II OSK 5/12

Uzasadnienie

II OSK 5/12

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi A. W. i E. Ż.-W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] marca 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Drezdenka z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Burmistrz Drezdenka, na podstawie art. 105 ust. 1 kpa oraz art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne z wniosku T. S. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego na mieszkalny, położonego na działce nr [...] w G., stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku.

Od powyższej decyzji odwołali się E. Ż. – W. i A. W., zarzucając, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia podstawowych zasad, albowiem nic z niego nie wynika.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie obejmuje dyspozycji art. 71 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane definiującego pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Długość użytkowania danego budynku na przestrzeni roku nie ma żadnego znaczenia dla rozróżnienia budynków letniskowych i mieszkalnych. Jednocześnie Kolegium powołało się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdzając, iż pojęcie "budynku letniskowego" należy utożsamiać z "budynkiem mieszkalnym", skoro obie funkcje tych obiektów są tożsame. W sytuacji, kiedy niezmieniona pozostaje funkcja budynku nie następuje również zmiana sposobu użytkowania, skoro polegać ona ma jedynie na nazwaniu użytkowanego budynku "budynkiem mieszkalnym", który był nim w istocie już w momencie oddania do użytkowania. Nie istnieje zatem przepis prawa materialnego pozwalający na wydanie decyzji merytorycznej w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny i dlatego należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Dodatkowo organ wskazał, że wnioskodawca nie przewidział dokonania żadnych zmian w budynku, w tym żadnych robót budowlanych ani zmiany sposobu zagospodarowania terenu.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim E. Ż.-W. i A. W. wnieśli o uchylenie decyzji organu I i II instancji, nie zgadzając się ze stanowiskiem organów co do bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżących wniosek o zmianę sposobu użytkowania budynku letniskowego na mieszkalny winien być rozpatrzony merytorycznie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu skutkującym konieczność ich uchylenia.

Przede wszystkim Sąd I instancji zauważył, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w dniu 10 listopada 2009 r. przez T. S. W trakcie postępowania administracyjnego do sprawy "włączeni" zostali E. Ż.-W. i A. W., przy czym tylko z odwołania tych osób czy z uzasadnienia organu II instancji wynika, że są oni kolejnymi właścicielami spornego obiektu. Brak w aktach jakichkolwiek dokumentów na potwierdzenie okoliczności zbycia przez T. S. budynku letniskowego położonego na działce nr [...] w G. Warunki zabudowy wydane zostały wnioskodawcy, jednak z akt sprawy nie wynika, aby organ dokonywał jakichkolwiek ustaleń, czy T. S., mimo zbycia przedmiotowej nieruchomości nadal podtrzymuje wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czy też go cofa. Cofnięcie wniosku uprawniałoby bowiem organ do umorzenia postępowania, natomiast jeśliby wnioskodawca go podtrzymał to organ był zobligowany do jego rozpatrzenia. Organ w tym zakresie winien był zatem wezwać stronę do wypowiedzenia się wprost, czy cofa wniosek. Organ nie ustalił w jakim charakterze występują w rozpatrywanej sprawie E. Ż. – W. i A. W. Z akt sprawy wynika bowiem, że osoby te uważają, iż niejako "przejęły" wniosek T. S., podczas gdy ustawa nie przewiduje instytucji "przeniesienia" wniosku.

Sąd zwrócił uwagę, że T. S. podał we wniosku, że nie przewiduje żadnych prac wymagających pozwolenia na budowę, natomiast skarżący wskazali, że wykonali przyłącze do sieci wodociągowej oraz planują zmianę sposobu ogrzewania domu. Ponadto skarżąca wyjaśniła, iż co do wykonywanych do tej pory robót budowlanych nie dokonywano ani zgłoszenia, ani nie uzyskano na nie pozwolenia na budowę. Skarżąca podała, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania jest konieczna po to, aby można było temu budynkowi jako mieszkalnemu nadać numer, ustalić jego adres i w konsekwencji, aby skarżąca mogła się tam wraz z rodziną zameldować. Zmiana sposobu użytkowania budynku letniskowego na mieszkalny miałaby de facto polegać na wykonaniu konkretnych robót budowlanych, a zatem należałoby rozważyć, czy wniosek T. S. został właściwie wypełniony i sformułowany (nie podano w nim zakresu robót budowlanych), co nie zostało wyjaśnione.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba że jest to zmiana o charakterze jednorazowym, tymczasowym, trwająca do 1 roku. Realizacja inwestycji objętej wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku, czy też brak konieczności wykonania określonych robót w tym budynku jak i w jego otoczeniu oraz tożsamość funkcji budynku letniskowego i mieszkalnego nie uprawniają do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, a organ administracji publicznej zobowiązany jest taki wniosek rozpoznać merytorycznie przez ustalenie żądanych warunków lub odmowę ich ustalenia.

Reasumując Sąd stwierdził, że przedmiotowy budynek letniskowy niewątpliwie jest budynkiem mieszkalnym jest to bowiem obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach, przeznaczeniem którego jest zaspokojenie ludzkich potrzeb mieszkaniowych. Organy winny więc przeprowadzić staranną ocenę, czy w przedmiotowej sprawie nastąpiła zmiana sposobu jego użytkowania w rozumieniu wynikającym z treści art. 71 ustawy Prawo budowlane, czy nie dokonano przeróbek substancji budynku, które wymagałyby pozwoleń organów, czy też zgłoszenia robót. Wymagania techniczne są bowiem takie same co do budynków letniskowych i mieszkalnych, a budynek skarżących spełnia, jak podkreślają sami skarżący, wszystkie wymagania budynku mieszkalnego.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim podniosło zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzje wydano z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 59 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że nie można podzielić zarzutów Sądu odnośnie do braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez niewłaściwe ustalenie stron postępowania. Organ podkreślił, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przez T. S. i fakt zbycia działki nie zmienił charakteru, w jakim występował w postępowaniu, skoro decyzja o ustaleniu warunków zabudowy można zostać wydana niezależnie od prawa do terenu. Na skutek zbycia nieruchomości poszerzył się natomiast krąg stron, jednak nowi właściciele nie przejęli wniosku T. S. Plany aktualnych właścicieli nieruchomości co do ewentualnego zamierzenia inwestycyjnego mogą być przedmiotem osobnego postępowania, w którym będą oni występować jako wnioskodawcy, zatem niezasadne jest nakazanie sprawdzenia wniosku T. S. pod kątem tego, czy zawiera on zamierzenia innych osób. Kolegium ponownie zwróciło uwagę, że nie można mówić o zmianie sposobu użytkowania budynku w przypadku zmiany jego przeznaczenia z letniskowego na mieszkalny, gdyż funkcje obu budynków są tożsame. W ocenie skarżącego kasacyjnie żaden przepis prawa materialnego nie zezwala na wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy żądanie strony nie zostało oparte na art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem postępowanie było bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Nie zachodziła bowiem podstawa do odmowy ustalenia warunków zabudowy, gdyż jest to decyzja merytoryczna, która w świetle art. 59 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może być wydana w przypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie.

Powołując takie argumenty w ramach podstawy kasacyjnej Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. Ż.-W. i A. W., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które to zarzuty w części okazały się zasadne.

Punktem wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi fakt, iż w dniu 10 listopada 2009 r. T. S. - właściciel działki nr [...], położonej w G. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego na mieszkalny, wskazując jednocześnie, że w związku z tą zmianą nie będą prowadzone żadne roboty budowlane. Podstawę prawną do rozpoznania wniosku stanowił art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Sąd I instancji prawidłowo przyjął w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, iż w świetle art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba że jest to zmiana o charakterze jednorazowym, tymczasowym, trwająca do 1 roku. W konsekwencji zasadnie stwierdzono, że realizacja inwestycji objętej wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku czy też brak konieczności wykonania określonych robót w tym budynku jak i w jego otoczeniu oraz tożsamość funkcji budynku letniskowego i mieszkalnego nie uprawniają do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, a organ administracji publicznej zobowiązany jest taki wniosek rozpoznać merytorycznie przez ustalenie żądanych warunków lub odmowę ich ustalenia w drodze decyzji administracyjnej.

Wyjaśnienia wymaga, iż w świetle podstawowych zasad postępowania administracyjnego strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia (co do istoty) sprawy stanowiącej przedmiot postępowania, natomiast umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa postępowanie administracyjne podlega umorzeniu tylko wtedy, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Ze względu na ustrojową zasadę - prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 kpa przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco. W wyroku z dnia 16 stycznia 1992 r., SA 1289/91, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Od bezprzedmiotowości postępowania należy odróżnić bezzasadność żądania strony. Ta ostatnia wiąże się z niespełnieniem przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia w trybie decyzji administracyjnej. Organ administracji stwierdzając bezzasadność żądania strony, nie może umorzyć postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a jest zobowiązany do wykazania bezzasadności żądania strony w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 479-480). W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co istoty, a nie prowadzić do jej umorzenia.

Mając na uwadze powyższe należy uznać, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 59 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 105 § 1 kpa są niezasadne, a Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, wskazując na konieczność merytorycznego załatwienia sprawy.

Na marginesie wypada wskazać, że Sąd I instancji, z powołaniem się na przedstawioną argumentację, zasadnie przyjął istnienie tożsamości funkcji w przypadku budynku letniskowego i budynku mieszkalnego. W takiej sytuacji o zmianie sposobu użytkowania budynku świadczyć będzie bowiem co do zasady jego przeznaczenie na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych właściciela i jego rodziny. Tę ewentualną zmianę sposobu użytkowania budynku należy przy tym rozumieć w kategoriach prawnych związanych przede wszystkim z kwestią ujęcia budynku w ewidencji gruntów i budynków oraz wymiaru podatku od nieruchomości.

Za zasadne należy natomiast uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, jednak nie mogą one wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada on – z przyczyn wcześniej wskazanych – prawu.

Otóż należy zwrócić uwagę, że na etapie postępowania odwoławczego za stronę postępowania prowadzonego z wniosku T. S. uznani zostali nabywcy przedmiotowej nieruchomości – E. Ż.-W. i A. W., którzy również zainteresowani byli zmianą sposobu użytkowania budynku z letniskowego na mieszkalny, jednak oświadczyli, że w związku z tą zmianą planowane jest przeprowadzenie szeregu prac budowlanych.

Rozpoznając skargę Sąd I instancji słusznie wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego na mieszkalny zostało wszczęte na wniosek T. S., zaś E. Ż.-W. i A. W. uprawnieni byli do wystąpienia z odrębnym wnioskiem, który uwzględniałby ich własne zamierzenia w stosunku do nieruchomości. Jednocześnie Sąd ten, odnosząc się do zakresu zamierzeń budowlanych nowych właścicieli nieruchomości stwierdził, że "przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania miałaby de facto polegać na wykonaniu konkretnych robót budowlanych, które w ocenie skarżących miałyby przekształcić dom letniskowy w mieszkalny (...). Należy więc rozważyć, czy przedmiotowy wniosek T. S. został właściwie wypełniony i sformułowany (nie podano w nim zakresu robót budowlanych)". Analiza powyższego stwierdzenia daje podstawy do przyjęcia, że Sąd I instancji nakazał zbadanie wniosku T. S. celem ustalenia, czy wnioskodawca nie przewidywał dokonywania robót w takim zakresie, w jakim przewidzieli to nowi właściciele nieruchomości. Zasadnie zatem zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie organ, że skoro wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przez T. S. i fakt zbycia działki nie zmienił charakteru, w jakim podmiot ten występował w postępowaniu administracyjnym, a decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może zostać wydana niezależnie od prawa do terenu, to plany aktualnych właścicieli nieruchomości co do ewentualnego zamierzenia inwestycyjnego mogą być przedmiotem wyłącznie odrębnego postępowania, w którym będą oni występować jako wnioskodawcy. W konsekwencji podkreślenia wymaga, że w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek T. S. rozpatrzeniu podlega wniosek według treści nadanej przez wnioskodawcę i brak jest podstaw do dokonywania analizy treści żądania w kontekście zamierzeń inwestycyjnych innych podmiotów, tym bardziej, że jak słusznie zauważył Sąd I instancji na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie występuje instytucja "przejęcia" czy też "przeniesienia" wniosku o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. jak w pkt 2.