I OSK 2138/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 359/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę B. J. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Przedmiotem skargi B. J. jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Jarosławskiego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Gminy Miejskiej J. z przeznaczeniem na realizację cmentarza komunalnego prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...] miasta J., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3799 ha przysługującego B. J. oraz ustalającej z tytułu wywłaszczenia tej nieruchomości odszkodowania w rzecz dotychczasowej właścicielki w kwocie 59 614,00 zł.

Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty Jarosławskiego z dnia [...] marca 2010 r. orzekającą o wywłaszczeniu nieruchomości. Starosta Jarosławski po ponownym rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta J., decyzją z dnia [...] 11.2010 r. [...] orzekł jak wskazano na wstępie. Wydanie powyższej decyzji zostało poprzedzone uzyskaniem stosownej opinii rzeczoznawcy majątkowego oraz przeprowadzeniem rozprawy administracyjnej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Obszaru ograniczonego od wschodu linią PKP, od południa ulicą Szczytniańską, od zachodu ulicą Lotników i od północy ulicą Krakowską", zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta J. z dnia 28 listopada 2005 r. (opublikowaną w Dz.Urz. Województwa Podkarpackiego Nr [...], poz. [...]), ww. działka przeznaczona została pod budowę cmentarza komunalnego. W związku z tym, że decyzja o wywłaszczeniu musi ustalać również wysokość odszkodowania, organ I instancji działając zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) zwanej dalej ustawą, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie stosownej opinii, określającej wartość przedmiotowej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy J. H. w operacie szacunkowym z dnia 7 lipca 2010 r., będącym operatem aktualizacyjnym, stwierdził, że wartość rynkowa niezabudowanej nieruchomości położonej w obrębie nr [...] miasta J., oznaczonej jako działka nr [...], wynosi 59 614,00 zł. Przed sporządzeniem operatu aktualizacyjnego, rzeczoznawca majątkowy dokonał w dniu 5 lipca 2010 r. ponownych oględzin tej nieruchomości, w czasie których ustalił, że jest ona użytkowana rolniczo i nie posiada żadnych urządzeń infrastruktury technicznej. Na działce tej rośnie 6 orzechów włoskich.

Skargę na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] złożyła B. J. wnosząc o jej uchylenie w całości, jako naruszającej prawo. Zaskarżonej decyzji zarzuciła przepisów art. 2, art. 7, art. 21, art. 30, art. 64, art. 77 ust. 1, art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 112 ust. 3, art. 114 ust. 1, art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 1, art. 131 ust. 1, art. 134 ust. 1 i 4, art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty skargi nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz znane były organowi w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku oddalającym skargę wskazał, że w przedmiotowej sprawie kwestią sporną pozostaje sprawa sposobu ustalenia ceny spornej nieruchomości – a w następstwie tego wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Sąd stwierdził, że organ II instancji w zaskarżonej decyzji kompleksowo dokonał oceny treści operatu szacunkowego pod kątem elementów, jakie powinien on zawierać i ocenę tę Sąd podziela. Treść operatu nie budzi zastrzeżeń Sądu. Wartość wywłaszczonego gruntu rzeczoznawca majątkowy ustalił w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej dla alternatywnego sposobu użytkowania gruntu, wynikającego z jego przeznaczenia w planie miejscowym. Przeznaczenie wpłynęło na zwiększenie wartości gruntu, który do czasu wywłaszczenia był gruntem rolnym. Przeznaczenie go pod budowę cmentarza spowodowało, że wzrosła jego wartość, co zostało uwzględnione przez biegłego w operacie. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z zasadą wynikającą z Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny, do których stosowania zobligowani są rzeczoznawcy majątkowi, do porównań należy wykorzystać nieruchomości podobne, będące przedmiotem obrotu w okresie najbliższym poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. W tej sytuacji, nie budzi zastrzeżeń przyjęcie do ustalenia średniej ceny 1 m² gruntu w próbce reprezentatywnej transakcji z 2008 i 2009 roku. Określając wartość działki biegły wziął pod uwagę 12 cen transakcyjnych sprzedaży nieruchomości podobnych nabywanych przez Gminę Miejską J. pod budowę cmentarza w latach 2008–2009, dokonał również korekty przy zastosowanie wskaźnika wzrostu cen nieruchomości.

W ocenie Sądu, nie można się zgodzić ze skarżącą w kwestii nieprawidłowości wyceny rzeczoznawcy, jaką, jak twierdzi skarżąca, strona wykazała przedstawiając swoje w tym zakresie operaty. Sąd zwrócił uwagę na fakt, że operaty przedstawione przez skarżącą w trakcie postępowania administracyjnego sporządzone zostały do zupełnie innych celów niż wycena nieruchomości w przedmiotowej sprawie. Ponadto budzi uzasadnione wątpliwości Sądu fakt oznaczenia tak skrajnie różnych cen spornej nieruchomości w przedstawionych operatach. Wartość działki z przeznaczeniem w planie pod budownictwo mieszkaniowe pod kątem zabezpieczenia wierzytelności kredytodawcy została określona na kwotę 190 701,00 zł, natomiast wartość działki przeznaczonej do sprzedaży na kwotę 74 471,00 zł. Zdaniem Sądu, już z tych względów wskazać należy, że operaty te nie mogły zostać wykorzystane jako środek dowodowy w postępowaniu wywłaszczeniowym.

Nie można dokonać porównania operatów przestawionych przez skarżącą z operatem, który stał się podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie a co się z tym łączy, wbrew twierdzeniu skarżącej, wysnuć tezy o nieprawidłowości operatu sporządzonego przez J. H., także z uwagi na to, że operaty przedstawione przez skarżącą obejmują 3 działki o nr [...] o łącznej powierzchni 4391 m², cena określona w operacie J. H. obejmuje natomiast działkę [...] o pow. 0,3799 ha. Inny jest więc przedmiot i zakres wyceny wskazanych powyżej operatów. W przedmiotowej sprawie, co także jednoznacznie Sąd podkreślił, porównanie operatów nie jest możliwie, także z uwagi na fakt, że zastosowano w nich różne metody wyceny gruntu, w operacie J. H. metodę korygowania ceny średniej, natomiast w operatach sporządzonych przez M. S. metodę porównywania parami.

Kolejną kwestią wymagającą poruszenia jest okoliczność, że stosownie do treści art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. W świetle tego przepisu operaty sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. z dnia 2 lutego 2009 r. mogły zostać wykorzystane do celu w jakim zostały sporządzone do dnia 2 lutego 2010 r. Po upływie tego okresu operat może być wykorzystywany jedynie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, co następuje poprzez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, a nie miało to miejsca w przedmiotowej sprawie. Tak więc w chwili wydawania decyzji przez organ I instancji operaty przedstawione przez skarżącego były nieaktualne i ten fakt przesądza o braku ich przydatności w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej, jakoby organy ustalały odszkodowanie na podstawie przyjmowanej "w ciemno", wskazanej w operacie szacunkowym wartości wywłaszczonej nieruchomości, Sąd wskazał, że nie było podstaw do tego, aby organ posiadając środek dowodowy w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego – osobę posiadającą wiadomości specjalne i wiedzę stricte z tego z zakresu, specjalizującym się w tej właśnie dziedzinie, dokonywał sam oszacowania ceny nieruchomości, na co wskazuje skarżąca w skardze. Ocena operatu dokonywana jest przez organ we własnym zakresie, poza przypadkami szczególnych wątpliwości, z reguły nie wymagając poddania go weryfikacji zewnętrznej. Oczywistym jest, że prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ustawy). Organ administracji publicznej ma natomiast obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Taka ocena, dokonana prawidłowo przez organy administracji publicznej, stała się podstawa przyjęcia przez nie ceny wskazanej przez biegłego.

Z uwagi na powyższe za chybione Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 77 i 75 k.p.a. Jak wykazano powyżej organy wnikliwie i kompleksowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, biorąc pod uwagę wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Nie dopatrzył się również Sąd naruszenia żadnej z wskazanych w zarzutach skargi zasad zawartych Konstytucji RP – postępowanie administracyjne było prowadzone prawidłowo w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z uwzględnieniem przepisów postępowania administracyjnego.

Z powyższych względów, z uwagi na fakt, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., skargę oddalił.

Od powyższego wyroku B. J. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) i art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 7 i art. 8 i art. 10 i art. 77 § 1 i art. 80 i art. 85 k.p.a. – poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie; poprzez przyjęcie, że organy administracji orzekające w sprawie podjęły wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, rozpatrzyły wszystkie podnoszone zarzuty i w sposób dostatecznie klarowny wskazały motywy decyzji, w żaden sposób nie uniemożliwiły skorzystanie z uprawnień procesowych i tym samym nie naruszyły żadnych przepisów postępowania, w szczególności zaś nie naruszyły prawa strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 128 ust. 1 ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) – poprzez błędne ustalenie, iż przyznane skarżącej, jako osobie wywłaszczonej odszkodowanie zostało ustalone w wysokości odpowiadające wartości wywłaszczonej nieruchomości, pomimo faktu, że skarżąca przedstawiła dwie opinie biegłych wskazujące, iż przyjęta przez Starostę Jarosławskiego wysokość odszkodowania za wywłaszczone mienie jest rażąco zaniżona,

b) art. 130 ust. 1 u.g.n. – poprzez błędne przyjęcie przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości, jako nieruchomości przeznaczonej pod budowę cmentarza komunalnego, pomimo iż w otoczeniu nieruchomości rozwija się zabudowa jednorodzinna, co miało bezpośredni wpływ na wysokość przyznanego skarżącej odszkodowania, której w ocenie skarżącej zostało znacząco zaniżone w stosunku do cen porównywalnych nieruchomości,

c) art. 134 u.g.n. – poprzez nieuwzględnienie przy określaniu wysokości odszkodowania aktualnych cen kształtujących się w obrocie nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wywłaszczonej, co spowodowało znaczne zaniżenie wysokości przyznanego skarżącej odszkodowania,

d) art. 150 u.g.n. – poprzez nieokreślenie, dla ustalenia wysokości odszkodowania wartości rynkowej nieruchomości, w szczególności zaś brak uwzględnienia cen uzyskiwanych ze sprzedaży podobnych nieruchomości

e) art. 151 u.g.n. – poprzez przyjęcie iż przyjęte przez biegłego – J. H. w opinii ceny transakcyjne pozwalają na określenie najbardziej prawdopodobnej ceny wydzierżawianej nieruchomości, podczas gdy transakcjom tym, zawartym w ramach wywłaszczenia nie można przypisać przymiotu transakcji, w których strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz iż upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy

f) art. 157 ust. 4 u.g.n. – poprzez przyjęcie, iż w związku z przedstawionymi przez skarżącą operatami, organ nie był zobowiązany do dokonania oceny prawidłowości sporządzonego przez biegłego J. H. operatu, pomimo iż obowiązek taki wynika z art. 157 ust. 4 ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku nie uwzględnił faktu, iż organ I instancji przeprowadzając postępowania dowodowe nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla przedmiotu rozstrzygnięcia okoliczności. Nie jest słuszne twierdzenie WSA w Rzeszowie, że organy orzekające w sprawie podjęły bez wątpienia wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia sprawy. Jak wskazywała strona skarżąca, organ administracji I instancji nie zgromadził materiału dowodowego w sposób zgodny z regułami postępowania administracyjnego, z kolei organ II instancji nie rozpoznał zgłaszanego zarzutu naruszenia procedury gromadzenia materiału dowodowego. W szczególności w trakcie postępowania dowodowego, zawiadomieniem z dnia 20 maja 2009 r. Starosta Jarosławski poinformował skarżącą o mających się odbyć w dniu 3 czerwca 2009 r. o godzinie 9.45 oględzinach nie wskazując jednakże miejsca, w którym przeprowadzenie oględzin miało nastąpić. W następstwie powyższego skarżąca, pomimo iż stawiła się zgodnie z wezwaniem w miejscu oględzin, mając na uwadze, iż będąca przedmiotem oględzin nieruchomość stanowi obszar gruntu o powierzchni blisko 40 arów, de facto nie wzięła udziału w ich przeprowadzeniu, z uwagi na fakt, iż biegły przeprowadzał oględziny po jednej stronie nieruchomości, a skarżąca stawiła się po drugiej stronie. Tym samym skarżąca została pozbawiona uprawnienia, które stronie postępowania przyznaje art. 79 § 2 k.p.a.

Zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ administracji publicznej ustalając wysokość odszkodowania należnego za wywłaszczone grunty, zgodnie z art. 134 ustawy obowiązany jest przyjąć wartość rynkową nieruchomości. Uwzględniając w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualne kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Ponadto, zgodnie z art. 151 ustawy, "wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Mając na uwadze wskazane przepisy, skarżąca wskazuje, iż sporządzenie przez biegłego – J. H. operatu nastąpiło z pominięciem wskazanych wyżej przepisów. W szczególności nie można w przedmiotowym przypadku uznać, aby w operacie niniejszym ustalona została cena rynkowa wywłaszczonej nieruchomości, zwłaszcza uwzględniając dyspozycję przepisu zawartego w art. 151 ustawy. Zgodnie z niniejszym przepisem, wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku, a podstawą jej określenia są ceny transakcyjne, przy czym należy brać pod uwagę ceny transakcyjne zawarte pomiędzy podmiotami, które były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy. Mając zatem na uwadze wskazany wyżej przepis nie można podzielić poglądu WSA w Rzeszowie, jakoby sporządzenie przez biegłego J. H. operatu nastąpiło w sposób prawidłowy. W operacie podstawę określenia wysokości należnego skarżącej odszkodowania stanowiły ceny transakcyjne sprzedaży 12 nieruchomości, nabywanych przez Gminę Miejską J. pod budowę cmentarza w latach 2008-2009. Mając na uwadze, iż oferowane przez Gminę Miejską J. ceny za przedmiotowe nieruchomości, określone zostały przez powołanych przez nią biegłych, ich wysokość nie podlegała negocjacji, a w przypadku braku wyrażenia przez sprzedającego zgody na zaproponowane przez Gminę Miejską J. warunki, w stosunku do sprzedającego wszczynana była procedura wywłaszczeniowa, jak miało to miejsce w stosunku do skarżącej, uznać należy, iż nie można zgodzić się z tezą WSA w Rzeszowie, jakoby biegły dokonując wyceny wywłaszczonej nieruchomości oparł się o ceny transakcyjne zawarte pomiędzy podmiotami niezależnymi, działającymi bez przymusu oraz mającymi stanowczy zamiar zawarcia umowy. W analizowanych przez biegłego przypadkach sprzedający albo godził się na zaproponowaną przez Gminę Miejską J. cenę albo wszczynana była w stosunku do niego procedura wywłaszczeniowa. Zdaniem skarżącej nie można mówić w takim wypadku o niezależności stron, stanowczym zamiarze zawarcia umowy, niedziałaniu pod przymusem, czy w końcu o ustaleniu rynkowej wartości nieruchomości. Nie sposób również zauważyć, iż w przedmiotowej sprawie wywłaszczona nieruchomość nie była w żaden sposób eksponowana na rynku, co uniemożliwiło rzeczywiste ustalenie jej wartości. Tym samym skarżąca podnosi, iż operat sporządzony przez biegłego J. H., ustalający wysokość przyznanego skarżącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość sporządzony został z naruszeniem przepisów art. 128, 130, 134, 150 oraz 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Kwestionując przedłożone przez skarżącą operaty, WSA w Rzeszowie wskazał, iż sporządzone zostały one do zupełnie innych celów, aniżeli wycena nieruchomości w przedmiotowej sprawie oraz z uwagi na fakt, iż zawierają one różne ceny spornej nieruchomości nie mogły one zostać wykorzystane jako środek dowodowy w postępowaniu wywłaszczeniowym. Wskazać jednakże należy, iż w przypadku, gdy przedstawione operaty, dotyczące tej samej nieruchomości w sposób odmienny określają jej wartość, stanowi to przesłankę do wystąpienia do organizacji rzeczoznawców majątkowych celem oceny ich prawidłowości (wyrok NSA 14 marca 2007 r., I OSK 322/06 oraz wyrok NSA z 24 października 2002 r., I SA 619/01). Stanowisko powyższe koresponduje z treścią przepisu art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że zasadniczo organ powinien zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu szacunkowego w przypadku sporządzenia rozbieżnych operatów określających wartość tej samej nieruchomości dla celu jej wyceny. Powyższe oznacza, iż skoro przez skarżącą zostały złożone dwa operaty szacunkowe, określające wartość nieruchomości w sposób odmienny od wartości przyjętej przez biegłego powołanego przez organ, obowiązkiem organu było, w oparciu o dyspozycję zawartą w art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

W zapadłym orzeczeniu WSA w Rzeszowie wskazał, iż prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. Zdaniem WSA w Rzeszowie, jedynym uprawnieniem organu jest dokonanie oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek i braków. Tym samym chcąc podzielić argumentację prezentowaną przez WSA w Rzeszowie należałoby uznać, iż opinia biegłego nie podlega jakiejkolwiek kontroli merytorycznej organu prowadzącego postępowania, a określoną przez niego w opinii cenę jest on obowiązany zaakceptować w sposób bezwarunkowy, nawet w przypadku, gdyby oderwana była od cen obowiązujących dla podobnego typu nieruchomości, co w ocenie skarżącej ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Z poglądem takim, w ocenie skarżącej nie sposób się zgodzić. Pozostaje on również w sprzeczności z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 4 października 2006 r. (I OSK 417/06) NSA wskazał, iż "Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania". W dalszej części wyroku NSA wskazał iż "Proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. Ustalenie wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, którymi niewątpliwie dysponuje rzeczoznawca majątkowy. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Może między innymi zwrócić się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu". Mając zatem na uwadze wskazany wyżej wyrok NSA, fakt złożenia przez skarżącą operatów szacunkowych określających w sposób odmienny wartość wywłaszczonej nieruchomości, przyjąć należy, iż obowiązkiem organu było zweryfikowanie wyceny dokonanej przez biegłego J. H., czy to poprzez wrócenie się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości, bądź też do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki wymienione w art. 183 § 2 powołanej podstawy w tej sprawie nie wystąpiły.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., a wówczas rozpatrzeniu podlegają najpierw zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko wówczas gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, bądź też nie został skutecznie podważony możliwa jest ocena stosowania przepisów prawa materialnego.

Jako niezasadne uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty naruszenia przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy ustrojowej z dnia 25 lipca 2002 r., art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 6-8, 10, 77 § 1, art. 80 i 85 k.p.a.

Pierwszy z powołanych, jako naruszony, przepis art. 1 § 1 p.u.s.a. określa zakres regulacji stanowiąc, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Z kolei przepis art. 3 § 1 określa właściwość sądów administracyjnych, które w myśl tego przepisu sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 359/11 oddalił skargę B. J. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2011 r., co oznacza, że dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego, a uznając ją za zgodną z prawem zastosował środek przewidziany w art. 151 p.p.s.a.

To że nie zastosował środka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. – jak tego domaga się skarżąca – nie oznacza, że nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 p.p.s.a.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów k.p.a. przez organy, czego zdaniem skarżącej nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, należy stwierdzić, że postępowanie przed organami, w wyniku którego wydano zaskarżoną decyzję zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad zawartych w art. 7-8 k.p.a., z udziałem strony (art. 10) oraz po wyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy przy pomocy dostępnych środków dowodowych, a ocena materiału dowodowego znalazła odzwierciedlenie zarówno w uzasadnieniu decyzji jak i obszernym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarżąca była nie tylko zawiadomiona o dokonywanych czynnościach, miała możliwość zapoznania się z materiałami postępowania w tym ze sporządzonym operatem szacunkowym i jego aktualizacją, lecz w sprawie dwukrotnie przeprowadzona była rozprawa, z udziałem strony, co stanowi realizację obowiązku ustawowego, nałożonego art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a stronie umożliwia bezpośredni udział w postępowaniu, m.in. stwarza możliwość składania wyjaśnień i wniosków dowodowych.

Nie można uznać za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia w postępowaniu zasady czynnego udziału strony poprzez ograniczenie możliwości uczestnictwa w oględzinach z udziałem biegłego, o których strona została powiadomiona.

Przedmiotem oględzin była nieruchomość o pow. 0,3799 ha. Zważywszy na niewielką powierzchnię działki nr [...] utrudnienie udziału strony przez to, że biegły znajdował się po drugiej stronie działki niż skarżąca nie może być uznane za mające jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Skarżąca mogła bowiem po spotkaniu z biegłym wnieść zastrzeżenie, jeżeli takie miało i domagać się uwzględnienia ich w operacie. Ponadto skarżąca nie wykazała jakich czynności wskutek tego nie mogła dokonać oraz że dokonanie ich mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko spełnienie takich warunków przy zarzutach naruszenia przepisów postępowania mogłoby skutkować uchyleniem wyroku.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia licznych przepisów prawa materialnego.

Formułując zarzuty naruszenia przepisów art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 1, art. 134 i 150 ustawy o gospodarce nieruchomościami skarga kasacyjna podważa wysokość ustalonego odszkodowania jako zaniżoną w stosunku do cen nieruchomości uzyskiwanych w obrocie cywilnoprawnym.

Należy zważyć, iż kontrolując legalność zaskarżonej decyzji w tym aspekcie Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił charakter odszkodowania przyznanego za wywłaszczenie nieruchomości, które w myśl art. 128 ust. 1 u.g.n. winno odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (art. 130 ust. 1) i które ustala się po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (ust. 2). Przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. nie odsyłają w tym zakresie do przepisów Kodeksu cywilnego zawierając pełną regulację tych kwestii.

Stawiając zarzut naruszenia przepisu art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami skarga kasacyjna nie wymienia, o którą jednostkę redakcyjną tegoż artykułu chodzi. Przepis ten posiada rozbudowana strukturę, składa się z trzech ustępów regulujących różnorodne kwestie. Związanie Sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej uniemożliwia zastępowanie strony w określeniu jaką jednostkę redakcyjną miała na uwadze, jak również nie pozwala Sądowi na uzupełnienie nieprawidłowo sformułowanego zarzutu.

Podobne zastrzeżenia dotyczą zarzutów naruszenia przepisów art. 150 i 151 u.g.n. Oba te przepisy składają się z kilku ustępów oraz dodatkowo punktów. Prawidłowo skonstruowane zarzuty winny wskazywać konkretny, naruszony przepis, wymieniając oznaczoną konkretnie jednostkę redakcyjną. Wskazywać na czym polegało naruszenie tego przepisu oraz wskazywać jak należało w tej sprawie przepis ten zastosować.

Powyższe uwagi odnoszą się także do uzasadnienia skargi kasacyjnej, gdyż w uzasadnieniu środka zaskarżenia jej autor również ograniczył się do powołania ogólnie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami pomijając ich złożoną strukturę. Wadliwie sformułowane zarzuty uniemożliwiają dokonanie kontroli instancyjnej w oparciu o niepełne zarzuty.

Wskazany jako naruszony przepis art. 157 ust. 4 u.g.n. z kolei nie jest samodzielny, bowiem powiązany jest z przepisami poprzedzającymi (ust. 1 i 3).

Naruszenie tego przepisu skarga kasacyjna upatruje w przedłożeniu przez skarżącą dwóch operatów szacunkowych opracowanych poza prowadzonym postępowaniem, w których rzeczoznawcy określili wartość nieruchomości znacznie wyższą niż przyjęta przez rzeczoznawcę J. H. , który opracował operat na zlecenie organu.

Przepis art. 157 ust. 4 u.g.n. przewiduje weryfikację operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych dotyczących wartości tej samej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.

Przede wszystkim ocenił jako miarodajny operat szacunkowy sporządzony przez J. H. który stosując wskazania ustawodawcy oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określił w sposób prawidłowy wartość rynkową wywłaszczonej działki. Obszerne uzasadnienie wyroku przedstawiające przebieg procesu szacowania nieruchomości i przyjętą wartość odszkodowania zasługuje na aprobatę.

Należy natomiast zwrócić uwagę, że przedstawione przez skarżącą operaty sporządzone zostały do innych celów, a mianowicie jeden określający wartość nieruchomości na kwotę 190.701 zł opracowano dla zabezpieczenia wierzytelności kredytodawcy, zaś drugi dla sprzedaży określał wartość na 74.471 zł

Dodać należy, iż operaty te obejmowały oprócz działki [...] (która stanowiła przedmiot wywłaszczenia) jeszcze działki [...] i [...], a łączna ich powierzchnia wynosiła 0,4391 ha, a więc stanowiła powierzchnię większą od będącej przedmiotem tej sprawy.

Zasadnie więc zarówno organy jak i Sąd uznały, iż ze względu na różnice w powierzchni, różne metody wyceny, a także przyjęcie w operacie przedstawionym przez skarżącą wartości działki z uwzględnieniem przeznaczenia pod budownictwo (podczas gdy celem wywłaszczenia była budowa cmentarza) przedstawione operaty nie mogły stanowić dowodu podważającego prawidłowość określenia wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę J. H.

Dodatkowo należy podnieść, iż ustawodawca instytucję oceny operatu przez organizację zawodowa rzeczoznawców traktuje jako wyjątkową. Stanowi o tym ust. 2 art. 157 u.g.n., w myśl którego sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzeni operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1.

Zastosowanie przepisu art. 157 ust. 4 u.g.n. będzie mieć miejsce wówczas gdy organ wydający decyzję lub Sąd kontrolujący wydane w sprawie decyzje poweźmie wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu, a w szczególności gdy zawiera on nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, jest niejasny, pomija niektóre składniki majątkowe. Taka sytuacja wywołuje konieczność zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców, która ocenia prawidłowość sporządzonego operatu.

Sytuacja taka w tej sprawie nie miała miejsca. Z tego względu zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 157 ust. 4 należy uznać za pozbawiony podstaw.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę.