6 m), wprowadzone w zaskarżonej uchwale, mimo że niewątpliwie stanowi ingerencję w prawo własności, to zostało w sposób wyczerpujący uzasadnione interesem publicznym tj. wymogiem osiągnięcia celu zapewnienia właściwej regulacji wód i zapewnienia systemu ich odprowadzania z terenu zurbanizowanego, jak również koniecznością zapewnienia dostępu do cieku oraz zapewnienia migracji zwierząt wzdłuż cieków wodnych. Spełnia zatem, w ocenie sądu, warunek legalnego stanowienia prawa miejscowego.

Należy również wskazać, że organ wyjaśnił stronom, iż koszty wykupu terenów wokół cieków wodnych zostały uwzględnione w prognozie skutków finansowych dla miasta, zatem jednoznacznie zadeklarował wykup tych terenów. W ocenie sądu stanowi to wystarczającą gwarancję, że prawa skarżących nie zostały naruszone w sposób autorytatywny, niezgodny z prawem i nieproporcjonalny.

Reasumując stwierdzić trzeba, że całokształt regulacji zawartych w kwestionowanym planie i dotyczących działek skarżących – uwzględniany i oceniany z punktu widzenia legalności i w kontekście obowiązujących przepisów planistycznych, jak również w kontekście pozostałych norm planu miejscowego - nie pozostawia wątpliwości, że wprowadzone ograniczenia, choć ingerujące w prawo własności skarżących, nie przekraczają granic władztwa planistycznego przysługującego gminie. Jeszcze raz należy podkreślić zgodność ustaleń planu z dotychczasowym przeznaczeniem tych nieruchomości, wprowadzenie ograniczeń nieingerujących w istotę prawa własności (zapewniono możliwość zagospodarowania objętych planem części działek zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem). Wskazać należy, że z dokumentacji planistycznej wynika, iż ustalenia planu dotyczące działek skarżących stanowią fragment pewnej całości koncepcyjnej i prawnej dotyczącej dzielnicy Dojlidy Górne, co nie jest bez znaczenia dla oceny legalności uchwały. To dążenie do kompleksowego uregulowania wskazanego fragmentu obszaru Białegostoku stanowi również wartość prawną, w kontekście której należało oceniać rozwiązania przyjęte dla poszczególnych działek, w tym działek skarżących. Zauważyć należy, że ze względu na ogólną koncepcję sytemu przyrodniczego miasta, stosowano wobec wszystkich objętych planem działek te same kryteria. Nie granice własności, ale uwarunkowania fizjograficzne były podstawą wprowadzanych ograniczeń, zatem nie może być mowy o naruszeniu zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji, czy zasady równości dotyczącej ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Również fakt zachowania dotychczasowej możliwości zagospodarowania terenu (który nie był terenem budowlanym, ale rolnym i leśnym) nie może być argumentem świadczącym o nadmiernej ingerencji w sposób wykonywania prawa własności. Przypomnieć należy, że właściciel może korzystać ze swojego prawa oraz rozporządzać prawem w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 Kodeksu cywilnego), a sposób wykonywania prawa własności może być ustalony również w planie miejscowym (art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie II OSK 944/12 (CBOSA), organ przy uchwalaniu planu musi niejednokrotnie dokonać wyboru, którym z wymogów wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej, będących często we wzajemnej konkurencji, przyznać pierwszeństwo. Obok więc wskazywanego przez skarżącą prawa własności (pkt 7) omawiany przepis wskazuje również na: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4), potrzeby interesu publicznego (pkt 9). NSA wskazał również, że pozbawienie właściciela części atrybutów korzystania, czy rozporządzania rzeczą nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej należy wskazać zatem, że przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania dotyczące nieruchomości skarżących nie pozbawiają ich możliwości korzystania z nieruchomości, a jedynie wprowadzają ograniczenia w tym zakresie. Organ planistyczny należycie wyważył realizację interesu publicznego i granice ingerencji w interes prywatny, która była uzasadniona koniecznością stworzenia na objętym planem obszarze fragmentu systemu przyrodniczego miasta. Zdaniem sądu przyjęte w planie rozwiązania są wynikiem uwzględnienia zasad planowania oraz należytego wyważenia zarówno interesu strony skarżącej, jak i interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Jak wynika z uzasadnienia uchwały i zarządzeń Prezydenta w przedmiocie uwag skarżących, organ przy rozpatrywaniu stanowiska skarżących rozważył wszystkie istotne okoliczności sprawy w aspekcie ich interesu prawnego.

Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela również w pełni stanowisko tutejszego sądu zaprezentowane w sprawie II SA/Bk 837/12, w którym wskazano, że sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania racjonalności (celowości) przyjętych rozwiązań planistycznych. Ogranicza się bowiem wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. To badanie w sprawie niniejszej – w zakresie dotyczącym interesu prawnego skarżących - również dało wynik pozytywny (o legalności przyjętych rozwiązań), co prowadziło do oddalenia skargi.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.