II SA/Op 74/13

Uzasadnienie

M. i W. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na niewykonanie przez Burmistrza Nysy wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność z jednoczesnym żądaniem wymierzenia temu organowi grzywny, o której mowa w art. 154 § 1 i § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.).

W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że wyrokiem WSA w Opolu z dnia 27 czerwca 2011 r., sygn. akt lI SAB/Op 9/11, Burmistrz Nysy zobowiązany został do wydania, w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, aktu załatwiającego wniosek M. W. i J. B. z dnia 11 stycznia 2008 r. o ustalenie warunków zabudowy, jednakże do dnia skargi decyzja administracyjna, zgodna z dokonaną w uzasadnieniu ww. wyroku oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, nie została wydana przez ten organ. Skarżący podnieśli, że w dniu 21 listopada 2012 r. wezwali Burmistrza Nysy do wykonania wyżej przywołanego wyroku. Tymczasem w odpowiedzi na to wezwanie Burmistrz Nysy jedynie poinformował ich pismem z dnia 7 grudnia 2012 r., iż uznaje, że decyzją z dnia 8 listopada 2011 r., nr [...], wprawdzie uchyloną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, omówiony wyrok WSA w Opolu został wykonany. Dalej skarżący zrelacjonowali przebieg postępowania odnotowując, że Sąd, po rozpoznaniu sprawy z ich skargi na bezczynność Burmistrza Nysy wyrokiem, który uprawomocnił się w dniu 29 grudnia 2011 r., zobowiązał Burmistrza Nysy do wydania aktu, jednocześnie stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten został zaskarżony kasacyjnie przez jednego z uczestników postępowania administracyjnego, ale NSA 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2114/11, oddalił skargę kasacyjną, ponieważ w pełni zaakceptował ustalenia dokonane przez WSA w Opolu, jak też pogląd wyrażony w tym wyroku. Nadto skarżący wskazali, że wprawdzie w dniu 16 listopada 2011 r. otrzymali decyzję Burmistrza z dnia 8 listopada 2011 r., na mocy której umorzone zostało postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy, lecz decyzja ta nie odpowiadała ocenie prawnej i wskazaniom wyrażonym w wyroku WSA z dnia 27 czerwca 2011 r., a także w żaden sposób nie była merytoryczna. Dlatego od tej decyzji złożyli odwołanie, które zostało uwzględnione przez Kolegium. Organ odwoławczy decyzją z 13 kwietnia 2012 r. uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponadto, zarzucili organowi I instancji prowadzenie postępowania nieefektywnie i z naruszeniem terminów, ale przede wszystkim pozornie. Na tę okoliczność przedstawili przebieg postępowania i czynności podejmowane przez Burmistrza, od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami, które - w ocenie skarżących - sprowadzały się do prowadzenia zbędnego postępowania dowodowego i wydawania niepotrzebnych aktów. Zdaniem skarżących, przedstawione okoliczności wskazują bezspornie, na dalszą bezczynność Burmistrza Nysy oraz na niewykonanie prawomocnego wyroku z 27 czerwca 2011 r., bowiem miały na celu uniknięcie wydania merytorycznej decyzji administracyjnej we wnioskowanym zakresie. Skarżący wywodzili, że potraktowanie wydanej przez Burmistrza Nysy decyzji 8 listopada 2011 r. może ich pozbawić uprawnień do dochodzenia odszkodowań za okres od 28 lutego 2012 r., tj. dwa miesiące po uprawomocnieniu się wyroku, do wydania prawomocnej decyzji administracyjnej, gdyż powaga rzeczy osądzonej nie pozwoli im na ponowne złożenie skargi na bezczynność, czy przewlekłość postępowania w tym samym przedmiocie, tj. niewydania decyzji w związku z wnioskiem z dnia 11 stycznia 2008 r.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Nysy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że wyrok WSA w Opolu z dnia 27 czerwca 2011 r. uprawomocnił się w dniu 29 grudnia 2011 r., zaś doręczony został wraz z aktami w dniu 23 stycznia 2012 r. Jednakże jeszcze przed jego uprawomocnieniem się decyzją z dnia 8 listopada 2011 r., nr [...], zakończył postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku M. W. i J. B.. Wskazaną decyzją umorzył postępowanie w sprawie, uznając, że w ramach planowanej inwestycji nie będą prowadzone żadne roboty budowlane. W ocenie organu, wydanie przez Burmistrza Nysy w dniu 8 listopada 2011 r. decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, jako aktu załatwiającego wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejących obiektów warsztatowych na myjnie samochodową, ręczną, na działce nr A. k.m. [...], obręb [...] , jednostka ewidencyjna [...] -miasto, uznać należy za wykonanie omówionego wyroku WSA w Opolu. W tym zakresie organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 1041/07. Wobec tego, zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie miało miejsca niewykonanie wyroku WSA w Opolu. Poza tym, organ nie uznał pozostałych zarzutów skarżących, sprowadzających się do kwestionowania terminowości i efektywności podejmowanych przez organ czynności, za uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 154 § 1 P.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę do Sądu w tym przedmiocie, żądając wymierzenia grzywny temu organowi.

Z przytoczonego przepisu wynika, iż wymierzenie kary grzywny organowi administracji publicznej może nastąpić w dwóch przypadkach. Po pierwsze, w przypadku niewydania przez organ rozstrzygnięcia w terminie określonym w wyroku Sądu stwierdzającym bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Po drugie, w przypadku niewydania przez organ w ogóle rozstrzygnięcia, po wyroku Sądu uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności.

W postępowaniu tym Sąd bowiem dokonuje oceny w zakresie wykonania, bądź niewykonania, prawomocnego orzeczenia sądowego. Niewykonanie przez organ wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność ma miejsce wtedy, gdy organ administracji publicznej, będąc zobowiązanym prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, nie wykonuje nałożonego przez ten sąd obowiązku, polegającego na wydaniu w określonym terminie aktu lub dokonaniu określonych przez sąd czynności procesowych. Dotyczy to zarówno obowiązków objętych sentencją wyroku, jak też wskazań zawartych w jego uzasadnieniu. Innymi słowy, przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie organu w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00).

Przyjdzie dostrzec, że za niewykonanie wyroku należy uznać również niewłaściwe działanie organu lub opieszałość w realizacji obowiązków nałożonych na organ administracji publicznej przez sąd. W przypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez Sąd, na wydanie aktu lub dokonanie czynności. W związku z powyższym, w postępowaniu wywołanym omówioną skargą Sąd powinien przede wszystkim ustalić, jak przebiegało postępowanie organu i dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu, czy też ta bezczynność jest wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie.

W ocenie Sądu, żadna z przedstawionych wyżej przesłanek nie zaistniała w niniejszej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagają się wymierzenia Burmistrzowi Nysy kary grzywny za bezczynność tego organu w związku z niewykonaniem wyroku Sądu z dnia 27 czerwca 2011 r., sygn. akt II SAB/Op 9/11. Wskazać jednak należy, iż omówionym wyrokiem Sądu organ zobowiązany został do wydania, w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, aktu załatwiającego wniosek M. W. i J. B. z dnia 11 stycznia 2008 r. o ustalenie warunków zabudowy.

Jak wynika z lektury akt administracyjnych organ wydał stosowną decyzję, uchyloną następnie przez organ II instancji w dniu 13 kwietnia 2012 r. W związku z uchyleniem tej decyzji organ I instancji wydał ponowną decyzję w dniu 6 lutego 2013 r.

Przyjdzie jednak dostrzec, że niewątpliwie, co przyznają skarżący, decyzją z dnia 8 listopada 2011 r., nr [...], Burmistrz Nysy zakończył postępowanie administracyjne z wniosku M. W. i J. B.. Jest zatem poza sporem, że sprawa została rozpoznana przez organ I instancji i zakończona wydaniem stosownej decyzji, zarówno przed uprawomocnieniem się omówionego wyroku, jak też przed wywiedzeniem niniejszej skargi przez skarżących. W ocenie Sądu, zgodzić się należy z Burmistrzem Nysy, że wydanie przez niego w dniu 8 listopada 2011 r. decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, jako aktu załatwiającego przedmiotowy wniosek, stanowi wykonanie wyroku tut. Sądu.

Odnosząc się do dalszej argumentacji skargi, to - w ocenie Sądu - nie można zgodzić się z skarżącymi, że organ I instancji, wydając przedmiotową decyzję, nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań wyroku. W tym zakresie przyjdzie stwierdzić, że w wyroku z 27 czerwca 2011 r. Sąd zobowiązał organ jedynie do wydania aktu załatwiającego przedmiotowy wniosek. W tym wyroku Sąd nie zawarł żadnych ocen prawnych i wskazań, jak sugerują skarżący, co do sposobu załatwienia wniosku inwestorów. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że uprzednie postępowanie sądowe dotyczyło bezczynności organu, stąd wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie mógł dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności. Sąd nie może określić w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa w postępowaniu administracyjnym, w którym organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania decyzji albo postanowienia o określonej treści.

Na koniec dostrzec trzeba, że prawomocny wyrok Sądu został doręczony Burmistrzowi Nysy w dniu 23 stycznia 2013 r. i zobowiązywał go do wydania aktu w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Tymczasem Burmistrz Nysy wydał przywołaną decyzję przed wyznaczonym w wyroku terminem, a zatem podjął czynności procesowe, które powodują, że ustał stan bezczynności tego organu. Natomiast fakt niezadowolenia skarżących z treści decyzji organu nie daje podstaw do przyjęcia, że organ nie wykonał czegoś, do czego przedmiotowy wyrok go nie zobowiązywał. Wyjaśnić bowiem należy, że zobowiązanie przez Sąd organu do wydania aktu w żadnej mierze nie narzucało organowi kształtu tego aktu. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie II OSK 2676/11, że na ocenę istnienia bezczynności organu, o której mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a., nie ma wpływu prawidłowość nowego rozstrzygnięcia, lecz tylko to, czy zostało faktycznie wydane. W szczególności niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku Sądu nie może skutkować ukaraniem organu grzywną (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy, w niniejszej sprawie nie miało miejsca niewykonanie wyroku WSA w Opolu, a zatem sformułowane żądanie wymierzenia grzywny organowi jest nieuprawnione. W świetle powyższych konstatacji nie można także uznać pozostałych zarzutów skarżących, sprowadzających się do kwestionowania terminowości i efektywności podejmowanych przez organ czynności, za zasadne.

Mając powyższe względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.