III SA/Po 368/13

Uzasadnienie

W dniu 30 sierpnia 2011 r. podczas kontroli pasa drogowego ul.[...] w P. stwierdzono zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie nośnika reklamowego o łącznej powierzchni 54,00 m2 w pasie drogowym drogi powiatowej ul.[...] w P. Reklama ta została umieszczona bez zezwolenia Zarządu Dróg Miejskich.

Ze zdjęć wykonanych podczas kontroli oraz wykonanych pomiarów wynika jednoznacznie, że przedmiotowa reklama znajduje się w pasie drogowym - została umieszczona w niewielkiej odległości od krawędzi jezdni na nieruchomości oznaczonej nr geod. - obręb Ch., działka nr [...]. Nieruchomość ta zgodnie z ewidencją gruntów jest zajęta pod drogę. Ustalono, że przedmiotowa reklama stanowi własność firmy: C. C. P. Sp. z o.o. ul. [...] [...], [...]

Pomiarów dokonano odbiornikiem GPS marki Topcon o numerze fabrycznym 596-01890, posiadającym świadectwo instrumentu z dnia 23 listopada 2009 r. oraz dalmierzem laserowym Hilti PD 32 o numerze seryjnym 34705370, posiadającym certyfikat kalibracji z dnia 23 czerwca 2010 r.

W związku z powyższym w dniu 30 sierpnia 2011 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego przez reklamę, o czym poinformowano właściciela reklamy - firmę C. C. P. Sp. z o. o.

W dniu 27 września 2011 r. organ I instancji przeprowadził oględziny miejsca ustawienia nośnika reklamowego w pasie drogowym. W czynnościach tych uczestniczyli przedstawiciele ZDM oraz P. M., pełnomocnik spółki. Ustalono wówczas usunięcie reklamy z pasa drogowego.

Pismem z dnia 13 grudnia 2011 r. spółka poinformowała ZDM, że stroną postępowania powinien być R. G., a nie C. C. P. Sp. z o.o.

W tej sytuacji ZDM pismem z dnia 9 lutego 2012 r. zawiadomił R. G. o wszczęciu w dniu 30 sierpnia 2011 r. postępowania z urzędu o wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia.

Ponieważ do dnia 31 sierpnia 2012r. R. G. nie złożył żadnych dodatkowych wyjaśnień, organ I instancji przystąpił do wydania decyzji administracyjnej z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], mając na uwadze przepisy ustawy o drogach publicznych przewidujące, iż za zajęcie pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi pobiera się karę pieniężną.

Organ w uzasadnieniu, opisał stan faktyczny i prawny sprawy oraz przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Przy naliczaniu kary organ kierował się treścią art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115), na podstawie którego zarządca drogi za zajęcie pasa drogowego wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 6 tegoż przepisu. Powołany art. 40 ust. 6 ustawy, stanowi natomiast, że opłata za zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego oraz stawki opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego.

W sprawie zastosowano stawkę wynikającą z § 4 Uchwały Nr XL V/469/IV/2004 Rady Miasta Poznania z dnia 25 maja 2004 r. w wysokości l,00zł za 1m2 na 1 dzień - w przypadku zajęcia pasa drogi powiatowej a taką jest ul. [...]

Odwołanie złożył w terminie R. G. Wskazał między innymi, iż jego zdaniem w zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez wymierzenie mu kary pieniężnej w sytuacji, gdy nie był właścicielem nośnika reklamowego; art. 10 k.p.a. poprzez wymierzenie kary pieniężnej za reklamę posadowioną w pasie drogowym za okres, w którym nie był strona postępowania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji dokonał prawidłowych wyliczeń kary za zajęcie pasa drogowego na potrzeby reklamy. Wobec tego, że ZDM szczegółowo przedstawił sposób wyliczenia kar, Kolegium odstąpiło od powtórzenia tych wyliczeń.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego w kwestii określenia granic pasa drogowego przez osobę nie posiadającą ku temu specjalnych uprawnień, SKO wyjaśniło, że ustawa o drogach publicznych nie nakłada takiego obowiązku na pracowników ZDM. Nadto zarządca drogi jest właściwym podmiotem do wskazania granic pasa drogowego w sprawie. Posiłkowo w aktach sprawy znajdują się zdjęcia nośnika reklamowego, z których ewidentnie wynika, że znajduje się on w przedmiotowym pasie drogowym oraz wydruk z IGeoMap. Jednak najważniejszym dowodem jest wyciąg z mapy zasadniczej, na której naniesiono przedmiotowy pas drogowy (ul. [...]) oraz miejsce posadowienia przedmiotowego nośnika reklamowego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez wymierzenie mu kary pieniężnej w sytuacji, gdy nie był właścicielem nośnika reklamowego, Kolegium podniosło, że postępowanie w powyższej sprawie winno być wszczęte w dniu pierwszej czynności - czyli w omawianym przypadku w dniu kontroli, czyli dnia 30 sierpnia 2011 r. i tak też się stało w przedmiotowym przypadku. Nadto zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało przesłane R. G. W skardze do Sądu administracyjnego strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, 28, 77 § 1, 81, 80, 8, 107, 10, 61 k.p.a. oraz art. 4 pkt 1 oraz art. 34 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu skargi, podniesiono m.in., że w aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu, na podstawie którego można byłoby przypisać własność nośnika reklamowego zarówno C. C. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., jak i R. G.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r-Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrole administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji i postanowień z prawem. W Wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego.

Zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego przez jej uchylenie, gdyż organ wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 k. p. a. i art. 77 k. p. a. nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przede wszystkim organ nie ustalił stron postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 28 k.p.a stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu, na który żąda czynności organu lub, którego dotyczy postępowanie. Postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia musi być poprzedzone prawidłowym ustaleniem jego stron.

Jak zasadnie w skardze podniesiono, w aktach administracyjnych sprawy nie ma żadnego dokumentu, na podstawie którego można byłoby przypisać własność nośnika reklamowego zarówno C. C. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w stosunku do której organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w dniu 30 sierpnia 2011 r. i poinformował o tym spółkę w dniu 12 września 2011 r. jak i R. G. w stosunku do którego zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone dopiero w dniu 28 lutego 2012 r., już po przeprowadzeniu całego postępowania wyjaśniającego.

Nie wiadomo z jakich przyczyn Zarząd Dróg Miejskich ustalił już w dniu kontroli pasa drogowego, iż to C. C. P. jest właścicielem nośnika reklamowego, a następnie uznał, iż nośnik ten nie stanowi jednak własności spółki, lecz stanowi własność kogoś innego, tj. skarżącego R. G. Można się jedynie domyślać, że organ dokonał zmiany stron postępowania na skutek pisma z dnia 15 grudnia 2011 r., w którym to pełnomocnik C. C. P. Sp. z o.o. wskazał, iż kompetencje do udziału w postępowaniu i składania wyjaśnień ma R. G. Oświadczenie takie, może stanowić jedynie przejaw taktyki procesowej spółki, która do tej chwili była przez ZDM traktowana jako strona postępowania, a co za tym idzie była zagrożona karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego pod reklamę bez zezwolenia. Nie można negować, że R. G. powinien być stroną tego postępowania, jednak ani z akt administracyjnych, ani z uzasadnienia decyzji organu I instancji, uzasadnienia decyzji SKO nie wynika powód uznania go za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego. Z całą pewnością oświadczenie spółki, która jest osobiście zainteresowana uniknięciem kary i była uznawana za stronę przez ZDM, to za mało, by przypisać status strony komukolwiek, w tym skarżącemu.

Z działań organów może płynąć wniosek, że równie dobrze C. C. P. Sp. z o.o. mogłaby wskazać każdą inną firmę reklamową i Zarząd Dróg Miejskich nałożyłby na nią karę pieniężną. Wydając decyzję administracyjną, której przedmiotem jest kara pieniężna organ administracji powinien ustalić w sposób wnikliwy kto jest właścicielem nośnika reklamowego stanowiącego przedmiot sporu i dać temu wyraz w zgromadzonym materiale dowodowym oraz uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Ustalenia nie mogą być oparte na samych, niczym nie podpartych twierdzeniach zainteresowanych w sporze.

W tym miejscu należy podkreślić, że organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do tego zarzutu, choć ustalenie strony jest kluczowe w sprawie. Brak wyjaśnienia tej kwestii, nie tylko narusza art. 28 k.p.a., ale stanowi również naruszenia art. 107 § 3, 77, 7 k.p.a. i stanowi o tym, że organ nie dokonał żadnych ustaleń w tym przedmiocie, co ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ wbrew swoim twierdzeniom naruszył też art. 10 k.p.a. Wypada podkreślić, że realizacja zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., t.j. obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przejawia się w prawie do inicjowania postępowania oraz prawie wypowiadania się co do treści żądania, ale także w prawie do uczestniczenia w czynnościach podejmowanych przez organ, zwłaszcza prawie do uczestniczenia przy oględzinach. Nie chodzi tutaj zatem jedynie o prawo bycia obecnym, ale prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego przez stronę poprzez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78 k.p.a.), a przez to - wpływ na stosowanie normy praw materialnego lub procesowego. Przez udział w postępowaniu administracyjnym należy zatem rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też w czynnościach decydujących. W niniejszym postępowaniu skarżący został tego prawa pozbawiony, bowiem o wszczęciu postępowania administracyjnego, którego organ uczynił go stroną, został poinformowany w dniu 28 lutego 2012 r., a więc de facto już po zakończeniu najważniejszych w sprawie czynności, tj. oględzinach które były przeprowadzone w dniach 30 sierpnia 2011 r. oraz 27 września 2011 r. Nie można przy tym uznać, że dokonanie oględzin w dniu 27 września 2011 r. należy do tzw. czynności wstępnych, które organ może przeprowadzić jeszcze przed wszczęciem postępowania. Zatem, organy dopuściły się uchybienia przepisom postępowania, w szczególności art. 61 w zw. z art. 10 k.p.a., bowiem nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania bez uprzedniego zawiadomienia stron o jego wszczęciu. Trzeba pamiętać, że prawu strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, towarzyszy obowiązek organu prowadzącego to postępowanie, zawiadomienia strony o wszczęciu, ale także prowadzeniu postępowania, prawie strony dostępu do akt sprawy, prawie do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. To uchybienie nie stanowiło jednak podstawy do uchylenia kontrolowanej decyzji, albowiem w ocenie Sądu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę poczynione przez Sąd powyżej uwagi, a w szczególności dokona prawidłowego ustalenia stron postępowania i da temu wyraz w aktach administracyjnych sprawy (materiale dowodowym), jak i w uzasadnieniu decyzji administracyjnej.

Niewyjaśnienie przez organ, kto jest stroną postępowania administracyjnego jest naruszeniem art. 28 k. p. a. w związku z art. 7 k. p. a. i art. 77 § 1 k. p. a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.