II GSK 393/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 821/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenia przepisów o transporcie drogowym: 1/ uchylił zaskarżoną decyzję, 2/ stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu i 3/ zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W dniu [...] maja 2010 r. w miejscowości N., na drodze krajowej nr [...], funkcjonariusze inspekcji transportu drogowego skontrolowali samochód ciężarowy marki MAN o nr rej. [...] należący do D. P., którym dwaj kierowcy: M. Dz. i M. Cz. wykonywali przewóz [...] kg jabłek na trasie [...] na podstawie wypisu z zaświadczenia nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne, udzielonego D. P. W toku kontroli ustalono braki w dokumentacji kierowców, a w toku dalszego postępowania stwierdzono brak aktualnych badań psychologicznych kierowcy M. Cz. oraz brak licencji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie właściwych przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.) dalej powoływanej jako "u.t.d." nałożył na D. P. karę pieniężną w kwocie 8.500 zł za wykonywanie transportu drogowego bez licencji i wykonywanie tego transportu z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne. Organ stwierdził, że w dniu kontroli strona wykonywała przewóz drogowy rzeczy wymagający licencji, której strona nie miała. Skontrolowany przewóz nie mógł być uznany za przewóz na potrzeby własne, ponieważ jeden z kierowców pojazdu nie był pracownikiem strony zatrudnionym na podstawie umowy o pracę. Kierowca M. Cz. nie posiadał aktualnych badań psychologicznych, niezbędnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.

W odwołaniu strona zakwestionowała nałożenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów u.t.d. polegające na wykonywaniu w dniu kontroli przewozu drogowego rzeczy bez licencji. Wyjaśniła, że był to przewóz na potrzeby własne, bowiem kierowca wykonujący umowę zlecenia był zatrudniony tylko do rozładunku towaru, zaś pojazdem miał kierować pracownik. Ponieważ pracownik kierujący pojazdem poczuł się źle, jednorazowo zastąpił go drugi członek załogi. W odwołaniu podkreślono, że wymierzenie kary pieniężnej spowoduje zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej powoływanej jako "k.p.a." oraz art. 4 pkt 3 i 4, art. 5 ust. 1, art. 87 ust. 1 i 3, a także art. 92 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 u.t.d. "utrzymał zaskarżoną decyzję w kwestionowanym zakresie w mocy".

Organ odwoławczy uznał, że kierowca skontrolowanego samochodu – M. Dz. nie był w dniu kontroli drogowej pracownikiem strony, gdyż wykonywał umowę zlecenia. Pojazd nie był zatem prowadzony przez pracownika strony w rozumieniu przepisów kodeksu pracy. Należało więc przyjąć, że w dniu kontroli rzeczywiście był wykonywany przewóz rzeczy wymagający licencji, nie zaś przewóz na potrzeby własne. W ocenie organu odwoławczego w okolicznościach sprawy nie wystąpiła przesłanka z art. 93 ust. 7 u.t.d., ponieważ stwierdzone naruszenie nie powstało w wyniku zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć. Strona miała wpływ na zaistniałe naruszenia prawa i mogła tak zorganizować przewóz, aby do nich nie doszło. Fakt zamiany kierowców prowadzących samochód nie należy do okoliczności wymienionych we wspomnianym przepisie, bowiem obaj kierowcy posiadali uprawnienia do kierowania pojazdami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. D. P. argumentował, że poddany kontroli przewóz drogowy spełniał cechy przewozu na potrzeby własne, niewymagającego licencji. Skarżący nie mógł przewidzieć, że kierowca samochodu poczuje się źle i o prowadzenie go poprosi pracownika skarżącego – co było sytuacją jednorazową. Organ uniemożliwił wnoszącemu skargę wypowiedzenie się odnośnie zabranego materiału dowodowego i poczynionych ustaleń, gdyż wydał decyzję przed upływem terminu udzielonego stronie na wypowiedzenie się.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko w tej sprawie.

Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że narusza ona przepisy k.p.a., w tym art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Sąd wskazał, że kontrola drogowa w wyniku której stwierdzono naruszenia powoduje wszczęcie jednej sprawy administracyjnej. Z poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryny prawa wynika koncepcja niepodzielności decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie przepisów u.t.d. Skoro decyzja taka jest niepodzielna, to zadaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wynikającym z art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a., było rozpatrzenie odwołania strony w całokształcie sprawy i w ramach jej dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ II instancji nie mógł ograniczyć się do rozpoznania sprawy tylko w zakresie zarzutów odwołania sformułowanych przez stronę, czyli w sprawie niniejszej w części dotyczącej kary pieniężnej za brak licencji (8.000 zł), ponieważ kara pieniężna nałożona decyzją organu I instancji opiewa na kwotę 8.500 zł. Zatem jeżeli decyzja organu I instancji załatwiła jedną sprawę administracyjną co do istoty, to organ II instancji nie mógł wydać decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w "zakwestionowanym zakresie". Rozstrzygnięcie to jest sprzeczne z art. 138 § 1 k.p.a., gdyż takiego rozstrzygnięcia ten przepis prawa nie przewiduje. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może wydać decyzję, w której albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji albo umarza postępowanie odwoławcze.

Sąd pierwszej instancji uznał także za zasadne zarzuty naruszenia czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), bowiem organ II instancji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., doręczonym dnia [...] lutego 2011 r. powiadomił stronę o możliwości zgłaszania żądań oraz wniosków dowodowych w terminie 7 dni, a następnie, nie czekając na stanowisko strony, już w dniu [...] lutego 2011 r. wydał zaskarżoną decyzję. Sąd ocenił, że organ uchybił art. 10 i 8 k.p.a., bowiem złożone przez stronę w przepisanym terminie 7 dni i nie rozpatrzone dowody mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w kontekście art. 93 ust. 7 u.t.d.

Sąd pierwszej instancji polecił organowi zastosować się do wyroku poprzez wydanie decyzji administracyjnej mieszącej się w katalogu przewidzianym w art. 138 k.p.a. oraz odnieść się do dowodów przedstawionych przez stronę i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

II

Skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego.

Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną powołał się na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej zwanej p.p.s.a. i zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek organ odwoławczy nie uwzględnił dowodów przedłożonych przez stronę, i nie ocenił ich w aspekcie art. 93 ust. 7 u.t.d.,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego nie mógł wydać na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w zakwestionowanym zakresie.

Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że nie powinno w sprawie budzić wątpliwości, że w dniu kontroli strona wykonywała transport drogowy rzeczy, a nie przewóz drogowy na potrzeby własne. Wykonując transport drogowy rzeczy strona nie posiadała licencji i zaświadczenia o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne, a zatem zasadnie i prawidłowo stwierdzone naruszenia prawa skutkowały nałożeniem na nią kary pieniężnej w kwocie 8.500 zł. Nie było też w okolicznościach stanu faktycznego podstaw do zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d., co organ wyjaśnił w decyzji i podtrzymał w skardze kasacyjnej.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną w sytuacji wniesienia przez stronę odwołania kwestionującego tylko część decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym (brak licencji) organ odwoławczy był zobowiązany rozpatrzeć sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych odwołaniem i wydać decyzję w granicach odwołania. Z wymienionych powodów zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony.

D. P. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a wyrażone w nim poglądy prawne są trafne.

Na wstępie wskazać należy, że od decyzji administracyjnych w szczególności dotyczących nakładania kar administracyjnych, wymagana jest precyzja i pełna zgodność z przepisami prawa procesowego. Musi bowiem być absolutnie jasne, czy i w jakim zakresie decyzja jest prawomocna oraz co i w jakim zakresie jest przedmiotem kontroli instancyjnej.

Gdy chodzi o nakładanie kar pieniężnych w transporcie drogowym Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej związanej z uchybieniami stwierdzonymi w wyniku jednej kontroli na drodze lub w przedsiębiorstwie, zapoczątkowuje jedną sprawę administracyjną. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i był prezentowany w licznych wyrokach: np. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08, wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1109/08, wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II GSK 46/09, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 94/09.

Zauważyć należy, że przedmiotem omawianych spraw jest nałożenie kary pieniężnej za naruszenia prawa stwierdzone w wyniku przeprowadzonej kontroli. Zatem sprawa jest jedna, a naruszeń prawa badanych w toku tej sprawy może być wiele. W wyniku rozpoznania sprawy zgodnie z art. 92 ust. 1 i ust. 2 u.t.d., nałożona zostaje jedna kara pieniężna, którą wylicza się, co do zasady, poprzez zsumowanie kar jednostkowych za poszczególne naruszenia. Ta jedna kara pieniężna nie wynika jednak z prostego zsumowania kar za poszczególne naruszenia, bowiem jej górna granica jest zawsze ograniczona do kwoty określonej w ustawie, tj. kwoty 15.000 zł przy kontroli drogowej lub 30.000 zł przy kontroli w przedsiębiorstwie. Oznacza to, że niezależnie od ilości uchybień oraz wysokości kar za poszczególne uchybienia, kara orzeczona w wyniku jednej kontroli ma określoną górną granicę i nie może przekroczyć kwoty określonej w ustawie. Nie chodzi więc o wiele spraw i wiele pojedynczych kar, tylko o jedną sprawę, spowodowaną niekorzystnym dla strony wynikiem kontroli oraz jedną karę za wszystkie stwierdzone uchybienia. Sposób obliczenia wysokości tej kary ustawodawca określa w ustawie: stanowi ona sumę kar za poszczególne naruszenia, ale nie może przekraczać wysokości granicznych dla danego rodzaju kontroli.

W tej sytuacji wniesienie odwołania przez stronę powoduje zaskarżenie całej decyzji o karze i konieczność orzeczenia przez organ II instancji o całej sprawie administracyjnej, gdyż jak wskazano wyżej decyzja o karze z uwagi na sposób uregulowania jej górnej granicy, jest niepodzielna. Zakaz reformationis in peius określa dopuszczalne granice działania organu II instancji. Jeżeli strona zakwestionowała zasadność objęcia karą tylko niektórych uchybień, zaś co do innych nie wniosła zastrzeżeń, organ II instancji najczęściej nie musi w tym zakresie prowadzić szczegółowego postępowania. Powinien jednak wskazać, że niektóre z zarzucanych naruszeń nie są kwestionowane, zatem kary jednostkowe za te naruszenia brane pod uwagę przy obliczeniu kary końcowej są niesporne. Dostrzeżenie błędów w decyzji, także takich, których strona sama nie dostrzegła powinno, zgodnie z zasadą ogólną, prowadzić do ich korekty z zastrzeżeniem respektowania wskazanego wyżej zakazu reformationis in peius. Zatem kwestionowanie w odwołaniu tylko niektórych składników kary ani nie powoduje uprawomocnienia się decyzji co do pozostałych naruszeń, ani nie ogranicza zakresu kontroli organu II instancji. Kontrola ta przy decyzji niepodzielnej, a taka jest decyzja w zakresie kary nakładanej na podstawie u.t.d., obejmuje całość sprawy administracyjnej i całość orzeczenia o karze. W tym stanie rzeczy wadliwa jest sentencja decyzji organu II instancji, zgodnie z którą organ "utrzymuje zaskarżoną decyzję w kwestionowanym zakresie w mocy". Tak brzmiąca sentencja sugeruje, że w "zakresie niekwestionowanym" decyzja jest już prawomocna, a sprawa w tym zakresie nie była przedmiotem kontroli, co jak wyjaśniono wyżej jest niezgodne z prawem.

Reasumując, wniesienie odwołania od decyzji o nałożeniu kary, niezależnie od treści odwołania, powoduje kontrolę instancyjną całej sprawy i konieczność orzeczenia o całej decyzji organu I instancji, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 lub 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeżeli decyzja jest zgodna z prawem organ utrzymuje ją w mocy w całości, jeżeli natomiast uznaje, że niektóre składniki kary (kary jednostkowe) są przy obliczeniu kary uwzględnione nieprawidłowo, uchyla całą decyzję i orzeka na nowo o karze z uwzględnieniem koniecznych zmian wpływających na wysokość orzeczonej kary. Może to prowadzić, po uchyleniu całej decyzji, do wydania decyzji zmieniającej po korekcie obliczeń lub po umorzeniu postępowania I instancji w zakresie niektórych uchybień.

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia poprzez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest nieusprawiedliwiony, bowiem rozstrzygnięcie organu II instancji było wadliwe.

Nieusprawiedliwione są także dalsze zarzuty procesowe dotyczące błędnego uznania przez Sąd, iż organ z naruszeniem prawa nie uwzględnił dowodów zaprezentowanych przez stronę, co do okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 93 ust. 7 u.t.d. Jest oczywiste, że skoro organ II instancji wydał decyzję przed otrzymaniem pisma strony, to nie brał pod uwagę jego treści przy wydawaniu decyzji. Takie działanie jest sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego i powoduje, że uprawnienia strony stają się fikcją, co nie może być aprobowane przez Sąd.

Wskazać też należy, że wywody organu na temat niemożności zastosowania w sprawie niniejszej art. 93 ust. 7 u.t.d. są bardzo lakoniczne i powierzchowne i nie wyjaśniają w sposób wystarczający stanowiska organu. Na marginesie jedynie i nie przesądzając rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej, zauważyć należy, że nagła choroba "etatowego" kierowcy i zastąpienie go przez innego pracownika, posiadającego uprawnienia do kierowania, w przypadku przewozu towaru łatwo psującego się, co do zasady może stanowić okoliczność, o której mowa w art. 93 ust. 7 u.t.d., zatem nieuwzględnienie tej okoliczności wymaga bardzo szczegółowego wyjaśnienia przyczyn takiego stanowiska.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.