VI SA/Wa 132/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. - dalej także: "u.d.p.") - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie nakazania W. S. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego ul. [...] w W., będącej drogą publiczną gminną Nr [...] - działka nr ew. [...] z obrębu [...], o pow. 43 m2, poprzez rozbiórkę obiektów budowlanych wybudowanych bez zgody zarządcy drogi (podwyższenie terenu pobocza wraz z okrawężnikowaniem).

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] grudnia 2011 r. w pasie drogowym ul. [...] w W. - dz. nr ew. [...] z obrębu nr [...], wzdłuż posesji nr [...], stwierdzono prowadzenie robót budowlanych polegających na podwyższeniu terenu pobocza wraz z okrawężnikowaniem wzdłuż ogrodzenia nieruchomości przy ul. [...] nr [...], bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi (vide: protokół z oględzin zajęcia pasa drogowego wraz z dokumentacją fotograficzną - w aktach administracyjnych).

W dniu [...] grudnia 2011 r. skarżący, jako właściciel posesji, przed którą prowadzone były roboty, został wezwany do złożenia wyjaśnień w związku ze stwierdzonym zajęciem pasa drogowego.

Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. skarżący został wezwany do rozbiórki obiektów budowlanych wybudowanych bez zezwolenia zarządcy drogi w wyznaczonym terminie. Skarżący poinformowany został jednocześnie, że niedochowanie terminu wyznaczonego w piśmie skutkować będzie wszczęciem postępowania na podstawie art. 40 u.d.p. w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. skarżący poddał się decyzji o rozbiórce, wskazując termin realizacji rozbiórki najpóźniej do dnia [...] stycznia 2012 r.

Po bezskutecznym upływie tego terminu w dniu [...] lutego 2012 r. zarządca drogi ponownie wezwał skarżącego do dokonania rozbiórki obiektów budowlanych, pouczając jednocześnie stronę skarżącą o skutkach niedokonania rozbiórki.

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. skarżący W. S. wyjaśnił okoliczności, które miały wpływ na niedotrzymanie terminu rozbiórki oraz zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu do dnia [...] kwietnia 2012 r.

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. zarządca drogi wyraził zgodę na przedłużenie terminu rozbiórki.

Z przeprowadzonej w dniu [...] maja 2012 r. wizji w terenie oraz sporządzonego przez przedstawicieli Urzędu Dzielnicy [...] protokołu wynika, że skarżący do dnia [...] maja 2012 r. nie dokonał rozbiórki wymienionych na wstępie obiektów budowlanych.

Upoważnieni pracownicy Urzędu Dzielnicy [...] w dniu [...] maja 2012 r. przeprowadzili dowód z oględzin rzeczonego pasa drogowego, w trakcie którego dokonano obmiaru powierzchni (rzut poziomy) zajętego pasa drogowego, co przedstawiono na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu oględzin.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], Prezydent miasta [...] - działając w trybie art. 40 ust. 3, ust. 12 pkt 1, ust. 13 w zw. z ust. 4 ustawy o drogach publicznych, a także § 1 i § 2 uchwały Rady miasta Stołecznego Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. Nr XXXI/666/2004 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. - orzekł o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 16.800,00 złotych za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. [...] w W., będącej drogą publiczną gminną Nr [...] - dz. ew. nr [...] z obrębu [...] - poprzez podwyższenie terenu pobocza wraz z okrawężnikowaniem wzdłuż ogrodzenia nieruchomości przy ul. [...] w okresie od [...] kwietnia 2012 r. do [...] maja 2012 r. tj. (20 dni).

Jednocześnie decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], Prezydent miasta [...] - działając w trybie art. 36, art. 39 i art. 40 ustawy o drogach publicznych oraz na podstawie art. 104 k.p.a. - nakazał skarżącemu przywrócić do stanu poprzedniego pas drogowy drogi publicznej gminnej Nr [...] - dz. ew. nr [...] z obrębu [...] - poprzez rozbiórkę obiektów budowlanych (podwyższenie terenu pobocza wraz z okrawężnikowaniem wzdłuż ogrodzenia nieruchomości przy ul. [...]) wybudowanych bez wymaganego zezwolenia.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołując się m. in. na przepis art. 36 u.d.p. oraz na ustalenia przeprowadzonych w dniach [...] grudnia 2011 r. i [...] maja 2012 r. wizjach w terenie - wskazał na fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i wynikający z w/w przepisu obowiązek przywrócenia pasa drogowego drogi publicznej do stanu poprzedniego.

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł odwołanie od ww. decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości, skarżący zarzucił:

1) naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - poprzez jego pominięcie w ustaleniu prawa własności do działki ewid. nr [...] w obrębie [...] w W. na dzień umieszczenia na niej przez skarżącego obiektów budowlanych (to jest pasa zieleni z podwyższeniem terenu i krawężnikiem);

2) błąd w ustaleniach faktycznych przejawiający się w ustaleniu, że strona skarżąca wybudowała obiekty budowlane na działce będącej drogą publiczną, podczas gdy według stanu księgi wieczystej aktualnego na czas wybudowania obiektów działka stanowiła własność prywatną, a zatem nie była drogą publiczną;

3) błąd w ustaleniach faktycznych przejawiający się w ustaleniu, że skarżący nie miał zezwolenia zarządcy drogi na wybudowanie spornych obiektów budowlanych - podczas, gdy miał on w rzeczywistości pisemne zezwolenie właściciela terenu ujawnionego w księdze wieczystej;

4) naruszenie art. 38 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - poprzez nakazanie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego w sytuacji, gdy wybudowane obiekty budowlane należy uznać za istniejące już w chwili powstania pasa drogowego, a także pomimo braku przesłanek do usunięcia spornych obiektów.

Jednocześnie skarżący wniósł o przeprowadzenie następujących dowodów:

a) z treści księgi wieczystej nr [...] - na okoliczność, iż W. zostało wpisane do księgi wieczystej, jako właściciel działki ewid. nr [...], w dniu [...] stycznia 2012 r.;

b) z treści księgi wieczystej nr [...] - na okoliczność, iż do dnia [...] stycznia 2012 r., jako właściciel działki nr [...] ujawniona była spółka - [...] Sp. z o.o.;

c) z pisma W. S. z dnia [...] października 2011 r. i odpowiedzi [...] Sp. z o.o. z dnia [...] listopada 2011 r. - na okoliczność, iż skarżący zwrócił się o zgodę na wybudowanie obiektów budowlanych na działce ewid. nr [...] do podmiotu ujawnionego jako właściciel działki w księdze wieczystej i uzyskał na to zgodę;

d) z pisma Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. i odpowiedzi skarżącego z dnia [...] grudnia 2011 r. - na okoliczność, iż obiekty budowlane objęte sporną decyzją zostały wzniesione na działce nr [...] w listopadzie 2011 r.;

e) z pisma Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2012 r. - na okoliczność stanowiska organu co charakteru prawnego naniesień dokonanych przed ustanowieniem drogi publicznej.

W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca stwierdziła, że konieczną przesłanką zastosowania art. 40 ustawy o drogach publicznych jest zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu. Zdaniem skarżącego, mowa tu jest jedynie o sytuacji, w której pas drogowy istnieje uprzednio w stosunku do działań prowadzących do jego zajęcia. Skarżący, powołując się na przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. - stwierdził, że dotyczy on sytuacji, w której obiekt budowlany łub urządzenie istniało w pasie drogowym w chwili wejścia w życie ustawy, albo też znalazło się w pasie drogowym wskutek ustanowienia lub rozszerzenia pasa drogowego. Innymi słowy, w ocenie skarżącego, przepis art. 38 obejmuje między innymi takie sytuacje, gdy miejsce, w którym wzniesiono obiekt budowlany znalazło się następnie w granicach pasa drogowego. W takim wypadku nie ma mowy o zajęciu pasa drogowego, w rozumieniu art. 40 ustawy o drogach publicznych. Skarżący podniósł, że powyższy pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i nie budzi żadnych kontrowersji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II GSK 397/08, czy też wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 575/09, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1791/08). Skarżący podkreślił, że w przypadku obiektów budowlanych istniejących w miejscu pasa drogowego uprzednio w stosunku do ustanowienia samego pasa drogowego, nie pobiera się opłat za zajęcie pasa drogowego (tak np. NSA /w:/ wyroku wydanym w sprawie II GSK 575/09). W konsekwencji strona skarżąca stwierdziła, że organ, dla prawidłowego zastosowania art. 40 ustawy o drogach publicznych, winien był zatem ustalić, czy obiekty budowlane wzniesione przez skarżącego powstały przed datą, z którą można mówić, iż działka nr ewid. [...] stała się drogą publiczną, czy też po tej dacie. Strona skarżąca zarzuciła, że organ I instancji uchybił jednak temu obowiązkowi. Skarżący stwierdził zatem, że najważniejszym zadaniem organu I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji było ustalenie, czyją własnością była działka ewid. nr [...] w chwili, gdy skarżący wzniósł na niej obiekty budowlane, albowiem drogą publiczną może być wyłącznie droga znajdująca się na gruncie stanowiącym własność gminy. W ocenie strony skarżącej, zadaniu temu organ I instancji jednak nie sprostał.

Ponadto, skarżący podniósł w uzasadnieniu wniesionego odwołania, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Strona skarżąca stwierdziła, że orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie i kategorycznie wskazuje, iż powyższe domniemanie jest wiążące dla organów administracji (jako przykład orzeczenia skarżący przywołał m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2006 r. wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 755/05). Tymczasem, jak zauważył skarżący, z uzasadnienia spornej decyzji Prezydenta [...] nie wynika, by organ administracji poczynił jakiekolwiek ustalenia co do treści księgi wieczystej dotyczącej działki ewid. nr [...] w okresie, w którym powstały na niej sporne obiekty budowlane. Skarżący stwierdził ponadto, że istotne jest również to, iż przeciwko domniemaniu wynikającemu z treści księgi wieczystej nie można się powoływać na treść uchwały rady gminy o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych, albowiem uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych może być skuteczna tylko o tyle, o ile dotyczy drogi będącej własnością gminy. Zdaniem skarżącego, brak jest jednak jakichkolwiek dowodów na to, że działka ewid. nr [...] w ogóle stanowiła w dniu [...] września 2004 r. własność miasta W., zaś organ na taki fakt również się nie powołuje.

Zarzucając organowi I instancji błędy w ustaleniach faktycznych poczynionych przez ten organ, skarżący podniósł, że z ustaleń dotyczących wpisów w księdze wieczystej - wynika, iż w listopadzie i grudniu 2011 r., aż do dnia [...] stycznia 2012 r. jako właściciel działki ewid. nr [...] ujawniony był [...] Sp. z o.o. Skarżący, opierając się na danych widniejących w księdze wieczystej, w dniu [...] października 2011 roku zwrócił się do spółki [...] Sp. z o.o. o wyrażenie zgody na zagospodarowanie części działki ewid. nr [...] przylegającej do jego posesji przy ulicy [...], między innymi poprzez posadowienie spornych obiektów budowlanych. Strona skarżąca stwierdziła, że spółka [...] Sp. z o.o., ustosunkowuąc się do powyższej prośby skarżącego, wyraziła zgodę w dniu [...] listopada 2011 r., zaś skarżący jeszcze w listopadzie 2011 r. wykonał wszystkie zamierzone prace, co - zdaniem skarżącego - potwierdza choćby treść jego korespondencji z Zastępcą Burmistrza Dzielnicy [...] z grudnia 2011 r. W konsekwencji skarżący stwierdził, że nie ulega zatem wątpliwości, iż sporne obiekty budowlane powstały na około dwa miesiące wcześniej niż doszło do ujawnienia miasta W. w księdze wieczystej, jako właściciela działki nr [...]. W tej sytajcji, zdaniem skarżącego, Prezydent [...] przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie mógł powoływać się na to, jakoby w dniu wybudowania obiektów to W. było właścicielem działki nr [...], a zmuszony był rozstrzygnąć, iż właścicielem tej działki była w tym okresie spółka [...] Sp. z o.o., to jest podmrot prywatny. Mając zaś na uwadze, że przysługiwanie prawa własności gruntu prywatnej spółce wyklucza możliwość uznania gruntu za drogę publiczną, niedopuszczalne - zdaniem skarżącego - było ustalenie na potrzeby tego postępowania, jakoby działka nr [...] stanowiła w okresie wybudowania spornych obiektów drogę publiczną. Skarżący stwierdził, że działając w zaufaniu do treści wpisów w księdze wieczystej, uzyskał zezwolenie na przeprowadzenie robót od podmiotu tam ujawnionego, jako właściciel działki ewid. nr [...]. Skarżący podkreślił przy tym, że najpierw udał się po zgodę do Urzędu Dzielnicy [...], skąd jednak został skierowany właśnie do spółki [...] Sp. z o.o., jako podmiotu właściwego w tej sprawie. Niedopuszczalne, zdaniem skarżącego, było zatem ustalenie, jakoby strona skarżąca nie uzyskała na swe roboty zezwolenia zarządcy drogi, albowiem zgodnie z treścią księgi wieczystej oraz zapewnieniami zarówno pracowników Urzędu Dzielnicy [...], jak i spółki [...] Sp. z o.o.) właścicielem i zarządcą działki ewid. nr [...] była wówczas w/w spółka. Skarżący stwierdził, że niezależnie od chroniącego go domniemania prawnego wynikającego z ustawy o księgach wieczystych i hipotece, należy zauważyć, że organ administracji nie powołał się na jakiekolwiek dowody świadczące o tym, że działka ewid. nr [...] jest aktualnie drogą publiczną. W szczególności, zdaniem skarżącego, organ nie powołał się na istnienie projektu drogi, a z informacji jaką posiada skarżący wynika, że taki projekt w ogóle nie istnieje. Nadto skarżący zarzucił, że Prezydent [...] nie wykazał, by w chwili podejmowania uchwały z dnia [...] września 2004 r., na którą powołuje się organ I instancji, miasto W. legitymowało się przymiotem właściciela działki ewid. nr [...], a tylko wtedy można by mówić o tym, że zaliczenie wspomnianej działki do dróg publicznych nastąpiło w sposób ważny.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 38 ustawy o drogach publicznych, skarżący stwierdził, że skoro w świetle powyższych rozważań niedopuszczalne było ustalenie, iż obiekty budowlane skarżący wzniósł na działce ewid. nr [...] w czasie, gdy działka ta była już drogą publiczną, należało zatem uznać te obiekty za już istniejące w pasie drogowym w chwili, gdy działka stała się drogą publiczną. Zdaniem skarżącego, ich status prawny winien zatem określać przepis art. 38 ustawy o drogach publicznych. W tej sytuacji skarżący uznał, że organ I instancji naruszył art. 38 ustawy o drogach publicznych, albowiem wymierzył karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego w sytuacji, gdy do zajęcia pasa drogowego nie doszło, a fakt, iż działka na której skarżący posadowił obiekty budowlane spełnia warunki do tego, by być drogą publiczną, został ujawniony w księdze wieczystej dopiero po wzniesieniu tychże obiektów. Skarżący zauważył ponadto, że w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], Prezydent [...] jednoznacznie wskazał, że naniesień, w tym zieleni, posadowionych przed uznaniem drogi za drogę publiczną nie uważa za zajęcie pasa drogowego. Zdaniem skarżącego, organ błędnie jednak w przywołanym piśmie wskazuje, jako datę powstania drogi publicznej, na rok 2005, skoro z uwagi na związanie organu treścią księgi wieczystej o powstaniu drogi publicznej można mówić najwcześniej z dniem [...] stycznia 2012, o ile w ogóle droga ta powstała.

W konsekwencji skarżący uznał, że wymierzenie kar pieniężnych w sytuacji opisanej hipotezą art. 38 ustawy o drogach publicznych jest niedopuszczalne. Skarżący wskazał, że wprawdzie kilkakrotnie deklarował gotowość usunięcia spornych obiektów budowlanych, jednakże czynił to pozostając w błędzie, że dopuścił się naruszenia prawa. Tymczasem, w jego ocenie, w rzeczywistości pozostaje on pod ochroną wynikającą z przepisu art. 38 ustawy o drogach publicznych. W zaistniałej sytuacji, mając nadto na uwadze, że przedmiotowy pas zieleni znacznie podnosi estetykę otoczenia, skarżący uznał, że jego usuwanie jest ze wszech miar nieuzasadnione i niecelowe.

W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymało w mocy w/w decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2012 r. wydaną w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 16.800,00 złotych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

W uzasadnieniu decyzji SKO w [...] wskazało, że na podstawie uchwały Nr XXXVII/846/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 16 września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w W. do kategorii dróg gminnych działka ewid. nr [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych i stała się drogą publiczną. Powyższa okoliczność stała się podstawą do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego.

Organ odwoławczy stwierdził, że sam fakt, iż w dniu [...] stycznia 2012 r. w stosownej księdze wieczystej ujawniono W., jako właściciela działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], nie przesądza faktu, że wcześniej działka ta nie miała charakteru działki drogowej. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 1999 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości z wydzieleniem działek gruntu pod drogi, wynika, że w obrębie [...] utworzono szereg nowych działek, w tym działkę nr ew. [...], o pow. 2159 m2, przeznaczoną pod nową drogę gminną. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych W. uchwałą Nr XXXVII/846/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 16 września 2004 r., która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2005 r.

Organ odwoławczy nadmienił, że spółka [...] Sp. z o.o. w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. wskazała, iż wyraża zgodę na zagospodarowanie pasa ziemi o szerokości 1,5 m, przylegającego do działki ewid. nr [...], polegającego na ułożeniu kostki brukowej oraz wykonaniu pasa zieleni niskiej okolonego krawężnikiem. Jednocześnie spółka wskazała, że "teren uliczny, o którym mowa wyżej został wydzielony prawomocną decyzją podziałową i istnieje prawdopodobieństwo przejścia prawa terenu ulicznego z mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami na rzecz W.. Wnioskującemu wskazano także, iż "w przypadku docelowego wykonania nawierzchni drogi przez Urząd Dzielnicy [...] - o ile projekt będzie uwzględniał usunięcie tego pasa zieleni lub jego zmianę - zostanie on przez stronę na własny koszt niezwłocznie zlikwidowany". W ocenie organu odwoławczego, wyrażona przez w/w spółkę zgoda miała charakter warunkowy.

SKO w [...] podkreśliło, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek określony w art. 38 u.d.p., albowiem przepis ten dotyczy jedynie sytuacji, gdy jakiś obiekt został wniesiony na działce niestanowiącej drogi, która już po wzniesieniu stała się drogą wskutek zmiany planu zagospodarowania lub zbudowania nowej drogi na terenie, który dotychczas nie stanowił drogi.

Organ odwoławczy podkreślił, że aktualny stan własności działki ewid. nr [...] jest wiadomy skarżącemu co najmniej od dnia [...] marca 2012 r. tj.: doręczenia ponownego wezwania do rozbiórki obiektów budowlanych.

SKO w [...] stwierdziło, że jakkolwiek drugie oględziny pasa drogowego (w dniu [...] maja 2012 r.) zostały przeprowadzone z naruszeniem art. 79 k.p.a., to jednak owo uchybienie pozostało bez wpływu na wynik sprawy. Przede wszystkim organ odwoławczy zauważył, że skarżący nigdzie nie zakwestionował powierzchni zajętego pasa drogowego (sam wskazywał szerokość zajęcia na 1,5 m), a ponadto - że ustalona w toku drugich oględzin powierzchnia zajęcia (42 m2) jest tożsama z powierzchnią ustaloną podczas niesformalizowanych czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2011 r.

Zdaniem SKO w [...]., należy także podkreślić, iż skarżący - mając pełną świadomość stanu prawnego drogi (choćby z pisma z dnia [...] listopada 2011 r.) - nie podjął żadnych działań, by uzyskać zgodę na zajęcie pasa drogowego - zezwolenie w rozumieniu art. 40 ustawy o drogach publicznych.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że skarżący w pismach z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz z dnia [...] marca 2012 r. przyjmował na siebie powinność przywrócenia pasa drogi do stanu poprzedniego, przedstawiając jedynie napotkane trudności w terminowym wykonaniu przyjętego na siebie zobowiązania. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, obecnie złożone odwołanie od decyzji, która potwierdza to, co skarżący sam przyjmował do wykonania - razi niekonsekwencją.

Mając powyższe na względzie, SKO w [...] uznało, że zaskarżona decyzja organu I instancji odpowiada prawu, zaś zarzuty postawione w odwołaniu - są nietrafne.

Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. skarżący W. S., reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwołaczego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...].

Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2012 r., a także o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie:

a) art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - poprzez jego niezastosowanie;

b) art. 36 u.d.p. – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

c) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece - poprzez jego niezastosowanie do ustalenia prawa własności do działki nr [...] w obrębie [...] w W. na dzień umieszczenia na niej przez skarżącego spornych obiektów budowlanych;, a także:

II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez zaniechanie wyczerpującego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania wystarczającego materiału dowodowego w sprawie i nierozpatrzenie wszechstronnie materiału dowodowego już zebranego, a także poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia z uwagi na brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na podstawie których zostało oparte sporne rozstrzygnięcie.

Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z oświadczenia J.K. z dnia [...] grudnia 2012 roku na okoliczność, iż skarżacy został, celem podjęcia starań o zgodę na wzniesienie spornych obiektów budowlanych, skierowany przez pracownika Urzędu [...] do [...] Sp. z o.o., z uwagi na to, iż Urząd okazał się niewłaściwy do zajęcia się sprawą udzielenia takiej zgody.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła, że organy obu instancji nie wykazały w toku postępowania, by sporne obiekty budowlane wzniesione przez skarżącego w ogóle znajdowały się w granicach pasa drogowego. Tymczasem, zdaniem strony skarżącej, konieczność zbadania przebiegu granic pasa drogowego w postępowaniu dotyczącym zajęcia tego pasa, jest niekwestionowana w orzecznictwie (strona powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 803/2009, a także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 840/2008).

Zdaniem skarżącego, organ nie wykazał ponadto, by grunt zajęty przez stronę skarżącą stanowił na dzień wzniesienia spornych obiektów budowlanych drogę publiczną. Skarżący zarzucił, iż organ nie przeprowadził w tym kierunku żadnych rozważań, ograniczając się w uzasadnieniu decyzji do konstatacji, że w dniu [...] stycznia 2012 r. doszło do "ujawnienia" W. jako właściciela gruntu, bez konkluzji, jaki skutek prawny w postępowaniu administracyjnym miało to "ujawnienie". Tymczasem, jak zauważył skarżący, w odwołaniu strona jednoznacznie wykazywała, że treść wpisów w księdze wieczystej jest wiążąca w postępowaniu administracyjnym do celów ustalenia prawa własności nieruchomości, przeważając nawet nad treścią ewentualnej uchwały Rady [...]. Zdaniem skarżącego, organ do powyższych twierdzeń strony nie odniósł się w ogóle.

Ponadto, w ocenie skarżącego, organ odwoławczy pominął również podnoszoną w odwołaniu okoliczność, iż w księdze wieczystej działka nr [...] w ogóle nie została oznaczona jako droga, lecz jako działka "niezabudowana", w przeciwieństwie do innych działek z tej samej księgi wieczystej, oznaczonych jako "drogi".

Skarżący zarzucił jednocześnie, iż organ odwoławczy dokonał sprzecznych ustaleń odnoszących się do własności działki nr [...] na dzień wzniesienia spornych obiektów budowlanych przez skarżącego. Skarżący zauważył bowiem, że w jednym miejscu organ zdaje się twierdzić, że działka ta stanowiła wówczas własność W. (gdy podaje, że w dniu [...] stycznia 2012 r. jedynie ujednolicono stan faktyczny ze stanem prawnym oraz, gdy powołuje się na fakt, że na działce tej od 2005 r. urządzona jest droga gminna). W innym miejscu natomiast wprost twierdzi, że działka stanowiła wówczas własność prywatną - podmiotu, który udzielił skarżącemu zgody na zagospodarowanie jej części (vide: "(...) udzielona przez ówczesnego właściciela działki już wówczas stanowiącej drogę zgoda (...)").

Skarżący zauważył także, iż całkowicie niezrozumiałe jest, jakie znaczenie prawne organ odwoławczy przypisuje zgodzie na zagospodarowanie nieruchomości udzielonej skarżącemu przez [...] Sp. z o. o. Według strony skarżącej, z treści uzasadnienia zdaje się wynikać, że organ uznaje tę zgodę za ważną i skuteczną. Według strony skarżącej, skoro do udzielenia zgody kompetentny był podmiot prywatny, to zarazem w chwili wzniesienia obiektów budowlanych nie istniał obowiązek uzyskania zezwolenia w formie decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 40 ustawy o drogach publicznych.

Strona zarzuciła ponadto, że organ całkowicie zaniechał badania, czy skarżący rzeczywiście uchybił warunkom "zezwolenia", a więc, czy rzeczywiście zaistniała przesłanka do niezwłocznego usunięcia lub zmiany pasa zieleni w postaci przystąpienia do wykonania - lub choćby zaprojektowania - nawierzchni drogi przez Urząd Dzielnicy [...], a nadto, by taki projekt uwzględniał usunięcie pasa zieleni lub jego zmianę. Zdaniem skarżącego, organ nie przeprowadził w tym kierunku żadnych dowodów. Skądinąd skarżący stwierdził, że według jego wiedzy, taki projekt urządzenia nawierzchni dotąd nie powstał. Ponadto skarżący zauważył, że sam organ I instancji nie powoływał się nigdy na taką okoliczność.

Skarżący uznał także, iż rażącym nadużyciem jest dokonana przez organ odwoławczy konstatacja, jakoby skarżący dobrowolnie przyjął na siebie obowiązek usunięcia spornych obiektów, nadto z "pełną" świadomością co do stanu prawnego drogi. Organ odwoławczy pominął jednak fakt, że skarżący prowadził korespondencję z organem I instancji, opierając się na informacjach o faktach i prawie, których udzielał mu tenże organ. Zdaniem skarżącego, podjęcie przez niego decyzji o zamiarze usunięcia obiektów było oczywistą pochodną formułowanych pod adresem skarżącego poleceń, by obiekty te usunął.

Ponadto, zdaniem strony skarżącej, całkowicie nielogiczne i sprzeczne z doświadczeniem życiowy jest czynienie przez organ odwoławczy zarzutu, że skarżący nie wystąpił o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Otóż, skarżący wskazał, że działał ze świadomością, iż organ żąda od niego usunięcia obiektów, nielogiczne więc byłoby, gdyby w tej sytuacji wystąpił o zezwolenie na ich pozostawienie. Zwłaszcza, że organ zaniechał pouczenia o możliwości wystąpienia o takie zezwolenie (art. 9 k.p.a.). Niezależnie od powyższego, skarżący podkreślił jednak, iż w rzeczywistości zezwolenie nie było wymagane, stosownie do art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto, skarżący zarzucił, że budowanie przez organ odwoławczy osi argumentacji na ocenie spójności postępowania strony skarżącej, bez jednoczesnej oceny działań organu I instancji, może jedynie dziwić.

Skarżący zarzucił także, iż organ dopuścił się naruszenia zasady budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej, albowiem uzasadnienie spornej decyzji, jest ogólnikowe, a także odwołuje się do sformułowań pozaustawowych (vide: "niekonsekwencja" stanowiska skarżącego) i nie zawiera należytego ustosunkowania się do zarzutów i argumentów wyrażonych w odwołaniu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący wskazał, że uzasadnienie decyzji nie może być ogólnikowe i odwoływać się do pozaustawowych sformułowań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt V SA 2278/99, Lex nr 49948).

Uzasadniając z kolei zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, strona skarżąca wskazała na wstępie, iż niewątpliwe jest, że pod pojęciem "pas drogowy", w rozumieniu przepisów u.d.p., należy rozumieć pas drogowy drogi publicznej. Przepisy te przewidują bowiem, w szczególności, rozstrzyganie o sprawach dotyczących pasa drogowego w formie decyzji administracyjnej. Dotyczy to min. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem strony, oczywistym jest, że w przypadku zajęcia pasa drogowego drogi niebędącej drogą publiczną nie jest wymagane zezwolenie w rozumieniu art. 40 u.d.p. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, samo tylko wskazanie przez organ odwoławczy, jakoby obiekty posadowione zostały w pasie drogowym (niezależnie od tego, że nawet to nie zostało udowodnione) nie ma znaczenia. Istotne jest bowiem to, czy obiekty zostały posadowione w pasie drogi publicznej. Tylko bowiem w takiej sytuacji można wymagać od skarżącego uzyskania stosownego zezwolenia.

W ocenie skarżącego, przepis art. 40 ust. 1 u.d.p. należy interpretować w ten sposób, że przyznaje on prawo do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przed dokonaniem zajęcia. Tym samym, według strony skarżącej, przepis nie może obejmować swą hipotezą sytuacji, w których pas drogowy został "zajęty" zanim stało się w ogóle możliwe ubieganie się o zezwolenie. Skarżący zauważył, że opisana powyżej sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, albowiem nie miał on możliwości ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w Urzędzie [...] pomimo, iż chciał to uczynić i podjął stosowną próbę, lecz w Urzędzie Dzielnicy [...] został poinformowany, że zgodę na wybudowanie żądanych obiektów może uzyskać tylko u aktualnego właściciela działki, to jest spółki [...] Sp. z o.o.

Skarżący podkreślił, że wykładnia art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece statuuje zasadę, zgodnie z którą domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Skarżący podniósł jednocześnie, że orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie i kategorycznie wskazuje, iż powyższe domniemanie jest wiążące dla organów administracji. Strona skarżąca przykładowo przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2122/04, w którym WSA uznał, że wpis w księdze wieczystej jest wiążący, zaś organy administracji publicznej, działając zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. - muszą orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej. Wobec tego, jak stwierdził WSA, organy nie mogą oceniać tego stanu prawnego i samodzielnie dokonywać innych ustaleń. Skarżący wskazał ponadto, że orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, iż dla oceny, komu przysługuje prawo własności gruntu, nie ma znaczenia treść wpisów w ewidencji gruntów i budynków (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 4 września 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 991/06).

Ponadto skarżący stwierdził, że zgodnie ze stanowiskiem ugruntowanym w doktrynie, poprzez "zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia" rozumie się samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni, niż określona w zezwoleniu. Powołując się orzecznictwo sądów administracyjnych wydane w związku z problematyką zajęcia pasa drogowego, skarżący stwierdził, że czynienie zarzutu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia nie może się odbyć bez łączności z wykazaniem, że było to działanie samowolne, natomiast brak takiego wykazania w decyzji nakładającej karę czyni tę decyzję ułomną, a zatem naruszającą prawo materialne (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2004 r., sygn. akt 6 II SA 3333/03). Co więcej, skarżący – odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 1391/00 - stwierdził, że jedynie z zaistnieniem przesłanki samowolności zajęcia pasa drogowego przepisy łączą pobranie kary pieniężnej. Cechę samowolności można zaś przypisać działaniu wyłącznie z własnej woli, wbrew istniejącym zakazom i bez stosownego pozwolenia, dodatkowo charakteryzującemu się lekceważeniem prawa z pełną świadomością jego pogwałcenia. W konsekwencji skarżący stwierdził, że samo fizyczne zajęcie pasa drogowego bez ustalenia, czy było to działanie samowolne w rozumieniu takim, jak wyżej - sprawia, że wydana w tym przedmiocie decyzja administracyjna rodząca obowiązek prawny, nie będzie prawidłowa (skarżący przywołał w tym zakresie również publikację K. Prądnickiego, Samowolne zajęcie pasa drogowego, LexPolonica 2012).

Mając na względzie powyższe, skarżący uznał, że z całą pewnością w jego działaniu nie sposób przypisać cechy samowolności, do czego organ zupełnie się nie odniósł.

Reasumując, skarżący zarzucił, że działanie organów obu instancji, jako oparte na założeniu, iż strona skarżąca zajęła pas drogowy bez zezwolenia, o które rzekomo skarżący mógł i powinien był się ubiegać - jest nie tylko sprzeczne z wcześniejszym postępowaniem organu I instancji (który odmówił skarżącemu zajęcia się sprawą takiego zezwolenia, odsyłając stronę do prywatnego właściciela działki), ale również narusza szereg przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego.

Do skargi strona załączyła kopię oświadczenia J. K. z dnia [...] grudnia 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 9 maja 2013 r., Sąd - działając na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. - postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 131/13 i VI SA/Wa 132/13.

Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącego, podtrzymując wniosek dowodowy zawarty w skardze, zgłosił dodatkowy wniosek dowody z załączonych do akt sprawy fotografii na okoliczność, że do dnia rozprawy Gmina nie podjęła jakichkolwiek działań celem zagospodarowania drogi oraz na okoliczność, że działania podjęte przez skarżącego służą interesowi społecznemu.

Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe strony skarżącej zawarte zarówno w skardze, jak i zgłoszone dodatkowo na rozprawie.

Pełnomocnik skarżącego zgłosił zastrzeżenia do protokołu rozprawy, podnosząc, że - w ocenie strony skarżącej - Sąd, oddalając wnioski dowodowe skarżącego, naruszył w sposób istotny przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi.

Obecny na rozprawie pełnomocnik SKO w [...], podtrzymując stanowisko organu - wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Jak stanowią przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności, czy też zasad współżycia społecznego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

Niemniej, należy jednocześnie zauważyć, mając na względzie przepisy art. 106 § 5 p.p.s.a w zw. z art. 233 k.p.c., że rolą sądu administracyjnego jest dokonanie oceny materiału dowodowego w oparciu o zasady wiedzy, doświadczenia życiowego i logiki.

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga W. S. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], nakładającą na skarżącego obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi publicznej gminnej Nr [...] - działka nr ew. [...] z obrębu [...], o pow. 43 m2 (ul. [...]) poprzez rozbiórkę obiektów budowlanych wybudowanych bez zgody zarządcy drogi (podwyższenie terenu pobocza wraz z okrawężnikowaniem) - naruszają przepisy prawa.

Zdaniem Sądu, orzekając w przedmiocie nałożenia na stronę skarżącą obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi publicznej, organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Tym samym organy administracji publicznej, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się istotnego naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zarówno zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jak i poprzedzająca ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.

Podstawę materialnoprawną obu spornych decyzji stanowił przepis art. 36 w zw. z art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 36 cyt. ustawy, w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego.

W świetle powyższego uznać trzeba, że podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia powyższego obowiązku przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego jest ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, czy dany obiekt zajmuje rzeczywiście pas drogowy bez zezwolenia, a także ustalenie podmiotu, który dokonał owego bezprawnego zajęcia.

W niniejszej sprawie, według oceny Sądu, zarówno sam fakt zajęcia przez stronę skarżącą pasa drogowego, jak i kluczowa dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - kwestia statusu prawnego zajętego gruntu (działki), zostały ustalone w sposób niejednoznaczny i nieznajdujący pełnego potwierdzenia w materialne dowodowym zebranym w toku postępowania administracyjnego.

Zarządca drogi - Prezydent [...] uznał, że skarżący bez zezwolenia zarządcy zajmował pas drogowy ul. [...] w W., będącej drogą publiczną gminną Nr [...] - działka nr ew. [...] z obrębu [...], o pow. 43 m2, poprzez podwyższenie terenu pobocza wraz z okrawężnikowaniem, w okresie od dnia [...] kwietnia 2012 r. do dnia [...] maja 2012 r. (ogółem przez okres 20 dni). W uzasadnieniu decyzji nakładającej karę Prezydent [...] wskazał, że w/w działka ewidencyjna została zaliczona do dróg gminnych i stała się drogą publiczną na podstawie uchwały Nr XXXVII/846/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 16 września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w m. st. Warszawie do kategorii dróg gminnych.

Z kolei strona skarżąca w toku postępowania zarzuciła, że organy obu instancji nie wykazały w toku postępowania, by sporne obiekty budowlane wzniesione przez skarżącego w ogóle znajdowały się w granicach pasa drogowego, gdy tymczasem konieczność zbadania przebiegu granic pasa drogowego w postępowaniu dotyczącym zajęcia tego pasa, jest kwestią o istotnym charakterze, co potwierdza przywołane przez stronę orzecznictwo sądów administracyjnych. Ponadto skarżący zarzucił, że organy obu instancji nie wykazały, że grunt (działka ewid. nr [...] z obrębu [...]- ul. [...]) zajęty przez stronę skarżącą stanowił na dzień wzniesienia spornych obiektów budowlanych drogę publiczną. Jednocześnie skarżący zarzucił, że organ odwoławczy pominął w swych rozważaniach podnoszoną przez stronę w odwołaniu okoliczność, iż w księdze wieczystej wspomniana działka ewid. nr [...] w ogóle nie została oznaczona jako droga, lecz jako działka "niezabudowana", w przeciwieństwie do innych działek z tej samej księgi wieczystej, oznaczonych wyraźnie jako "drogi". W konsekwencji strona skarżąca uznała, iż przy tego typu istotnych uchybieniach formalnych nie jest możliwa jakakolwiek ocena legalności spornych decyzji wydanych w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się więc do ustalenia, czy zarządca drogi w sposób jednoznaczny ustalił, że strona skarżąca dopuściła się zajęcia pasa drogowego we wskazany w obu spornych decyzjach administracyjnych sposób.

Mając na względzie powyższe, należy - zdaniem Sądu - na wstępie stanowczo podkreślić, że organ I instancji, działając jako zarządca drogi publicznej, wydając sporną decyzję administracyjną w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej, był związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy.

Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że wskazany organ zobowiązany był m. in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w przepisie art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, wyraźnie podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Należy wskazać, że z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - wynika jednoznacznie, iż to organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ winien jednocześnie dopuścić, jako dowód - wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia istoty danej sprawy, z zastrzeżeniem, że nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem.

W tej sytuacji nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem zarówno Prezydenta [...], jak i SKO w [...], zawartym w uzasadnieniu obu spornych decyzji, iż w toku postępowania przeprowadzono w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe świadczące o fakcie samowolnego zajęcia pasa drogowego przez stronę skarżącą.

Zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten ustanawia zasadę swobodnej oceny dowodów. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Niemniej należy wyraźnie wskazać, że zasada ta nie oznacza jednak, iż organ administracji uprawniony jest do oceny dowodów według dowolnych kryteriów, gdyż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem nauki swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (tak m. in.: B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 410 i cyt. tam poglądy doktryny; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze 2005, s. 723).

Zarówno w literaturze, jak i praktyce orzeczniczej podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł tej oceny. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, co oznacza, że organ nie może w tej analizie pominąć jakiegokolwiek dowodu, dokonując oceny znaczenia i wartości danego dowodu dla toczącej się sprawy.

Według Sądu, zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący.

W sytuacji, gdy wyniki postępowania dowodowego zawierają sprzeczne ustalenia, organ ma obowiązek ustosunkować się do tych sprzeczności przez wskazanie dowodów, które przyjął, jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, oraz uzasadnienie, dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ zobowiązany jest przeprowadzić w uzasadnieniu decyzji jasny, logiczny i przekonywujący zarazem wywód odnośnie uwzględnienia jednego dowodu przy jednoczesnym odrzuceniu pozostałych dowodów.

W wyniku analizy zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarówno Prezydent [...], jak i organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wydając obie sporne decyzje administracyjne w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - wbrew obowiązkowi ustawowemu - nie wykazały w toku postępowania, by sporne obiekty budowlane wzniesione przez skarżącego w miejscu określonym w decyzjach w ogóle znajdowały się w granicach pasa drogowego.

Zdaniem Sądu, konieczność zbadania przebiegu granic pasa drogowego w postępowaniu dotyczącym zajęcia tego pasa jest kwestią kluczową dla dalszych ustaleń w zakresie prawidłowości nałożenia kary pieniężnej (podobnie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie m. in. /w:/ wyrok z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 840/2008).

Sąd uznał, że w aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących w sposób jednoznaczny, że sporna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], zajęta częściowo przez skarżącego stanowi drogę (brak stosownego wpisu w księdze wieczystej). Podobnie, należy stwierdzić, że brak jest także dowodów pozwalających na zweryfikowanie, gdzie przebiegają granice pasa drogowego, zaś organ odwoławczy, mając pełną świadomość wątpliwości zgłaszanych w tym zakresie przez stronę skarżącą - całkowicie zaniechał wyjaśnienia tej okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r.

Według Sądu, strona skarżąca zasadnie zarzuciła również w toku postępowania, że organy obu instancji nie wykazały ponadto, iż sporna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] zajęta przez stronę skarżącą stanowił - na dzień wzniesienia przez nią obiektów budowlanych - drogę publiczną. Skarżący słusznie zarzucił, że organ II instancji nie przeprowadził w tym kierunku żadnych rozważań, ograniczając się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do ustalenia, że w dniu [...] stycznia 2012 r. doszło do "ujawnienia" [...], jako właściciela gruntu, bez jednoczesnego wyjaśnienia, jaki skutek prawny w postępowaniu administracyjnym miało to "ujawnienie". Tymczasem powyższe rozważania mając istotne znaczenie, albowiem - jak słusznie zauważył skarżący - treść wpisów w księdze wieczystej jest wiążąca w postępowaniu administracyjnym do celów ustalenia prawa własności nieruchomości. Zdaniem Sądu, organy powyższych wątpliwości strony skarżącej nie wyjaśniły w toku postępowania i nie uwzględniły w swych rozważaniach zawartych w uzasadnieniu obu spornych decyzji administracyjnych. Ponadto, w ocenie Sądu, organy pominęły również podnoszoną przez stronę skarżącą okoliczność dotyczącą odpowiedniego oznaczenia spornej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w księdze wieczystej. Otóż, jak słusznie zauważyła strona skarżąca, wspomniana działka ewid. nr [...] w ogóle nie została oznaczona w księdze wieczystej jako droga, lecz jako działka "niezabudowana", w przeciwieństwie do wielu innych działek z tej samej księgi wieczystej, oznaczonych jako "drogi".

W ocenie Sądu, należy ponadto zauważyć, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej dotyczących niejasnego statusu prawnego gruntu zajętego przez skarżącego, dokonało niezrozumiałych, w pewnym zakresie wręcz sprzecznych wzajemnie ustaleń odnoszących się do własności spornej działki ewidencyjnej nr [...] na dzień wzniesienia spornych obiektów budowlanych przez skarżącego. Skarżący słusznie zauważył bowiem, że w jednym miejscu uzasadnienia spornej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, SKO w [...] stwierdziło, że działka ta stanowiła wówczas własność [...], podnosząc, że na działce tej od dnia [...] stycznia 2005 r. urządzona jest droga gminna (w wyniku uchwały podjętej w dniu 16 września 2004 r. przez Radę m.st. Warszawy), w innym zaś miejscu - stwierdziła, że działka stanowiła wówczas własność prywatną spółki, która udzielił skarżącemu zgody na zagospodarowanie jej części (vide: m.in. sformułowanie na stronie 3 decyzji "(...) udzielona przez ówczesnego właściciela działki już wówczas stanowiącej drogę, zgoda (...)").

Niezależnie od powyższych nieścisłości w ustaleniach dotyczących statusu prawnego spornej działki ewidencyjnej nr [...], należy zauważyć ponadto, że organ nie wyjaśnił w sposób dostatecznie zrozumiały, jakie znaczenie prawne przypisuje wspomnianej zgodzie na zagospodarowanie nieruchomości udzielonej skarżącemu przez spółkę [...] Sp. z o. o. Zdaniem Sądu, skoro z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że SKO w [...] uznało, że do udzielenia zgody kompetentny był podmiot prywatny (w/w spółka), to dlaczego zarazem organ ten przyjął, że w chwili wzniesienia obiektów budowlanych przez skarżącego istniał obowiązek uzyskania zezwolenia, o którym mowa w przepisie art. 40 ustawy o drogach publicznych.

W ocenie Sądu, organy obu instancji, a w szczególności SKO w [...], nie ustosunkowały się do innego istotnego zarzutu strony skarżącej, z którego wynikać ma, że W. S., podejmując decyzję o zajęciu wspomnianej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], oparł się na wyraźnych rzekomo zaleceniach pracowników Urzędu Dzielnicy [...], aby zwrócić się ze stosownym wnioskiem o wyrażenie zgody do spółki [...] Sp. z o. o., będącego - zdaniem pracowników Urzędu - ówczesnym właścicielem tego gruntu.

Sąd uznał, że powyższe zarzuty skarżącego i związane z nimi okoliczności, niedostatecznie wyjaśnione przez organy obu instancji - są o tyle istotne, o ile zważy się na zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Należy zauważyć, że uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, strona skarżąca zasadnie wskazała, iż pod pojęciem "pas drogowy", w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, należy rozumieć pas drogowy drogi publicznej. Zdaniem Sądu, skarżący słusznie zaakcentował przy tym, że w przypadku zajęcia pasa drogowego drogi niebędącej drogą publiczną - nie jest wymagane zezwolenie, w rozumieniu art. 40 cyt. ustawy. W tej sytuacji, skarżący zasadnie zwrócił uwagę, że samo tylko wskazanie przez SKO w [...], iż obiekty posadowione zostały przez stronę w pasie drogowym nie stanowi wystarczającego ustalenie, albowiem - pomijając już kwestię niedostatecznego wykazania przez organy, że ów grunt w ogóle stanowił wówczas pas drogi - istotne jest również wszechstronne wyjaśnienie, czy obiekty te zostały posadowione w pasie drogi publicznej, gdyż tylko w takiej sytuacji można wymagać od skarżącego uzyskania stosownego zezwolenia. Zdaniem Sądu, wynika to w sposób niewątpliwy z brzmienia przepisu art. 40 ust. 1 u.d.p., który nie może obejmować swą hipotezą sytuacji, w których pas drogowy został "zajęty" zanim stało się w ogóle możliwe ubieganie się o zezwolenie.

Ponadto, należy - w ocenie Sądu - podkreślić, że strona skarżąca, podnosząc zarzuty dotyczące wadliwości obu spornych decyzji, w sposób zasadny odwołała się m.in. do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, który statuuje zasadę, zgodnie z którą domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.

Sąd uznał, że skoro skarżący podniósł, że powyższe domniemanie było w niniejszej sprawie wiążące dla organów administracji obu instancji, to rolą zarówno Prezydenta [...], jako zarządcy drogi, jak i SKO w [...]., jako organu odwoławczego - było jednoznaczne wykazanie, dlaczego wpis w księdze wieczystej dotyczący działki ewidencyjnej nr [...] nie może być w tej sprawie wiążący, a także, dlaczego organy administracji publicznej, działając w zgodzie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. - nie muszą orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego ze wspomnianej księgi wieczystej. Wobec tego, brak jednoznacznego ustosunkowania się przez organy do powyższego zarzutu strony skarżącej, nie pozwala Sądowi na dokonanie pełnej oceny zasadności argumentów skarżącego dotyczących stanu prawnego spornej działki.

Ponadto skarżący nie bez racji wskazał, że organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny, że działanie strony skarżącej miało charakter samowolny, pomimo, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że jedynie z zaistnieniem przesłanki samowolności zajęcia pasa drogowego przepisy łączą pobranie kary pieniężnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 1391/00). W konsekwencji skarżący, powołując się na poglądy wyrażone w literaturze (por. K. Prądnickiego, Samowolne zajęcie pasa drogowego, LexPolonica 2012) - zasadnie stwierdził, że samo fizyczne zajęcie pasa drogowego bez ustalenia, czy było to działanie samowolne, sprawia, że wydana w tym przedmiocie decyzja administracyjna rodząca obowiązek prawny, nie jest prawidłowa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że skarżący w sposób uzasadniony zarzucił, iż organy dopuściły się naruszenia zasady budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej, albowiem uzasadnienia obu spornych decyzji - są ogólnikowe, a także nie zawierają należytego ustosunkowania się do zarzutów i argumentów podniesionych przez stronę skarżącą w toku postępowania administracyjnego.

Według Sądu, organy nie dokonały dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także nie przeprowadziły pełnej analizy stawianych przez stronę skarżącą zarzutów.

Sąd zauważa, że swobodna ocena dowodów nie może być rozumiana, jako dopuszczenie oceny wiarygodności dowodów w sposób zupełnie dowolny, arbitralny, przeczący regułom logiki. W tej sytuacji przeprowadzoną przez organy ocenę materiału dowodowego nie można uznać za dokonaną z zachowaniem reguł swobodnej oceny dowodów i nienoszącą cech dowolności, albowiem przy tak arbitralnej i lakonicznej w swej treści ocenie dokumentacji zgromadzonej w sprawie - nie sposób wykluczyć odmiennej oceny wiarygodności i mocy dowodowej przeprowadzonych dowodów.

Trudno nie zgodzić się ze stroną skarżącą, iż dokonana przez organy obu instancji ocena materiału dowodowego była jednostronna. Zdaniem Sądu, rację ma strona skarżąca twierdząc, że zarządca drogi nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, dlaczego przyjął, bazując wyłącznie na powołanej uchwale nr XXXVII/846/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 16 września 2004 r., że strona zajęła pas drogowy bez uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

W ocenie Sądu, brak pełnego zgromadzenia przez organy materiału dowodowego oraz wszechstronnego odniesienia się w postępowaniu administracyjnym do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, istotnych dla oceny zastosowania norm prawa materialnego, nie dało tej stronie możliwości ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organów. W tej sytuacji uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji ją poprzedzającej.

Z tej przyczyny należy uznać, że uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organy obu instancji, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem, aby uznać, że zachodzą jednoznaczne podstawy do nałożenia obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, a także orzeczenia kary pieniężnej z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, należy w sposób bezsporny ustalić sam fakt zajęcia pasa drogowego.

W ocenie Sądu, aby sporne rozstrzygnięcia organów obu instancji ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować ich stanowiskiem zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących podstaw nałożenia obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienie obu spornych decyzji administracyjnych nie spełnia również wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienia rozstrzygnięć zarządcy drogi oraz organu odwoławczego nie zawierają pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

W konsekwencji uznać należy, że wskazane naruszenia w sposób oczywisty kolidują z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym.

Mając powyższe na względzie należy wskazać, że w toku ponownego postępowania Prezydent [...], jako zarządca drogi publicznej winien jednoznacznie ustalić stan faktyczny sprawy, a następnie dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, a także ustosunkować się szczegółowo do wszystkich zarzutów strony skarżącej podważających legalność nałożenia kary pieniężnej. Ponadto, organ winien rozważyć przeprowadzenie dodatkowych dowodów powoływanych przez skarżącego, celem wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, jakie pojawiają się w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest ponadto wyjaśnić, że oddając na rozprawie w dniu 9 maja 2013 r. wnioski dowodowe strony skarżącej, działał na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie